□ 黃震鍇

（美國雪絨大學(xué)，美國）

國外房產(chǎn)稅實踐對我國的啟示＊

□ 黃震鍇

（美國雪絨大學(xué)，美國）

通過對美國、德國、日本三個主要國家房產(chǎn)稅的實踐考察，歸納出其房產(chǎn)稅的特點(diǎn)和我國房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)選擇：開征初期宜以立足于高端房產(chǎn)為主調(diào)節(jié)收入分配作為主要目標(biāo)；以實現(xiàn)居者有其屋為主要目標(biāo)；組織房地產(chǎn)稅收收入作為主要目標(biāo)，把房地產(chǎn)稅轉(zhuǎn)化為直接受益稅。

房產(chǎn)稅；國外房產(chǎn)稅實踐；特點(diǎn)；我國房產(chǎn)稅目標(biāo)

借助房產(chǎn)稅抑制房價過快上漲的爭論已有多年，近年來開征房產(chǎn)稅又成為熱點(diǎn)話題。繼2011年上海、重慶出臺房產(chǎn)征稅的規(guī)定以來，社會各界對借助房產(chǎn)稅開征，進(jìn)而打擊房產(chǎn)投機(jī)，遏制房價快速上漲，改變地方政府過度依賴土地財政等有強(qiáng)烈期待。國外一些國家在房地產(chǎn)稅中實踐，對我國房地產(chǎn)稅改革目標(biāo)的選擇有著很好的借鑒作用。

一 國外房地產(chǎn)稅的實踐

房產(chǎn)稅歷來與地產(chǎn)稅密切相連。世界上多數(shù)國家的房產(chǎn)是與地產(chǎn)相連的。從課稅環(huán)節(jié)分，各國房產(chǎn)稅（或者準(zhǔn)確稱為房地產(chǎn)稅）可分為交易環(huán)節(jié)、擁有環(huán)節(jié)和所得環(huán)節(jié)的課稅。美、德、日是世界上經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的國家群體，有發(fā)達(dá)的房產(chǎn)業(yè)市場和完善的稅收制度。本文在對這些國家房地產(chǎn)稅制度進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析。

1、美國房地產(chǎn)稅制考察。美國是世界上最大的發(fā)達(dá)國家，早在殖民時期就已開征房地產(chǎn)稅。作為分權(quán)程度很高的聯(lián)邦制國家，美國實行聯(lián)邦、州和地方三級政府架構(gòu)和財政體制，美國憲法直接將財產(chǎn)稅的立法權(quán)賦予了各州政府，由各州政府決定是否征收房地產(chǎn)稅，并確定相應(yīng)的稅率和稅基等。為滿足地方政府的財政需要，大多數(shù)州政府將包括房地產(chǎn)稅在內(nèi)的財產(chǎn)稅立法權(quán)下放地方政府手中，由地方政府負(fù)責(zé)房地產(chǎn)稅的征收、日常管理和監(jiān)督檢查。州政府通常只在建立房地產(chǎn)稅的評估標(biāo)準(zhǔn)、評估程序，以及提供培訓(xùn)以協(xié)助地方評估單位等方面發(fā)揮有限作用。

從總量上看，美國房地產(chǎn)稅不僅對生產(chǎn)經(jīng)營用房產(chǎn)征稅，也對個人居住的用房征收，財產(chǎn)稅（主要是房地產(chǎn)稅）是美國地方政府收入的主要來源，占整個地方政府財政收入的七成以上，對地方政府有著舉足輕重的影響。由于美國房地產(chǎn)稅在使用上有“?？顚Ｓ谩毙再|(zhì)，屬于對納稅人有直接返還的收益稅，其房地產(chǎn)稅的社會意義實質(zhì)上大于財政意義。雖然美國的房地產(chǎn)稅立法權(quán)分屬州、地方兩級。由于房地產(chǎn)稅使用主要?dú)w屬最基層的地方政府，地方政府有在具體稅率、稅收減免等具體立法權(quán)，稅率由市鎮(zhèn)政府根據(jù)本年度財政支出預(yù)算和稅基評估機(jī)構(gòu)確定的稅基價值浮動確定，稅收立法較為靈活且貼近實際，容易解決稅收征收中的糾紛和易于調(diào)整。同時，一些州政府也允許其轄區(qū)內(nèi)的地方政府決定某些稅收減免項目，可以根據(jù)收入水平確定稅收補(bǔ)助，實行延期納稅政策、老年人和退伍軍人免稅政策等，確保了立法權(quán)威與靈活并舉。在技術(shù)上，美國廣泛應(yīng)用了計算機(jī)輔助批量評估系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)作為房地產(chǎn)評估價值的支撐，節(jié)省了大量的征稅成本和時間，評估誤差總體上在2%以內(nèi)。這個評估系統(tǒng)可以將統(tǒng)計、稅收、金融、公共安全等諸多社會、經(jīng)濟(jì)和文化方面的數(shù)據(jù)庫信息與地圖整合鏈接，信息同時在網(wǎng)上公布，軟件也可以在網(wǎng)上獲得，實現(xiàn)了信息互通互聯(lián)和數(shù)據(jù)共享，保證了房產(chǎn)在價值評估過程中的公開、公正和透明，降低了納稅人在房產(chǎn)評估價值中的投訴和訴訟。所有這些做法，使得美國地方政府十分注意房地產(chǎn)稅收入的使用，力求使征稅與其轄區(qū)居民的居住環(huán)境有機(jī)結(jié)合，讓納稅人愿意負(fù)擔(dān)，建立起城鎮(zhèn)良性發(fā)展的資金循環(huán)體系，使美國房產(chǎn)地稅的納稅人能夠從納稅中獲得直接的收益，享受到納稅與地方公共產(chǎn)品、公共服務(wù)提供所帶來的直接益處。

