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中國近代建警之辨

2014-04-07 15:55鄒俊杰
湖北警官學院學報 2014年12期
關(guān)鍵詞:巡警武昌張之洞

鄒俊杰

(湖北警官學院,湖北武漢430034)

中國近代建警之辨

鄒俊杰

(湖北警官學院,湖北武漢430034)

中國近代警察制度建于何時、何地?學術(shù)界眾說紛紜、莫衷一是。湖南建警說依據(jù)為戊戌變法期間建立的湖南保衛(wèi)局;保定、天津建警說源于袁世凱在保定建立、在天津發(fā)展的巡警制度;北京建警說則發(fā)端于清政府1905年成立的中國歷史上第一個中央警察機關(guān)——巡警部;武漢建警說植根于張之洞創(chuàng)建的武昌警察總局。這些都曾經(jīng)被學者認為是近代警察制度的首創(chuàng)之舉。筆者認為,就清末時人對近代警政的認知和實踐層面而言,1902年5月張之洞創(chuàng)辦的武昌警察總局更具近代西方警察制度的雛形,其應是中國近代史上的“第一警局”。

警察制度;警察史;近代建警;巡警制度;武昌警察總局

中國近代的警察制度是清末學習西方的產(chǎn)物,其對傳統(tǒng)中國社會的治安體制產(chǎn)生了深遠的影響。然而,對于這一時人譽之為“要政”的泊來品最早產(chǎn)生于何時、何地,目前學術(shù)界眾說紛紜、莫衷一是。厘清中國近代警政首創(chuàng)問題,對于界定近代中國警察制度的起源、進一步明晰中國警察史的發(fā)展歷程具有一定的學術(shù)價值。有鑒于此,筆者在辨析現(xiàn)有諸多建警學說的前提下,認為相比較其他三種建警學說而言,張之洞武昌建警更具近代西方警察制度的雛形。其在1902年5月所創(chuàng)辦的武昌警察總局應為中國近代史上的“第一警局”。在此為清末警政首創(chuàng)之爭提供一孔之見,并就教于學界同仁。

警政一詞,在中國始見于清末。據(jù)《清史稿》記載,1905年,清政府設(shè)立巡警部,其下分設(shè)警政、警法、警保、警學、警務(wù)五司。1906年,為配合中央機構(gòu)改革,清政府幾經(jīng)爭論最終撤銷巡警部,創(chuàng)設(shè)民政部,而將原巡警部的職能歸并到民政部警政司。警政司具體執(zhí)掌巡查禁令,分察行政司法,統(tǒng)籌警察事務(wù)和司法事宜。由此可見,雖然清政府將警政歸并于民政事務(wù),但其仍是政府的重要職能之一。我國雖然自古就有類似于行使警察職能的職官,但由于軍警不分、政刑不分,故尚不能稱之為近代意義上的警察。近代警察的概念和近代警政制度都是清末從西方引入的,西方警察形象首次在中國亮相,是在當時的租界內(nèi)。此后,西方近代警政思想為時人所認識、理解并逐步接受。

關(guān)于中國近代警政首創(chuàng)之爭,學術(shù)界最早提出的是湖南建警說。蔡開松認為中國最早的近代化警政機構(gòu)應是1898年初就已出現(xiàn)的湖南保衛(wèi)局,它揭開了中國近代警察制度的序幕[1]。持此相似觀點的還有鄭曉紅[2]、王宏偉[3]、宮言[4]等人。韓延龍、蘇亦工在專著中提及:“研究中國近代警察制度時,不能不從這里開始。”[5]萬川在專著中亦有相同觀點:“中國近代警政機構(gòu)的首創(chuàng),不在中央而在地方。戊戌變法時期,維新派在湖南創(chuàng)立保衛(wèi)局,是中國第一個近代意義上的警政機構(gòu)?!盵6]

