魏曉東

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

地權(quán)的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯
——以建國(guó)以來(lái)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的嬗變?yōu)榫€索

魏曉東

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

建國(guó)以來(lái)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷經(jīng)過(guò)了四個(gè)階段：土地私有、合作化和人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及土地流轉(zhuǎn)時(shí)期。從中可以看出，建國(guó)以來(lái)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷往往是由國(guó)家主導(dǎo)的，屬于強(qiáng)制性制度變遷。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的過(guò)程，就是產(chǎn)權(quán)分化的過(guò)程。當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度面臨著農(nóng)民的土地使用權(quán)不穩(wěn)定、流轉(zhuǎn)渠道不暢通、征地補(bǔ)償機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)不完善等問(wèn)題，其出路在于堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)權(quán)制度，并且進(jìn)一步保障農(nóng)民的土地權(quán)利；允許土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步分化，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)和公平交易；改革當(dāng)前的征地補(bǔ)償機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)失地農(nóng)民利益并使土地發(fā)展收益全民共享。

農(nóng)村；土地產(chǎn)權(quán)；產(chǎn)權(quán)分化；土地流轉(zhuǎn)；土地發(fā)展收益

土地權(quán)利問(wèn)題，特別是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，已經(jīng)成為當(dāng)前學(xué)界、政府決策部門、輿論媒體所關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。這一問(wèn)題的背后，是關(guān)于“中國(guó)農(nóng)村土地制度向何處去”的爭(zhēng)論。在本文中，筆者試圖梳理建國(guó)以來(lái)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的演變過(guò)程，分析土地產(chǎn)權(quán)背后所蘊(yùn)藏的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，以期從中找到關(guān)于“中國(guó)農(nóng)村土地制度向何處去”的線索。

土地應(yīng)該歸屬于私人還是歸屬于集體？這是一個(gè)關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的最根本的問(wèn)題，也是兩種相互競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)形態(tài)——資本主義和社會(huì)主義的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。土地所有權(quán)的制度選擇不僅影響經(jīng)濟(jì)生活，也對(duì)其他的社會(huì)制度安排產(chǎn)生重要影響。私有產(chǎn)權(quán)的辯護(hù)者們說(shuō)這一制度安排增進(jìn)了個(gè)人自由，政治穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)繁榮；而對(duì)于公有產(chǎn)權(quán)的支持者而言，土地私有是資本主義罪惡的根源，它不僅帶來(lái)了財(cái)富的不平等，而且導(dǎo)致了社會(huì)的分裂，更重要的是，由于個(gè)人費(fèi)盡心機(jī)的競(jìng)爭(zhēng)，造成了一種人與人之間互不信任的社會(huì)環(huán)境。而共享土地的集體所有制度能避免這些弊端，創(chuàng)造一種人人平等的世界。撇開這些意識(shí)形態(tài)的爭(zhēng)論，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，一種怎樣的制度安排才是最有效率的，這是我們應(yīng)該考慮的主要問(wèn)題。接下來(lái)我們從建國(guó)以來(lái)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的嬗變?nèi)胧诌M(jìn)行分析。

二、建國(guó)以來(lái)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷及其經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

60多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度變遷大致經(jīng)過(guò)了四個(gè)階段：土地私有、合作化和人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及土地流轉(zhuǎn)時(shí)期。