2、德國房地產(chǎn)稅制考察。德國是聯(lián)邦制國家，向來以嚴(yán)厲房地產(chǎn)稅收政策著稱，房價穩(wěn)定。德國下設(shè)有16個州政府和1萬余個市鎮(zhèn)政府，各州在一定范圍內(nèi)均擁有自己的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。各州在聯(lián)邦法律的明確授權(quán)下享有一定的財產(chǎn)稅立法權(quán)，負(fù)責(zé)制定稅收執(zhí)法條例和相關(guān)政策，決定房地產(chǎn)稅的征收方式、減免稅和稅率方法等。市鎮(zhèn)政府則擁有制定和調(diào)整當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)稅稅率的權(quán)力，負(fù)責(zé)房地產(chǎn)稅的具體征收。具體而言，德國對房地產(chǎn)主要征收土地稅、土地交易稅（土地購置稅）、房產(chǎn)稅。

與美國相反，德國一直致力于把房地產(chǎn)視為重要的民生要求，將房地產(chǎn)稅僅作為調(diào)控民生需求的一種手段。德國包括地方財產(chǎn)稅和房地產(chǎn)交易稅的地方稅比重沒有超過整個稅收收入的10%，且地方財產(chǎn)稅占整個稅收收入的比重僅為2%。為了鼓勵居民擁有自己的住宅所有權(quán)，德國土地交易稅曾一度降至2%，現(xiàn)有稅率在3.5%至5%之間。德國對出租的住房征收房地產(chǎn)稅，對自由自用的住宅（不包括度假村）不需要繳納房地產(chǎn)稅，只需要繳納房基地的土地稅。為鼓勵居民擁有住宅的所有權(quán)，對購買和建筑住宅的居民可享受所得稅特別扣除，總扣除額為房屋購置價格的5%至6%，分?jǐn)偹枚惪鄢龝r間為8年。在過去10年，盡管德國名義房價每年上漲1%，扣除德國物價水平平均每年2%的上漲，德國房價實際上還在以每年1%的實際速度下降。

德國各州及市鎮(zhèn)擁有一定的立法權(quán)。各州可以決定征收方式、減免稅和稅率確定的方法，對財產(chǎn)稅的稅率有制定和調(diào)整的權(quán)力。德國房地產(chǎn)稅基評估完全由市場決定。各州、市鎮(zhèn)有獨(dú)立于政府的房地產(chǎn)價格評估委員會，房地產(chǎn)評估師客觀、獨(dú)立、公正地開展評估，評估結(jié)果不需要政府進(jìn)行確認(rèn)，政府無權(quán)干涉房地產(chǎn)評估師的工作。同時，法律規(guī)定房地產(chǎn)評估師對自己的評估結(jié)果負(fù)責(zé)30年，房地產(chǎn)評估錯誤時先用該項目的保險合同賠償金賠償。不夠時再用私人財產(chǎn)負(fù)責(zé)，公司內(nèi)的所有評估師都負(fù)有連帶責(zé)任。德國地方政府則依據(jù)地價圖來征收地產(chǎn)稅。為照顧低收入家庭，德國政府還開發(fā)一些住宅樓銷售或出租給低收入家庭，依據(jù)的也是房地產(chǎn)評估師提供的報告。