1895年中日馬關(guān)條約簽訂后,國內(nèi)興起了聲勢浩大的救亡圖存運動。戊戌變法期間,深諳西方警察制度的湖南按察使黃遵憲向湖南巡撫陳寶箴力陳此制之優(yōu)良。經(jīng)過一系列的努力,湖南保衛(wèi)局于1898年7月27日正式組建?!敖?jīng)官紳合議,妥定章程,于昨初九日各局一律開辦?!盵7]“長沙府城中央,設(shè)總局一所,城中分東、西、南、北四分局,城外設(shè)一分局,每分局又轄小分局六所,共設(shè)小分局三十所?!盵8]總局為最高領(lǐng)導機關(guān),黃遵憲任總辦,左宗棠第四子左孝同為會辦,分局長官由政府委派,副手則由當?shù)丶澤搪?lián)合推薦德高望重之紳董擔任。分局之下的小分局具體由政府派遣的官吏和紳董組成的理事委員會主持日常事務(wù)。每一小分局有1名巡查長、2名巡查吏和14名巡查弁勇。他們具體負責治安巡邏、偵緝盜賊、搜捕罪犯、清理街衢、清查戶口、火警消防等諸多事務(wù)。在頒布的《湖南保衛(wèi)局章程》和《湖南保衛(wèi)局增改章程》中,對湖南保衛(wèi)局的機構(gòu)設(shè)置、人事體制、職責權(quán)限、經(jīng)費收支等都作了詳細的規(guī)定?!耙磺姓鲁逃勺h員議定,稟請撫憲核準交局中照行;其撫憲批駁不行者,應由議員再議;或撫憲擬辦之事,亦飭交議定稟行”。[8]保衛(wèi)局在運行的過程中雖屢受責難,輿論卻不無贊美之詞:“各局員紳倍極謹慎,日夜嚴飭巡丁,梭巡街市,城中無賴痞徒,漸皆斂跡”,“城廂內(nèi)外,人心貼然,已有成效可觀”。繼任湖南巡撫俞廉三亦言:“迨(保衛(wèi)局)試辦數(shù)月,城鄉(xiāng)內(nèi)外晝夜有人逡巡,凡宵小之徒,皆為斂跡,廛市一清,商民翕然安之。”

戊戌政變后,清政府頒旨湖廣總督張之洞,嚴厲訓斥黃遵憲等人苦心孤詣的保衛(wèi)局“跡近植黨”,嚴令“應即裁撤,迅即遵照辦理?!贝藭r張之洞內(nèi)心卻很矛盾,一方面他要求湖南新任臬、藩兩司“切實查復”,另一方面他廣泛調(diào)查,“對湘省來鄂官紳詳加詢考”。湖南巡撫俞廉三和按察使夏獻銘亦對保衛(wèi)局贊譽有加,湘省民間鄉(xiāng)紳和百姓亦有很多人聲稱保衛(wèi)局“頗有成效,尚無植黨情事”。綜合各方面的情況后,張之洞心生惻隱,決定保留保衛(wèi)局。不久,他上書朝廷,引用調(diào)查事實為之辯護,建議只將保衛(wèi)局改名為保甲局了事,保甲局依然維持保衛(wèi)局的各項規(guī)章制度,以期達到“督飭員紳認真巡緝,期事有實效”,“仰副朝廷綏靖閭閻之至意”。朝廷見其言之有理、訴之有據(jù)、請之有義、用之有利,表示基本接受張的意見。但朝廷內(nèi)和湖南本地的頑固派仍不遺余力激烈反對,湖南保衛(wèi)局終于在1899年1月被清廷下嚴旨強令裁撤。

關(guān)于保定、天津創(chuàng)警說,王飏認為清末巡警制度的創(chuàng)立是中國警察近代化的開始,袁世凱實施的系列警政措施在巡警制度建立過程中開啟了先河。[9]持此相似觀點的還有郭劍林[10]、廖一中[11]等人。