1．農(nóng)民土地私有時(shí)期。在新中國(guó)建立的過(guò)程中，中共通過(guò)“土改”重新分配土地，使那些無(wú)地或少地的農(nóng)民獲得了土地的私有產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，并且政府為取得土地的農(nóng)民頒發(fā)了“土地房產(chǎn)所有證”，其明確規(guī)定：土地為私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民“有耕種、居住、典賣、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、出租等完全自由，任何人不得侵犯”。[1]農(nóng)民的“土地所有權(quán)”也得到了1954年憲法的確認(rèn)。*1954年憲法第八條規(guī)定：“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)?！边@時(shí)農(nóng)民對(duì)土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)合一，這是典型的古典產(chǎn)權(quán)形態(tài)。農(nóng)民在自己的土地上耕作經(jīng)營(yíng)，維持生計(jì)。這種私人地權(quán)有優(yōu)勢(shì)也有劣勢(shì)。其優(yōu)勢(shì)主要有：第一，私人地權(quán)是一種簡(jiǎn)明而有效的激勵(lì)農(nóng)民對(duì)其所掌握之土地進(jìn)行最佳投資和利用的制度安排。當(dāng)一個(gè)人擁有土地產(chǎn)權(quán)，他就可以自由地決定如何利用這塊土地，比如，種植哪種作物，何時(shí)投資保持水土和修建相應(yīng)的農(nóng)田水利設(shè)施等。第二，土地私人所有的監(jiān)督邊界成本相對(duì)較低。與集體所有相比，一個(gè)個(gè)體的土地所有者有比一個(gè)集體的成員更多的激勵(lì)來(lái)監(jiān)督邊界或者承擔(dān)任何其他類型的監(jiān)督職責(zé)。因?yàn)橐粋€(gè)唯一的所有者將因?yàn)樗男傅『褪韬龆袚?dān)全部損失，而一個(gè)集體成員卻只承擔(dān)可能損失的很小一部分。[2]當(dāng)然，土地產(chǎn)權(quán)的私人所有也有一些缺點(diǎn)，比如，當(dāng)單個(gè)獨(dú)立的土地所有者很多時(shí)，確定土地邊界、識(shí)別確認(rèn)土地所有人就比較困難，會(huì)耗費(fèi)比較多的成本。又如，當(dāng)需要土地征收或交易時(shí)，需要和單個(gè)的土地所有者逐一談判，這必然會(huì)增加新的交易費(fèi)用。這一階段制度變遷的原因主要是中國(guó)共產(chǎn)黨作為新生政權(quán)的主政者，要履行承諾，獲得人民的信任，達(dá)到穩(wěn)定政權(quán)，恢復(fù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的目的。這是典型的強(qiáng)制性制度變遷，但這種土地產(chǎn)權(quán)的制度安排在當(dāng)時(shí)確實(shí)起到了激勵(lì)農(nóng)民積極性的作用，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)。

2．合作化和人民公社時(shí)期。在這一階段，經(jīng)過(guò)互助組、初級(jí)生產(chǎn)合作社和高級(jí)生產(chǎn)合作社三個(gè)相互聯(lián)系、相互交叉的階段，最后到達(dá)了“一大二公”的人民公社。在人民公社體制下，農(nóng)民的生產(chǎn)資料一律歸公，更不用說(shuō)土地了，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)從私有變成了公有。農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)全部歸集體，農(nóng)民只是集體組織的一個(gè)成員(社員)，一個(gè)被動(dòng)的勞動(dòng)者，只能按勞動(dòng)量取得勞動(dòng)收入。雖然到了1962年，絕大多數(shù)人民公社給予了農(nóng)民一定的自留地，并且允許經(jīng)營(yíng)家庭副業(yè)，但核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度并沒(méi)有根本的改變。*這種體制在1975年憲法和1978年憲法中得到了確認(rèn)。1975年憲法第七條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織?，F(xiàn)階段農(nóng)村人民公社的集體所有制經(jīng)濟(jì)，一般實(shí)行三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)，即以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位的公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有。在保證人民公社集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的條件下，人民公社社員可以經(jīng)營(yíng)少量的自留地和家庭副業(yè)，牧區(qū)社員可以有少量的自留畜?！?978年憲法第七條基本延續(xù)了1975年憲法的規(guī)定。這一時(shí)期制度變遷背后的原因是多方面。首先，“土改”形成的農(nóng)民地權(quán)私有制不是產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)長(zhǎng)期自發(fā)交易的產(chǎn)物，而是國(guó)家通過(guò)大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)直接重新分配土地的結(jié)果。黨在組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民平分土地的過(guò)程中具有決定性的作用，同時(shí)平分土地的結(jié)果經(jīng)過(guò)了國(guó)家的承認(rèn)而迅速合法化，因此領(lǐng)導(dǎo)了土地改革私有化運(yùn)動(dòng)的黨，就把自己的意志融入到了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)之中。當(dāng)黨和國(guó)家的利益需要改變土地產(chǎn)權(quán)制度時(shí)，土地產(chǎn)權(quán)制度就必須隨之改變。換句話說(shuō)就是，在“土改”中形成的農(nóng)民地權(quán)私有制中已經(jīng)包含了國(guó)家可以通過(guò)政策調(diào)整來(lái)再次改變土地產(chǎn)權(quán)制度的因素。周其仁教授指出的一個(gè)事實(shí)支持了這一觀點(diǎn)。早在1950年代前半期，當(dāng)國(guó)家決策者在上層爭(zhēng)論要不要繼續(xù)實(shí)施新民主主義的經(jīng)濟(jì)政策，要不要保護(hù)農(nóng)民的個(gè)體私有制的時(shí)候，農(nóng)民本身對(duì)此并沒(méi)有多少?zèng)Q策前的發(fā)言權(quán)和決策后的選擇權(quán)。[3]其次，當(dāng)時(shí)面臨的實(shí)際需要是解決單個(gè)農(nóng)民生產(chǎn)能力低下，抑制新的土地兼并，為國(guó)家的工業(yè)化迅速積累原始資本等問(wèn)題，這些因素共同導(dǎo)致了農(nóng)民私人地權(quán)的被剝奪。但是，在集體所有的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)下，一方面，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)中集體對(duì)其社員的勞動(dòng)計(jì)量和監(jiān)督不完全，導(dǎo)致對(duì)其社員的工作積極性的激勵(lì)不足；另一方面，監(jiān)管者產(chǎn)權(quán)的殘缺導(dǎo)致對(duì)監(jiān)管者的激勵(lì)不足。這兩方面的原因?qū)е逻@一土地產(chǎn)權(quán)制度的無(wú)效率，最后只能以失敗告終。