3、日本房地產(chǎn)稅制考察。日本是中央集權(quán)國家，與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收包括不動產(chǎn)取得類、不動產(chǎn)保有類和不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓類三種，房地產(chǎn)稅是地方的主體稅種之一，房地產(chǎn)的稅基十分寬泛。既有國稅局征收的地價稅，也有地稅局征收的其他財產(chǎn)稅，稅種劃分細(xì)致具體。日本立法權(quán)相對集中于中央，法律由國會制定，內(nèi)閣實施并發(fā)布政令。同時，各級地方政府有權(quán)根據(jù)中央政府規(guī)定制定稅法實施條例，有權(quán)調(diào)整稅率，決定開征、停征財產(chǎn)稅，確定稅收減免。中央對地方有嚴(yán)格的監(jiān)督指導(dǎo)，有權(quán)依據(jù)憲法等法律授權(quán)否決地方政府制定的各項條例。中央固定資產(chǎn)評估委員會是日本房地產(chǎn)稅基評估機(jī)構(gòu)，由公共事務(wù)大臣、內(nèi)政大臣和財政大臣共同決定評估標(biāo)準(zhǔn)和公式，全國統(tǒng)一執(zhí)行。地方政府依據(jù)公式評估應(yīng)稅固定資產(chǎn)價值并計算應(yīng)納稅額，將記載有各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)地價格的地價圖供公眾閱覽。日本對土地和建筑物實行分開評估的原則，分別制定了詳細(xì)的評估方法和程序。對于稅收登記冊記載的土地、房屋或建筑物的評估值每3年根據(jù)土地市場價格和房屋的重置成本更新一次。

二 國外房地產(chǎn)稅實踐的借鑒

就此，本文歸納出美德日三國在房地產(chǎn)稅收實踐上的一些特點(diǎn)：

第一，房地產(chǎn)稅的財政意義是相對的。保證居者有其屋、量能負(fù)擔(dān)和稅收定向使用的原則，是美德日開征房地產(chǎn)稅的基本出發(fā)點(diǎn)。這些國家的地產(chǎn)私有化目標(biāo)是清晰的。作為不產(chǎn)生收益還需要繳納的稅收，房地產(chǎn)稅是最能引起民眾稅痛的。房地產(chǎn)稅開征除了一般意義下的組織收入作用外，更重要的在于對居者有其屋的保障和調(diào)控作用。

第二，依法治稅是相當(dāng)重要的。盡管在這三國，稅收立法權(quán)或集中于中央，或分散于最基層，但依法立稅和依法治稅，有效限制了稅收立法權(quán)的濫用。將稅收立法權(quán)集中于憲法，再由憲法直接賦權(quán)給基層政府。由于基層政府最了解選區(qū)居民的利益訴求，使得具有收益性質(zhì)的房地產(chǎn)稅能發(fā)揮最佳效果，同時也便于公眾的監(jiān)督。這種立法權(quán)威不是來自于等級高低，而來自于公眾對法律制定的認(rèn)可和信任。

第三，技術(shù)能力是十分必要的。房地產(chǎn)稅在技術(shù)上需要解決法律、評估和征繳等系列難題。房地產(chǎn)稅是對有確定財產(chǎn)歸屬性的房產(chǎn)征稅。當(dāng)前我國土地有三類性質(zhì)：農(nóng)村土地、出讓土地，劃撥土地。但法律規(guī)定出讓土地在繳納租金后只有70年的使用權(quán)，而不需租金的劃撥土地卻享有永久使用權(quán)，這個法律矛盾是需要解決的。此外，房地產(chǎn)稅是對存量財產(chǎn)的征稅，涉及房地產(chǎn)的市場價值評估、稅款征繳和變現(xiàn)，及系列尚未解決的征管問題。關(guān)注到俄羅斯等國房地產(chǎn)稅改革遇到問題，我們有理由對房產(chǎn)稅改革的技術(shù)準(zhǔn)備持謹(jǐn)慎樂觀態(tài)度。

三 我國房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)選擇

考察我國房產(chǎn)市場的狀況，從需方視角，改善住房是公眾最為迫切的需求。而城鎮(zhèn)化發(fā)展將帶來了長期的住房剛性需求。從供方視角，市場化供給方式釋放了房地產(chǎn)生產(chǎn)的能量，對刺激房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用是毋庸置疑的。但通貨膨脹過快，收入分配差距不斷拉大，居民投資渠道過窄等，使房產(chǎn)異化為目前公眾主要投資的選擇方向，偏離了價值軌道。而這種狀況的存在，又使得投機(jī)資本有了推波助瀾的條件。