1900年庚子之役,義和團運動被鎮(zhèn)壓,津、京等地相繼淪陷,原清政府在京師地區(qū)的治安機構(gòu)幾近癱瘓,社會治安十分混亂。八國聯(lián)軍為此在占領(lǐng)下的津京地區(qū)設(shè)立了臨時性的警察機構(gòu)——安民公所。1901年,清政府為擺脫內(nèi)外交困的時局,下旨宣布施行新政,作為新政的內(nèi)容之一便是要求各地督撫創(chuàng)建巡警。1902年,當袁世凱升任直隸總督而駐節(jié)天津時,天津仍然被八國聯(lián)軍所占領(lǐng)。幾經(jīng)交涉,聯(lián)軍同意撤軍并交還天津等地。袁世凱認為,聯(lián)軍一旦撤出,社會治安將會出現(xiàn)真空,“徒匪乘間思逞,情形較內(nèi)地尤為緊要,是非舉辦巡警無以靖地面而清盜源”。[12]基于維護社會治安秩序的需要,1902年5月間,袁世凱幾經(jīng)籌措,在保定創(chuàng)設(shè)保定警務(wù)局,然后在整個天津乃至直隸地區(qū)不遺余力地推廣警政。在人員方面,從新軍和保甲人員中挑選了500名人員充任巡警,設(shè)置了城內(nèi)東、南、西、北和城外共5個分局。各分局設(shè)巡官、巡弁、巡記一名,巡長四名、正副巡目八名、巡兵64名、局役4名、伙夫8名。[13]袁還責令頗為熟悉警務(wù)的趙秉鈞在保定創(chuàng)辦保定巡警學堂,聘請外籍人員數(shù)名充任教習。同年,袁世凱創(chuàng)辦天津巡警學堂。翌年,保定巡警學堂歸并于天津巡警學堂,更名為北洋高等巡警學堂,并另設(shè)保定初級巡警學堂。不久,保定警務(wù)局與保定工程局合并,組成保定工巡總局,保定警務(wù)局至此不復存在。1902年8月,幾經(jīng)交涉后八國聯(lián)軍撤出津京地區(qū),袁世凱派以軍改警的巡警順利接管了天津。袁世凱創(chuàng)辦警務(wù),很大程度上是為接收八國聯(lián)軍占領(lǐng)下的天津做準備。根據(jù)《辛丑條約》的規(guī)定,為防止中國人民的反抗,天津地區(qū)20里內(nèi)不得駐有中國軍隊。袁世凱迫于無奈,臨時決定從其手下北洋新軍中篩選了3000名精干兵士,經(jīng)過短暫的訓練改編成為巡警后進駐天津。

關(guān)于北京創(chuàng)警說,公一兵等人認為近代警察制度的嘗試是1902年奕劻奏準清政府成立的“善后協(xié)巡總局”,中國最早的近代城市警察機構(gòu)是1905年成立的巡警部。[14]

自1901年9月12日清政府下令全國各地創(chuàng)辦巡警,至1905年清廷正式組建巡警部,警政思想在國內(nèi)進一步傳播和實踐。其時京師及許多省份雖進行了諸多建警嘗試,積累了不少經(jīng)驗,但就全國范圍而言警政建設(shè)卻未能步入正軌。一方面,清政府沒有制定一個明確的指導計劃;另一方面,清政府也沒有設(shè)置一個統(tǒng)一的機構(gòu)進行管理。地方警政建設(shè)各自為政的現(xiàn)象甚為突出,各地警察機構(gòu)的設(shè)置、名稱、管理、章程、職權(quán)錯綜復雜,混亂不堪。1905年10月8日,清廷下旨在中央正式設(shè)立巡警部,將其作為全國警政的最高管理機關(guān),并任命徐世昌為巡警部尚書、毓郎為左侍郎、趙秉鈞為右侍郎。其機構(gòu)設(shè)置主要為警政、警法、警保、警務(wù)、警學5司,共16科。郎中5人為各司長官,總理司事。員外郎16人,為各科長官,另設(shè)主事16人,為各科副長官。巡警部成立后,工作主要圍繞接收、改組內(nèi)外城工巡局、自身機構(gòu)建設(shè)、對各省警政建設(shè)在籌劃方案、建立各種規(guī)章制度等方面進行規(guī)劃指導展開工作。1906年11月6日,清政府下旨:“巡警為民政之一端,著改為民政部”。自此,僅成立不足一年零一個月的巡警部便結(jié)束了其歷史使命。