3．家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期。在這一時(shí)期，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生了分化：所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。土地的所有權(quán)仍屬于農(nóng)村集體，但承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)民家庭。由承包經(jīng)營(yíng)戶首先占有全部勞動(dòng)成果，然后，按照國(guó)家的政策，農(nóng)民在完成了上交國(guó)家的稅收、定購(gòu)任務(wù)和集體的提留、統(tǒng)籌之后，生產(chǎn)剩余全歸自己所有。其實(shí)質(zhì)是通過(guò)所有權(quán)和使用權(quán)的分離，改變農(nóng)村的生產(chǎn)分配，讓農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶成為自負(fù)盈虧的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者。*這一制度得到了1982年憲法及1993年、1999年憲法修正案的確認(rèn)。1982年憲法第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。”1993年憲法修正案第六條規(guī)定：“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)?！?999年憲法修正案第十五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制?！边@樣，就在土地的占有使用和產(chǎn)出收益之間建立了較為明確和相對(duì)穩(wěn)定的因果聯(lián)系，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。實(shí)際上，這一制度安排就是農(nóng)民承租了集體擁有所有權(quán)的土地進(jìn)行耕作經(jīng)營(yíng)，然后占有了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)剩余，這樣就形成了國(guó)家、集體和農(nóng)戶之間利益關(guān)系的一種均衡，解決了合作化和人民公社時(shí)期存在的勞動(dòng)計(jì)量、監(jiān)督和激勵(lì)問(wèn)題，同時(shí)也解決了農(nóng)民的溫飽問(wèn)題。根據(jù)林毅夫教授的經(jīng)驗(yàn)研究，從集體所有體制(生產(chǎn)隊(duì)體制)到家庭責(zé)任制的轉(zhuǎn)變，是1978-1984年農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)的主要源泉。[4]

4．土地流轉(zhuǎn)階段。在這一階段，農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生了又一次分化：所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離。即所有權(quán)仍舊屬于農(nóng)村村集體，承包權(quán)歸農(nóng)民家庭，經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方(農(nóng)民合作社、企業(yè)、大戶等)。這一產(chǎn)權(quán)分化得到了國(guó)家層面的支持，通過(guò)修改憲法允許土地使用權(quán)在符合國(guó)家法律和政策規(guī)定的前提下進(jìn)行一定期限的有償轉(zhuǎn)讓。*1988年憲法修正案第二條規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?003年的《農(nóng)村土地承包法》從法律層面保障農(nóng)民對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，合法取得的土地承包權(quán)可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者以其他方式流轉(zhuǎn)。新的《土地管理法》也明確規(guī)定：“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。”在實(shí)踐中，不同地區(qū)的具體做法有異，有的地方是通過(guò)農(nóng)民專業(yè)合作社先把散農(nóng)戶的土地集中起來(lái)，或者租給別人耕種或者還是原來(lái)的農(nóng)戶耕種，有的地方是企業(yè)、大戶直接與分散農(nóng)戶聯(lián)系。但是，不同的形式都是為了形成農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這樣，土地可以流轉(zhuǎn)，就為農(nóng)業(yè)進(jìn)一步產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的專業(yè)化發(fā)展，形成了農(nóng)村的土地市場(chǎng)和土地價(jià)格，增加了農(nóng)民的收入，主要是地租。