在這個背景下，關(guān)于我國房地產(chǎn)稅開征的目標(biāo)選擇，首先要房地產(chǎn)稅在解決這些問題上的手段不足。第一，房地產(chǎn)稅具有直接受益稅的特點(diǎn)。而這需要以建立財政民主機(jī)制為前提，要求公眾參與到房地產(chǎn)稅的稅率設(shè)計、稅收規(guī)模確定、評估價值公示、財政支出規(guī)模和構(gòu)成的表決等方面，進(jìn)而增強(qiáng)公眾對政府的監(jiān)督，保證稅前對房產(chǎn)價值的評估公平，稅中公眾的納稅公平，以及稅后對稅收的使用公平。從這個意義上，房地產(chǎn)稅的成功實施更多地將依賴于政治體制的完善和地方政府治理方式的改進(jìn)；第二，房地產(chǎn)稅不可能成為抑制房價的主力。房產(chǎn)價格的形成基于多種因素，如房產(chǎn)成本、收入分配、供求關(guān)系、貨幣政策引發(fā)的通脹狀況，以及居民投資渠道的寬窄等。就目前狀況看，我國土地實行的招掛牌供給方式，是導(dǎo)致房產(chǎn)價格不斷攀升的主要原因。而且隨著地價的節(jié)節(jié)攀升，能夠有實力拿地的將集中于資本雄厚的少數(shù)企業(yè)，這在逐步形成我國土地供應(yīng)和房產(chǎn)供應(yīng)雙壟斷的局面。這是導(dǎo)致房價上升的根本性原因。而從需求角度，由于大城市有相對優(yōu)良的服務(wù)基礎(chǔ)和工作條件，只要城市化的進(jìn)程沒有停止，這種對一線城市的房屋需求不斷增長狀況就不會得到根本遏制。加上原本城市居民對改善性住房的需求，更加刺激了房價增長。同時，持續(xù)多年的寬松貨幣政策使得通貨膨脹的預(yù)期遠(yuǎn)高于普通民眾實際收入的增長速度，加之民眾缺少必要的投資渠道，房產(chǎn)的居住功能讓位于投資功能，這也使得房產(chǎn)價格進(jìn)一步上升，拉大了房價與居民收入之間的差距。其導(dǎo)致的最終后果，即是高收入人群擁有大量房產(chǎn)而中低收入階層甚至連一套房產(chǎn)也無力承擔(dān)的局面。因此，單純從需求角度遏制房價上漲，在理論上缺乏依據(jù)，也很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。第三，房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種是有附加條件的。其前提是將房地產(chǎn)稅設(shè)定為直接收益稅，這在目前難做到的。有無獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)稅評估結(jié)果公示、有效的評估爭議解決機(jī)制、合格的評估人才等技術(shù)條件，以及我國現(xiàn)有房地產(chǎn)稅征收能力的限制，這些都是需要慎重考慮和穩(wěn)妥實施的。

從這種背景出發(fā)，我國房地產(chǎn)稅的開征，不應(yīng)當(dāng)是一蹴而就的過程，應(yīng)當(dāng)采取分步走的策略。即在開征初期，宜以立足于高端房產(chǎn)為主，以調(diào)節(jié)收入分配作為主要目標(biāo)。在各種不夠成熟的情況下，房地產(chǎn)稅實踐可以借鑒日本和德國的有關(guān)做法，以實現(xiàn)居者有其屋為主要目標(biāo)。一方面，將稅收調(diào)控的重點(diǎn)放到高端人群，發(fā)揮稅收調(diào)控收入分配的作用；另一方面，在財政、貨幣等政策的配合下，根據(jù)目前各地房產(chǎn)市場出現(xiàn)的分化趨勢，引導(dǎo)房產(chǎn)市場健康發(fā)展，遏制房產(chǎn)投機(jī)的勢頭；在開征條件成熟和有能力普征后，房地產(chǎn)稅實踐可以借鑒美國做法，將組織房地產(chǎn)稅收收入作為主要目標(biāo)，把房地產(chǎn)稅轉(zhuǎn)化為直接受益稅。同時，積極促進(jìn)地方政府職能的轉(zhuǎn)化，為房地產(chǎn)稅直接為民眾服務(wù)創(chuàng)造條件。

［1］張學(xué)誕.中國房地產(chǎn)稅：問題與探索［M］］.北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

［2］張洪銘，張宗益，陳文梅.房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)效應(yīng)分析［J］.稅務(wù)研究.2011，（4）.

［3］傅樵.房地產(chǎn)稅的國際經(jīng)驗借鑒與稅基取向［J］.改革.2010，（12）.

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F810.422

A

1008－4614－（2014）05－0011－03

2014－9－22

黃震鍇（1992— ），男，湖南長沙人，就讀美國雪絨大學(xué)金融專業(yè)。