對于張之洞建警,趙志飛認為:“從現(xiàn)存檔案文獻看,袁世凱創(chuàng)辦的保定警務(wù)局和張之洞創(chuàng)辦的武昌警察總局是中國近代史上成立最早的兩個警局。后者比前者略晚幾天,但確是中國近代史上第一個以警察稱謂命名的警政機構(gòu)?!盵15]

1901年,清政府開始“裁兵建警”。此后,各省陸續(xù)開始了建警工作。武漢三鎮(zhèn)的建警基本仿照日本警制。在創(chuàng)辦的時間上,以1902年創(chuàng)辦的武昌警察總局為最早,1904年創(chuàng)辦的漢口警察局次之,漢陽警察局則于1904年10月在漢口警察局之后創(chuàng)辦。武昌的辦法是將保甲總局裁撤,吸收其中的部分精干人員和向社會擇優(yōu)招募再創(chuàng)設(shè)警察局;漢口是在廢改保甲局后,先于1903年改保甲局為清道局而進行試辦警察局的嘗試,再于1904年9月改清道局為漢口警察局;漢陽則是在1904年10月直接由漢陽保甲局裁撤而來。

武昌警察總局原計劃5月8日開局辦公,但因房屋尚未竣工,延遲至6月6日正式創(chuàng)辦。其辦公地址設(shè)于武昌閱馬場演武廳。張之洞委任心腹梁鼎芬為總辦,候補知府金鼎為提調(diào),按察使李岷琛為督理。武昌警察總局在內(nèi)城下轄東、南、西、北、中5個分局,城外分設(shè)東、西、水、陸4個分局,每局委派辦事員專責辦事。為加強管理,張之洞又“添委候補知州查刺使綏為總稽查,候補知縣劉大令承緒為內(nèi)收支,其城內(nèi)分局委候補知縣鐘大令應同辦理,城外分局委候補知縣謝大令鴻賓辦理。”[16]其所有招募的警勇員弁都是“以華人之年力強壯者充當”。在薪俸、食宿上給予警員相對優(yōu)待,但每人“須有士紳妥帖擔保并繳存洋銀50元為人質(zhì),如或犯事即將所存之銀充公”,以此作為新募警勇的條件;在服裝上,規(guī)定“各員除文案收支外,一律戎裝,二太守先窄袖短衣以為之倡”。[17]

在經(jīng)費方面,除以原有保甲經(jīng)費移充警局外,大部分取自抽收的房捐?!盁o論官員、公館、紳商、士庶,凡賃屋而居并開設(shè)店鋪者,均按房租抽十分之一,如每月租金20元即捐銀2元,余悉準此類推,業(yè)主租客各任其半。若系己屋白住,仍估計所值之多寡,以定抽捐之等差,至于住屋不及三間及草房、棚戶暨窄閑暫無人賃者免捐?!盵18]對于警政經(jīng)費的使用,張之洞要求:“以上各捐款即名曰警察經(jīng)費,專作保衛(wèi)地方之需,不令移作別用?!贝送鈴堉催€強調(diào):“一切收支項目,每月除榜示局門及通衢外,并刊本布散俾眾知,并將從前汛兵、差役、地保需索擾民之事盡行禁革”。其后由于警政支出不斷增加,為了應付經(jīng)費支絀的困局,張之洞費盡心思多方籌措,甚至別出心裁地想出月捐之法,將所有政府工作人員“分為12等,按月認繳,頭等由督撫兩憲捐贈,藩臬次之,自州縣迄佐雜微員以次量減,聞至少亦須月捐洋銀1元?!盵19]但這無異于杯水車薪。武昌警察總局開辦之初,張之洞“初僅照撥原存保甲經(jīng)費三萬六千余串文,創(chuàng)辦衙署捐、房捐、鋪捐計二萬八千余串文,并由善后局每年借撥他項捐款五萬余串文,綜計各項約十二萬串文之譜?!敝?909年,武漢地區(qū)警政經(jīng)費支出已達137600余兩,而出款實不敷銀79600余兩,最后不得不由政府出面從江漢關(guān)和官錢局撥付。至1910年,僅武昌、漢口兩處警察常年經(jīng)費“已達20萬金,所轄之員弁長士則統(tǒng)計殆3000人矣?!?/p>