從以上土地產(chǎn)權(quán)演變的過(guò)程來(lái)看，無(wú)論產(chǎn)權(quán)是國(guó)家所有、集體所有還是私人所有，這都不是問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵，問(wèn)題的核心在于產(chǎn)權(quán)的實(shí)施能力，在于從所有權(quán)分離出來(lái)的使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)。如果你手中掌握著產(chǎn)權(quán)的實(shí)施能力，能夠決定土地如何使用，能夠自由地處分土地，能夠取得土地上的收益，所有權(quán)歸誰(shuí)就不重要。殊不見，“釘子戶”的產(chǎn)生正是由于他手里掌握著一定的產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力。另外，產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力的影響因素有很多，國(guó)家的法律、政策、傳統(tǒng)習(xí)慣、民眾意識(shí)等等，都是極其重要的，但最重要的也許是產(chǎn)權(quán)的分化程度。[5]產(chǎn)權(quán)的分化，是指特定財(cái)產(chǎn)的各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)可以分屬于不同的主體。例如，對(duì)土地的歸屬權(quán)(狹義的所有權(quán))、占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處分權(quán)可以分解開來(lái)，分屬于不同的主體。產(chǎn)權(quán)的分化取決于現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，但在根本上取決于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的這對(duì)矛盾體。具體到真正的權(quán)利主體來(lái)說(shuō)，產(chǎn)權(quán)的分化取決于所有者對(duì)由自己兼行多重權(quán)能與由別的主體去行使部分權(quán)能的得失權(quán)衡。例如，在自己有能力兼行多項(xiàng)權(quán)能的情況下，需要在閑暇與工作之間做出選擇；在他還有別的工作需要做時(shí)，需要在不同的工作間做出選擇。由于機(jī)會(huì)成本不一樣，個(gè)人偏好不一樣，具體的選擇可能有差異。從總體趨勢(shì)看，隨著生產(chǎn)社會(huì)化程度提高，產(chǎn)權(quán)由合一向分散發(fā)展是社會(huì)分工的發(fā)展在產(chǎn)權(quán)權(quán)能行使方面的具體表現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)分化的實(shí)質(zhì)就是產(chǎn)權(quán)權(quán)能行使的分工，這種分工顯然提高了產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行效率，因而它是社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志之一。盡管現(xiàn)代社會(huì)不乏產(chǎn)權(quán)合一的事實(shí)，但是，從人類社會(huì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系演變的總體趨勢(shì)看，由產(chǎn)權(quán)合一向產(chǎn)權(quán)分化發(fā)展，而且分化越來(lái)越趨于精細(xì)是大勢(shì)所趨。[6]

通過(guò)回顧建國(guó)以來(lái)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的演變史，可以看出，土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的過(guò)程，在很大程度上，也是土地產(chǎn)權(quán)分化的過(guò)程，雖然在建國(guó)初期農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了一段時(shí)間的古典產(chǎn)權(quán)形態(tài)時(shí)期。在改革開放后中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷過(guò)程中，并沒(méi)有觸動(dòng)農(nóng)村土地集體所有的憲法規(guī)定，但是卻大大地提高了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施能力，具體來(lái)說(shuō)，就是以土地使用權(quán)為核心的各項(xiàng)具體權(quán)能的分配——集體掌握土地所有權(quán)，農(nóng)民掌握土地承包權(quán)，第三方掌握土地使用權(quán)。不同的權(quán)利主體擁有有限的土地產(chǎn)權(quán)，并且可以按照各自的選擇方式來(lái)實(shí)施自己所掌握的產(chǎn)權(quán)，達(dá)到土地利用效率的最大化。實(shí)際上，在我國(guó)歷史上就存在產(chǎn)權(quán)分化和產(chǎn)權(quán)交易的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。在清朝中后期到民國(guó)初年，按照產(chǎn)權(quán)歸屬的不同，把當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地分為三類：清田、民田和客田。清田的所有權(quán)和使用權(quán)合一；民田也叫大皮田，所有權(quán)人不占有，因此是有所有權(quán)而沒(méi)有使用權(quán)；客田也叫小皮田，占有耕種，但是沒(méi)有所有權(quán)。這三類土地的產(chǎn)權(quán)都可以按照雙方協(xié)商一致的價(jià)格自由交易流通，無(wú)論買賣、抵押還是租佃等不同形式。民田可以買賣，但不能剝奪客田的權(quán)利，即作為占有者的耕作權(quán)。[7]這就是永佃權(quán)制度，雖然地主掌握著土地的所有權(quán)，但是其使用權(quán)已經(jīng)相當(dāng)?shù)鬲?dú)立了，永佃權(quán)意味著土地的使用者可以自由地轉(zhuǎn)讓其土地的使用權(quán)，而不必受制于土地所有者。但是，由于當(dāng)時(shí)社會(huì)客觀條件的限制，特別是技術(shù)條件的落后以及不斷增加的人口壓力，這樣的制度安排并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活的富裕，農(nóng)民依然在生存線上掙扎。

產(chǎn)權(quán)的分化符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯，它通過(guò)權(quán)利主體之間的交易，重新配置產(chǎn)權(quán)歸屬。這既是一個(gè)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)交易過(guò)程，也是產(chǎn)權(quán)進(jìn)行優(yōu)化配置的過(guò)程。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的分化是特定環(huán)境約束下農(nóng)民追求自身利益最大化的結(jié)果。在產(chǎn)權(quán)界定明晰、交易自愿進(jìn)行的前提下，交易各方的狀況都能夠得到改善。在產(chǎn)權(quán)平等交易的條件下，土地逐漸集中到效率較高的承包經(jīng)營(yíng)戶手中，土地各種權(quán)利與農(nóng)村經(jīng)營(yíng)者之間逐漸形成最佳的搭配組合，土地使用效率得到了提高，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的最優(yōu)配置。所以，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上效率的角度來(lái)看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)自主交易的過(guò)程就是土地資源自我優(yōu)化配置的過(guò)程。

至于什么是最有效率的土地產(chǎn)權(quán)制度，也許沒(méi)有放之四海而皆準(zhǔn)的土地產(chǎn)權(quán)制度，而只有適合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)?，也就是在一定約束條件下相對(duì)而言有效率的土地產(chǎn)權(quán)制度，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的演變過(guò)程就是在我國(guó)社會(huì)環(huán)境的約束下向效率方向演進(jìn)的結(jié)果。

二、中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度面臨的困境及其出路

從以上分析可以看出，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度演變是朝著農(nóng)業(yè)效率改進(jìn)的方向發(fā)展的，但是，不可否認(rèn)其仍然存在一些問(wèn)題：農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)渠道不暢通，征地補(bǔ)償機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)不完善等等。此外，當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)民已經(jīng)高度分化，我們不能再用一個(gè)統(tǒng)一的“農(nóng)民”概念來(lái)考慮農(nóng)民的利益，因?yàn)椴煌貐^(qū)甚至是同一地區(qū)的不同農(nóng)民的利益訴求可能是完全不同的。具體來(lái)說(shuō)，沿海和城郊發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村與其他地區(qū)農(nóng)民的利益要求不同；具體到同一地區(qū)，有的農(nóng)民雖然在農(nóng)村有承包地，但是全家已經(jīng)在城市買房生活，并且在城市有穩(wěn)定的就業(yè)和收入，他們往往不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是將土地租給他人耕種，在城市當(dāng)起“城居地主”來(lái)，他們關(guān)心的是土地租金的高低、土地流轉(zhuǎn)的方便程度。而真正依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，非常希望改善生產(chǎn)條件，降低勞動(dòng)強(qiáng)度，方便生產(chǎn)。[8]以上農(nóng)民的高度分化說(shuō)明，在討論“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度向何處去”的問(wèn)題時(shí)，應(yīng)該考慮多方面的因素。最有針對(duì)性的辦法也許是各省根據(jù)自己的實(shí)地情況制定不同的土地政策，因地制宜地解決問(wèn)題。本文試圖在普遍意義上尋求一種解決問(wèn)題的出路。具體來(lái)說(shuō)，就是要在堅(jiān)持我國(guó)農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步保障農(nóng)民土地權(quán)利；允許土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步分化，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)和公平交易；改革當(dāng)前的征地補(bǔ)償機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)失地農(nóng)民利益并使土地發(fā)展收益全民共享。

1．堅(jiān)持農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期不變，賦予農(nóng)民切實(shí)受到尊重和保障的土地使用權(quán)。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村面臨的關(guān)鍵問(wèn)題不是“土地私有”或“土地公有”的意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論，而是農(nóng)民的土地使用權(quán)是否真正得到了確實(shí)充分的尊重與保障。現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第14條規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為30年”，這是否等于說(shuō)農(nóng)民對(duì)其承包的土地?fù)碛?0年的使用權(quán)？也許并不如此，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā肪o接著規(guī)定“在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整”，這說(shuō)明農(nóng)民并不完全享有土地使用權(quán)。再看看現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民的土地使用權(quán)也經(jīng)常被侵犯。農(nóng)地在承包期內(nèi)經(jīng)常被“調(diào)整”，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的“征地”過(guò)程中，農(nóng)民的土地使用權(quán)并沒(méi)有得到充分的補(bǔ)償。因此，在維持當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不變的前提下，對(duì)那些意識(shí)形態(tài)上已非禁忌，紙面上也已允諾承認(rèn)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)盡快落實(shí)，特別是應(yīng)該切實(shí)尊重和保障農(nóng)民的土地使用權(quán)，當(dāng)需要從農(nóng)民手中得到“使用權(quán)”時(shí)，應(yīng)該學(xué)會(huì)向農(nóng)民“購(gòu)買”而不是“征收”這種權(quán)利。[9]因?yàn)槭褂脵?quán)是一種相對(duì)于所有權(quán)的獨(dú)立的權(quán)利，在契約意義上與相關(guān)權(quán)利是平等的。