在人員方面,張之洞認為警察機構(gòu)不同于保甲、綠營,對于舊時的保甲、綠營應一并裁撤,以之結(jié)余經(jīng)費再來辦理警政。他對自古以來的軍警不分、政刑不分的傳統(tǒng)治安方式不以為然,力主獨辟警政。他堅持:“不能將綠營之兵改編為警察,因為此時的綠營實以積弊過深,不堪再用,非特其將領(lǐng)熏染官場習氣,難以施救,即其官弁兵士亦層層積弊,病入膏肓。要想將之練成可戰(zhàn)之兵,固屬萬不可能,就是將之改為警察,也必致索擾生事,一如地方差衙地保之所為。”[20]但由于警局之設(shè)實屬草創(chuàng),專業(yè)警政人才缺乏,故在具體招募之時不得不有所妥協(xié)。具體辦法是挑選保甲、綠營中之精干人員進行改編和向社會擇優(yōu)招募相結(jié)合。其向社會招募的人員必須“能識字寫字并略通文理”,“以華人之年力強壯者充當”,其首批700多名警弁中,包括550名警察步軍,30名警察馬隊,另外還招募了202名清道夫和若干雜役。為了提高這批警務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平,張之洞以每月薪金400銀元的高薪聘請曾任上海租界巡捕房捕頭的英國人珀藍斯為總目,訓練所募之警勇員弁。[21]珀藍斯不久去職,張之洞又聘請數(shù)名日本教習繼任。到1909年,鄂督陳夔龍奏報:“現(xiàn)已具規(guī)模者計51廳州縣,其設(shè)巡警在100名以上者6縣,80名以上者4縣,60名以上者3縣,50名以上者3縣,40名以上者4縣,30名以上者5縣,20名以上者11縣,10名以上者5縣,其余18廳縣甫經(jīng)籌設(shè)尚未具報……”。[22]

在警察職責上,實行警管多務(wù)、法政一體。規(guī)定武昌警察局負責辦理以下24項具體事務(wù):清查戶口;編列門牌號;辦理鋪戶遷移手續(xù);疏通溝渠;防火;規(guī)范招牌;清理街棚;安設(shè)路燈;整理貨攤;約束攤販;整頓店鋪館肆占街爐灶;調(diào)理肉案和限制生豬喂養(yǎng);約束雞鴨買賣地點;管理僧道;兼理相命;監(jiān)管茶館;管理乞丐;管理街車;管理房屋建造;清理渣草;監(jiān)督挑糞;禁止瓦木放置侵占街道;禁止隨地大小便,要求居民建造廁所等。[23]由此可見,以上警察的職責不僅是維護社會治安,更多的是社會服務(wù)工作,實際上武昌警察總局承擔了對城市進行綜合治理的職能。

在法治化方面,張之洞頒布了一系列警務(wù)化管理的規(guī)章制度?!抖踉煺鲁獭?、《鄂垣警察局除弊章程》、《警局防疫章程》、《警勇清道章程》、《約束巡勇章程》、《偵探弁勇辦事規(guī)則》等法規(guī)章程相繼頒布,對規(guī)范、約束和提高警察人員的執(zhí)法水平有現(xiàn)實的促進作用。

在湖北全省的建警規(guī)劃方面,張之洞先在武昌試行,然后逐步加以推廣。1903年,張之洞改夏口保甲局為清道局,按照城市區(qū)域下設(shè)居仁、由義、循禮、大智、花樓、河街6個分局。同年,漢口地區(qū)的襄河水師也改編為水上警察。翌年,夏口清道局更名為警察局,因當時夏口廳隸屬漢陽府,故張之洞委漢陽知府為總辦,夏口警察局下設(shè)5區(qū),每區(qū)設(shè)區(qū)長1人,區(qū)官3人。同年10月,漢陽警察局亦于府城城隍廟開局辦公,其局下設(shè)建中東坊、建中西坊、東陽坊、西陽坊、上崇信坊、下崇信坊、上鸚鵡洲7個分局。至此,武漢三鎮(zhèn)的近代警察機構(gòu)正式建立。

為了警政建設(shè)的長遠發(fā)展,張之洞意識到必須加強專業(yè)人才的培養(yǎng)。1902年,張之洞在創(chuàng)設(shè)武昌警察總局后,當即從湖北新軍中精心挑選弁目20名,命署理武昌府同知雙壽帶赴日本學習警務(wù)。從1904年起,他陸續(xù)派遣了47名文武官員到日本警視廳及警察學校學習警察法規(guī)。他在給心腹、護軍統(tǒng)帶張彪致學習警務(wù)學生的信件中提到:“須知警察為推廣新政之根基,責任所關(guān),極為重要。到日本后務(wù)須束身自愛,恪聽所隸警察部長官約束,將警察所應辦各事宜,悉心考究,以備將來任使?!盵24]誠然,僅靠留學生推廣警政還是不夠的。為了培養(yǎng)更多的優(yōu)秀警務(wù)人才,張之洞在以前創(chuàng)辦新式學堂的基礎(chǔ)上設(shè)立了專門的警察學堂。“(光緒)二十九年(1903年)在閱馬廠地方設(shè)立警察學堂,派日本畢業(yè)回國學生充當教習,教練識字警兵以規(guī)則操法等項”,“(光緒)三十一年(1905年)就原設(shè)仕學院改建講堂齋舍,擴充學額,仿日本選募巡查之法,招募身家清白、文理明通者充當學生,分甲乙丙丁四班,每班一百名。招聘日本高等教習三員教授警察應用學科,定期兩年畢業(yè)。”[25]至1907年,警察學堂共培養(yǎng)畢業(yè)生302人。1908年,湖北警察學堂更名為湖北省高等巡警學堂,培養(yǎng)全省各地警官,造就高級警政人才。學堂委巡警道馮啟鈞為監(jiān)督,規(guī)模限定為每年招收100人,分設(shè)甲乙兩班,其中省城50人為甲班,各州縣50人為乙班。學生畢業(yè)后甲、乙兩班分派省城和各州縣實習,依據(jù)實習表現(xiàn)酌情分別任用。這些畢業(yè)生,逐漸成為了武漢乃至湖北地區(qū)警察隊伍的核心力量,對傳統(tǒng)的,有較多的原綠營、保甲人員構(gòu)成的警察隊伍,起到了輸入新鮮血液的作用。

湖南保衛(wèi)局從1898年7月27日開辦至10月31日更名為保甲局,其存在時間僅僅96天。即便后來由于張之洞等人的多方努力,請求保留,奈何清廷下令推遲到1899年1月10日全部裁撤。其不過存在了五個月又二十天,且局限于長沙一隅,從時間、空間和影響上看都是有限的。再者,湖南保衛(wèi)局的領(lǐng)導層由官、紳、商組成,其中非官方人員由議事紳商10人構(gòu)成,所有規(guī)制由他們商議修訂。保衛(wèi)局的機構(gòu)設(shè)置完全仿照西方和日本警察機關(guān),然人員素質(zhì)與西方警察相去甚遠,經(jīng)費又無制度性的保障。湖南保衛(wèi)局實則是一個由官紳合辦的地方自治保衛(wèi)機構(gòu),其雖然具備某些近代警政的因素,但不能因此就認定其揭開了中國警察制度近代化的序幕。