從土地有效利用的角度來(lái)看，長(zhǎng)期的土地使用權(quán)，有利于土地的持續(xù)利用，土地使用者不會(huì)受限于眼前利益，解決生產(chǎn)投資的激勵(lì)問(wèn)題，激勵(lì)農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，達(dá)到對(duì)土地進(jìn)行改良的目的。但是目前的土地承包經(jīng)營(yíng)期限為30年，這是一個(gè)相對(duì)較短的期限，但這還不是農(nóng)民面臨的主要產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)：在法律上賦予了村集體調(diào)整承包土地的權(quán)利，并且在實(shí)踐中，村集體也經(jīng)常重新分配土地。當(dāng)你的土地可能在不久的將來(lái)被村集體收走，你還會(huì)在土地上進(jìn)行投資嗎？另外，人們對(duì)于地權(quán)的預(yù)期不穩(wěn)定，將會(huì)降低人們對(duì)于土地收益的預(yù)期，也就是貼現(xiàn)率是很低的，或者說(shuō)未來(lái)的土地收益貼現(xiàn)到現(xiàn)在是遠(yuǎn)小于未來(lái)的土地價(jià)值的，這樣對(duì)于土地當(dāng)期的投資激勵(lì)自然是很少的。因此，賦予農(nóng)民切實(shí)受到尊重和保障的土地使用權(quán)就特別重要。具體到村集體調(diào)整土地的時(shí)候，要求對(duì)原土地使用者土地改良部分的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。這樣，土地使用者就不會(huì)受限于未來(lái)利益，從而放心大膽地對(duì)土地進(jìn)行改良投資，合理利用土地。

當(dāng)前全國(guó)部分地方正在開展農(nóng)村土地確權(quán)登記工作。*參見《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，國(guó)土資發(fā)[2011]60號(hào)。農(nóng)民的土地使用權(quán)，包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，一旦以正式登記的形式確認(rèn)下來(lái)，其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性將大為增強(qiáng)，農(nóng)民對(duì)自己土地的權(quán)利意識(shí)也將大大提高。

2．允許土地產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步分化，促進(jìn)各種土地權(quán)利的合理流轉(zhuǎn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考慮問(wèn)題，如何實(shí)現(xiàn)一個(gè)有效率的產(chǎn)權(quán)制度？一個(gè)可能的答案是產(chǎn)權(quán)明晰和自由交換。我的、你的、他的，任何事物都屬于某個(gè)人，如果你想使用我的勞動(dòng)力或者我的財(cái)產(chǎn)，你就要向我提出一個(gè)我愿意接受的價(jià)格。通過(guò)交易，所有的物品和服務(wù)都移向其使用價(jià)值最高的地方，一個(gè)有效率的結(jié)果就產(chǎn)生了。[10]具體到土地來(lái)說(shuō)，土地具有要素配置和社會(huì)保障兩大功能。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，隨著商品化、專業(yè)化發(fā)展和收入水平提高，土地被賦予的經(jīng)濟(jì)功能及其地位將會(huì)發(fā)生顯著改變。在溫飽水平下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的商品化程度和專業(yè)化程度極低，土地幾乎承擔(dān)了全部的收入來(lái)源和社會(huì)保障功能。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)和生產(chǎn)率提高，農(nóng)業(yè)剩余增加帶來(lái)了商品化程度的提高，進(jìn)而促進(jìn)了專業(yè)化分工和非農(nóng)部門發(fā)展，土地的要素配置功能在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中變得日益重要。如何發(fā)揮土地的要素配置功能，比較一致的看法是，產(chǎn)權(quán)明晰和土地流轉(zhuǎn)是充分發(fā)揮土地經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的前提條件。[11]

在邊際報(bào)酬遞減規(guī)律的支配下，土地邊際產(chǎn)出較小的農(nóng)戶將土地租讓給邊際產(chǎn)出較高的農(nóng)戶，最后，農(nóng)戶之間的邊際產(chǎn)出趨于相等，土地達(dá)成了最佳配置。建國(guó)以來(lái)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷過(guò)程表明，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，土地流轉(zhuǎn)是一種必然的趨勢(shì)。這種土地流轉(zhuǎn)往往伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和土地用途的調(diào)整。但是，由于眾所周知的原因，中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在重大的前提——農(nóng)村土地集體所有。因此，如何在既有的集體土地產(chǎn)權(quán)制度的框架下實(shí)現(xiàn)土地相關(guān)權(quán)能的轉(zhuǎn)移，往往就成為能否成功實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式現(xiàn)代化的關(guān)鍵。[12]在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民是通過(guò)土地集體租賃的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的。村委會(huì)等基層組織實(shí)際上是作為土地所有人的代表與土地租賃方進(jìn)行談判的，這就大大降低了村民個(gè)人參與土地市場(chǎng)進(jìn)行單個(gè)談判可能產(chǎn)生的交易費(fèi)用。這種集體行動(dòng)的交易安排不僅規(guī)避了產(chǎn)權(quán)制度障礙，而且在很大程度上了克服了由于信息不對(duì)稱和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)帶來(lái)的問(wèn)題。但是，不得不承認(rèn)，由于受戶籍制度和土地承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)保障功能等因素的影響以及法律規(guī)定的限制，土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利職能并不能得到充分體現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)并不充分。[13]