巡警最早出現(xiàn)于保定,但發(fā)展、成熟于天津。袁世凱在直隸所開創(chuàng)的巡警制度對后世產(chǎn)生了深遠的影響。雖然保定警務(wù)局比武昌警察總局正式開辦稍早幾天,但是張之洞在開辦武昌警察總局之前就進行了長時間的準備籌劃。[26]早在1902年2月21日,張之洞就下令裁撤了武昌保甲總局,原定于1902年5月8日武昌警察局開局辦公,[27]后因“辦公局屋尚未落成,故改期至五月朔日(陰歷為五月初一日,陽歷為6月6日)?!盵28]袁世凱創(chuàng)辦的保定警務(wù)局于1902年5月間創(chuàng)辦[29]。因此,從二者建立的時間上看保定警務(wù)局建立略早。從保定警務(wù)局所發(fā)揮的效用來看,創(chuàng)辦保定警務(wù)局實際上只是袁世凱為接收天津而做的前期準備,其機構(gòu)具有濃烈的軍事色彩,且其存在亦只有數(shù)月之久,由于時間所限,其運行成效可想而知。至于天津巡警的構(gòu)成,實則為北洋新軍由軍改警而成,其著眼點是收復天津的領(lǐng)土主權(quán),執(zhí)行的基本上都是軍隊的職能。雖然軍警都有保衛(wèi)近代國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的職能,但從近代意義上的警察制度的職業(yè)化、專業(yè)化程度來看,其已脫離出傳統(tǒng)的軍警不分、政刑不分的局限。因此不能簡單地將近代的軍隊與警察的某些職能等同起來而認定保定、天津的巡警制度為中國近代警察制度的開端。

巡警部組建之后基本上處于有職無權(quán)的空架子狀態(tài)?!把簿縿倓偝闪?,家底很薄,人、財、物都很有限,對外省的情形鞭長莫及,一時既無能力也無精力過多地關(guān)照?!盵30]晚晴最后十年,地方督撫一直與中央存在著爭權(quán)的現(xiàn)象,各省警政實際上仍由地方督撫負責??v觀巡警部成立后的作為,因其存在時間僅為一年另加不到一個月時間,故實際發(fā)揮的職能亦十分有限。雖然巡警部有其不可避免的歷史局限性,但巡警部作為中國近代第一個全國警察事務(wù)最高指揮和監(jiān)督機構(gòu),其對于加強全國特別是京城的治安,維護、穩(wěn)定當時的社會秩序起到了重要的作用,為清末警察制度的建立打下了較好的基礎(chǔ)。巡警部在促進清末警政機構(gòu)逐漸實現(xiàn)統(tǒng)一化、警政職能逐步走向?qū)I(yè)化、警政人員逐步走向?qū)I(yè)化、警政立法規(guī)范化等方面對近代中國警政的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。巡警部成立于1905年10月,在時間上明顯晚于張之洞武漢創(chuàng)警。它確實是中國近代第一個中央性質(zhì)的警務(wù)機構(gòu),但中國近代警察制度卻是發(fā)端于地方而非中央。

張之洞武漢創(chuàng)警在注重警員素質(zhì)、規(guī)范機構(gòu)建設(shè)、保障經(jīng)費穩(wěn)定、注重法治化管理、關(guān)注專業(yè)教育等方面具有明顯的近代化警政特色。張之洞建設(shè)警察的構(gòu)想、戊戌變法期間支持黃遵憲等人創(chuàng)設(shè)和保護保衛(wèi)局等參與警政建設(shè)的舉動表明,其在地方督撫大員中是最早提倡和實踐警政建設(shè)者之一,張之洞在創(chuàng)辦武昌警察總局之前已經(jīng)形成了其早期的警政思想。這些都是作為近代警政首創(chuàng)者必備的先決條件。

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K252

A

1673―2391(2014)12―0138―05

2014-08-12責任編校:譚明華

湖北省教育廳省級科研課題“清末民初武漢警政問題研究(1902-1928)”(課題編號2012G123)階段性成果。

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