鑒于此，國(guó)家應(yīng)該盡快啟動(dòng)戶籍制度改革，讓那些在城市穩(wěn)定下來(lái)的進(jìn)城農(nóng)民真正成為市民；完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，使那些真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)；健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作、抵押等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是不得改變土地集體所有的性質(zhì)，不得改變土地用途。

3．在當(dāng)前征地模式的基礎(chǔ)上，提高失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和保障偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民分享土地發(fā)展收益；改革現(xiàn)行的征地補(bǔ)償機(jī)制，讓村集體和農(nóng)民參與到征地補(bǔ)償安置方案制定的程序中來(lái)。*筆者在這里不探討關(guān)于農(nóng)村集體土地征收的具體補(bǔ)償制度和范圍，這方面的有益思考參見房紹坤、王洪平：《集體土地征收改革的若干重要制度略探》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第1期；申建平：《對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償范圍的反思》，載《比較法研究》2013年第2期。根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，允許農(nóng)業(yè)用地在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓，作為農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)讓權(quán)的權(quán)利主體，承包農(nóng)戶可以在平等協(xié)商、自愿、有償，不受任何組織和個(gè)人的強(qiáng)迫和阻礙的條件下轉(zhuǎn)包、出租、互換農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)讓的價(jià)格由當(dāng)事人協(xié)商確定，轉(zhuǎn)讓收益歸承包農(nóng)戶所得。[14]但是，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地時(shí)，法律否認(rèn)了承包農(nóng)戶和村集體組織的自由轉(zhuǎn)讓農(nóng)地的權(quán)利。除去個(gè)別例外*《土地管理法》第43條在規(guī)定了“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”這一基本準(zhǔn)則后，作出了例外規(guī)定“但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！币簿褪钦f(shuō)，農(nóng)民自用的辦企業(yè)、住宅、公共設(shè)施和公益事業(yè)的土地，可以不經(jīng)過(guò)國(guó)有化的過(guò)程，而仍屬于集體所有。根據(jù)第60條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，經(jīng)過(guò)行政審批程序即可將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地。第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”這三種情形都是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征收程序的例外。參見周其仁：《產(chǎn)權(quán)與制度變遷——中國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)研究》(增訂本)，北京大學(xué)出版社2004年版，第90頁(yè)以下。，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征收，變身為國(guó)有土地的程序。也就是說(shuō)，國(guó)家征收農(nóng)地成為了工業(yè)化、城市化過(guò)程中利用農(nóng)地的唯一合法途徑。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)這種農(nóng)地征收制度持批評(píng)意見，主張改革征地制度。他們認(rèn)為，我國(guó)目前的二元土地市場(chǎng)——對(duì)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的一級(jí)市場(chǎng)實(shí)行政府壟斷控制，對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓實(shí)行市場(chǎng)交易——過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家的利益，而忽略了農(nóng)民的利益。[15]對(duì)于此種觀點(diǎn)，筆者贊同賀雪峰教授的批評(píng)意見：這種認(rèn)識(shí)忽視了當(dāng)前中國(guó)正處于快速城市化的歷史進(jìn)程中，“低價(jià)征地，高價(jià)賣地”所形成的“土地財(cái)政”，一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，另一方面也正好為城市化所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生提供了一部分資金[16]。另外，強(qiáng)制征收有降低交易成本的好處，這也是多數(shù)國(guó)家在征收過(guò)程中都采用“責(zé)任規(guī)則”*“責(zé)任規(guī)則”是指只要愿意支付一個(gè)客觀確定的價(jià)值，就可以消滅一個(gè)初始法益。See，Calabresi G， Melamed A D．Property rules，liability rules，and inalienability：one view of the cathedral[J]．Harvard Law Review，1972：1089-1128．參考中譯本[美]吉多·卡拉布雷西、[美]道格拉斯·梅拉米德：《財(cái)產(chǎn)規(guī)則、責(zé)任規(guī)則與不可讓渡性：“大教堂”的一幅景觀》，凌斌譯，載[美]唐納德·A．威特曼主編《法律經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)精選》，法律出版社2006年版。進(jìn)行法律救濟(jì)的原因。當(dāng)然，這并不表明當(dāng)前的征地過(guò)程不存在問(wèn)題。雖然地方政府用一部分土地財(cái)政提供的資金支持偏遠(yuǎn)農(nóng)村，用于民生建設(shè)，但是，國(guó)家以城市發(fā)展為中心的戰(zhàn)略，客觀上導(dǎo)致了偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民能夠分享到的土地發(fā)展收益非常有限。同時(shí)，當(dāng)前的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也未能保障失地農(nóng)民分享土地發(fā)展收益，畢竟失地農(nóng)民貢獻(xiàn)出自己所使用的土地，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地增益作出了直接貢獻(xiàn)，理應(yīng)保證其生活水平不下降甚至有所提高。[17]

另外，在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的過(guò)程中，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償機(jī)制存在不少問(wèn)題。雖然農(nóng)村土地屬于集體所有，但是土地的真正價(jià)值主要體現(xiàn)在農(nóng)民具體化的個(gè)人使用權(quán)上。農(nóng)戶作為享有土地使用權(quán)的主體自然應(yīng)該是土地征收補(bǔ)償?shù)闹苯訉?duì)象。但是在實(shí)踐中，國(guó)家征收農(nóng)地直接面對(duì)的是村集體，而不是農(nóng)戶。參與征地補(bǔ)償談判的也是村集體，而村集體的代表通常就是村委會(huì)里的書記、村長(zhǎng)等權(quán)力人物。雖然《土地管理法》規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”，但這里只是規(guī)定了事后聽取被征收方的意見，并沒(méi)有被征收方參與制定補(bǔ)償安置方案的渠道。并且“聽取”是一回事，是否“采納”又是另一回事。通常，書記、村長(zhǎng)等為了繼續(xù)維持自己的地位，往往答應(yīng)政府的條件，并竭盡所能完成征地任務(wù)。這樣農(nóng)戶的利益就不能得到有效的表達(dá)，從而使征地補(bǔ)償通常只是按法律規(guī)定的最低限執(zhí)行。在實(shí)踐中，一些地方還存在村委會(huì)背著農(nóng)民賣地、侵吞農(nóng)民補(bǔ)償款的現(xiàn)象，這是極不合理的。作為村民會(huì)議或代表會(huì)議決定的執(zhí)行者，村委會(huì)不過(guò)是聯(lián)系、接洽并幫助履行補(bǔ)償協(xié)議的中間機(jī)構(gòu)，并不是接受補(bǔ)償?shù)倪m當(dāng)主體。[18]這些問(wèn)題的解決還有待鄉(xiāng)村民主、村務(wù)公開等農(nóng)村治理方式的落實(shí)和完善。

鑒于此，筆者認(rèn)為，在當(dāng)前土地征收模式下，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮失地農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，給予其合理的補(bǔ)償，一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)是保障失地農(nóng)民的生活水平不因失地而下降，同時(shí)也不能使其一夜暴富，成為土地食利階層。另外，應(yīng)該從已開發(fā)土地的發(fā)展收益中拿出適當(dāng)?shù)馁Y金用于補(bǔ)償那些沒(méi)有征地機(jī)會(huì)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民，使他們也能夠分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)“漲價(jià)歸公”。此外，應(yīng)該改革現(xiàn)行的征地補(bǔ)償機(jī)制，使村集體和農(nóng)民能有效地參與征地補(bǔ)償安置方案的談判中來(lái)，及時(shí)有效地維護(hù)自己的利益。2014年中央一號(hào)文件也指出：“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對(duì)農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)期收益?！∪鞯貭?zhēng)議調(diào)處裁決機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！?/p>

三、結(jié) 語(yǔ)

本文采取史論結(jié)合的方式，從建國(guó)以來(lái)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷中，總結(jié)出一些關(guān)于地權(quán)的結(jié)論，并且對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革進(jìn)行了思考。筆者認(rèn)為，建國(guó)以來(lái)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷往往是由國(guó)家主導(dǎo)的，屬于強(qiáng)制性制度變遷。土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的過(guò)程，在很大程度上，也是土地產(chǎn)權(quán)分化的過(guò)程。當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度面臨著農(nóng)民的土地使用權(quán)不穩(wěn)定、流轉(zhuǎn)渠道不暢通、征地補(bǔ)償機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)不完善等問(wèn)題，其出路在于堅(jiān)持和完善農(nóng)村集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地產(chǎn)權(quán)制度，給予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地權(quán)利；允許土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步分化，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)和公平交易；改革當(dāng)前的征地補(bǔ)償機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)失地農(nóng)民利益并使土地發(fā)展收益全民共享。

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(責(zé)任編輯：胡先硯)

2014-04-20

魏曉東(1988- )，男，山西陽(yáng)泉人，山東大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

D922.3

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2095-4824(2014)04-0119-07