李 然

（新鄉(xiāng)學(xué)院 商學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453000）

1 問題的提出

為積極引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（下稱農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)），發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，扎實(shí)推進(jìn)新鄉(xiāng)市“三位一體”系統(tǒng)工程，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，根據(jù)國家有關(guān)政策、法律和法規(guī)，結(jié)合新鄉(xiāng)市實(shí)際，市政府于2009年提出《河南省新鄉(xiāng)市人民政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》（簡稱《意見》）。

《意見》實(shí)施四年多以來，基本實(shí)現(xiàn)了其目標(biāo)任務(wù)，對(duì)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置及合理利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化提供了政策支持。新鄉(xiāng)市土地流轉(zhuǎn)工作也取得了一定成績，截至2011年10月，新鄉(xiāng)市土地流轉(zhuǎn)總面積61.94萬畝，占家庭承包耕地總面積的10.5%。其中轉(zhuǎn)包26.91萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的43.45%；出租24.52萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的39.59%；互轉(zhuǎn)4.06萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的6.55%；轉(zhuǎn)讓1.98萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的3.19%；入股1.72萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的2.78%；另外還有村民之間的代耕代種等其他形式的流轉(zhuǎn)2.75萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的4.44%［1］。

2 新鄉(xiāng)市土地流轉(zhuǎn)工作中存在的問題

土地流轉(zhuǎn)問題是一項(xiàng)全新的事業(yè)，全國各地及理論界都在積極的探索之中，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)借鑒。在錯(cuò)綜復(fù)雜的條件下，新鄉(xiāng)市土地流轉(zhuǎn)工作也出現(xiàn)了一些問題。

2.1 流轉(zhuǎn)方式及依托主體較單一

《意見》中指出“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股、出租、委托代耕或者其他符合國家有關(guān)法律和政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)”［2］，可依托農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、種田能手、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村土地股份合作、社會(huì)資本等多種主體推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。但新鄉(xiāng)市農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)方式上集中于轉(zhuǎn)包和出租，兩種方式分別占該市流轉(zhuǎn)土地總面積的43.45%、39.59%，共計(jì)83.04%；而依托主體也多為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。以新鄉(xiāng)市延津縣為例，截至2011年年底，該縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積為231099畝，占全縣耕地總面積的27.7%，占全市土地流轉(zhuǎn)總面積的37.3%［3］。其中，轉(zhuǎn)包面積120322畝，轉(zhuǎn)讓面積12648畝，互換面積48416畝，出租面積35992畝，其他方式13721畝。轉(zhuǎn)包面積占該縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積的52.1%，出租面積占該縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積的15.6%，兩種方式共計(jì)67.7%。而該縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的依托主體也多為種植專業(yè)合作社，如延津縣共贏種植專業(yè)合作社、延津縣依農(nóng)種植專業(yè)合作社、延津縣延壽中藥材種植專業(yè)合作社等。

2.2 存在擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象

《意見》中指出：“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無論實(shí)行哪種形式，都要充分尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，尊重農(nóng)民的自主選擇權(quán)利”，“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無論實(shí)行哪種形式，都不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地農(nóng)業(yè)用途”［2］。目前對(duì)征地中“公共利益”概念缺乏嚴(yán)格界定，致使征地中公益性與經(jīng)營性建設(shè)用地區(qū)分不明，征地范圍模糊，濫征亂占耕地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶的承包合同，集中土地對(duì)外招商，強(qiáng)迫農(nóng)戶集中流轉(zhuǎn)，擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途，嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，導(dǎo)致矛盾激化。2012年上半年，媒體報(bào)道了“新鄉(xiāng)農(nóng)田流轉(zhuǎn)開發(fā)商品房五證全無公開售賣”，該項(xiàng)目以新農(nóng)村名義征地，并以每畝62000元一次性買斷150畝農(nóng)田，而征地補(bǔ)償也是事后兌現(xiàn)。針對(duì)此事，國土部門回應(yīng)“非法用地”，新鄉(xiāng)市委農(nóng)辦稱“小產(chǎn)權(quán)房”，衛(wèi)濱區(qū)政府官員說“區(qū)領(lǐng)導(dǎo)非常重視，目前已經(jīng)停工”。雖然事后相關(guān)部門積極回應(yīng)、采取措施，嚴(yán)辦土地流轉(zhuǎn)違法現(xiàn)象。但我們應(yīng)深思，如何進(jìn)一步加強(qiáng)新鄉(xiāng)市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)審批及監(jiān)管，將土地流轉(zhuǎn)違法現(xiàn)象扼殺在萌芽階段。

2.3 土地流轉(zhuǎn)信息渠道尚未通暢

《意見》中指出，要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，“具體職能包括收集發(fā)布信息，指導(dǎo)合同簽訂，建立農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)臺(tái)賬，開展合同鑒證和備案登記，加強(qiáng)檔案管理，監(jiān)督合同履行，調(diào)處合同糾紛等”［2］。在意見的指導(dǎo)下，新鄉(xiāng)市各地區(qū)積極開展工作。新鄉(xiāng)縣于2009年開通該市第一家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)平臺(tái)，全面實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化管理，方便對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的管理和服務(wù)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，加快土地流轉(zhuǎn)步伐，進(jìn)而推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。延津縣大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介組織。全縣12個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，大部分行政村成立了土地流轉(zhuǎn)信息站，形成了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。同時(shí)，鄉(xiāng)、村二級(jí)還配備了專干，專抓土地流轉(zhuǎn)工作。通過這些中介組織，盤活了土地資源，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)。

但新鄉(xiāng)市土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系仍不完善，土地流轉(zhuǎn)信息渠道不通暢，經(jīng)常出現(xiàn)需要土地的流入方與有流轉(zhuǎn)土地意向的農(nóng)戶之間信息不對(duì)稱。如新鄉(xiāng)縣李唐馬村村委會(huì)在了解到村民有土地流轉(zhuǎn)意愿后，意向性地將相關(guān)資料發(fā)布在某家網(wǎng)站上進(jìn)行公開招標(biāo)，隨即被新鄉(xiāng)市一家種業(yè)公司看到，但是網(wǎng)站把他們的聯(lián)系方式屏蔽了，如果想要聯(lián)系方式需要支付一筆中介費(fèi)，幸好市農(nóng)業(yè)局一位同志獲悉此事，在中間做了引薦，最終促成土地集體流轉(zhuǎn)。

2.4 農(nóng)業(yè)尚未形成規(guī)模效應(yīng)

《意見》中指出，土地流轉(zhuǎn)要“堅(jiān)持‘集中、規(guī)模、增效’的原則”［2］。21世紀(jì)上半葉，中國將完成農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化改造。隨著現(xiàn)代化程度的提升，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求與現(xiàn)行分散承包的土地制度之間的矛盾將日漸加劇。要解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中分散經(jīng)營與規(guī)模效應(yīng)的矛盾問題，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必然成為題中應(yīng)有之意。新鄉(xiāng)市積極實(shí)踐，進(jìn)行土地資源整合。耿莊村建成了500多畝以農(nóng)業(yè)觀光、生態(tài)旅游、餐飲娛樂為主的新鄉(xiāng)市世紀(jì)青青生態(tài)度假村；龍泉村建成了占地1500畝的以名、優(yōu)、特、新、稀果品和經(jīng)濟(jì)花卉為主，集旅游觀光、娛樂休閑、精品展示、研究開發(fā)、科技示范、成果轉(zhuǎn)化、教育培訓(xùn)為一體的現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)園區(qū)；以租賃農(nóng)戶土地方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)的長垣縣宏力農(nóng)業(yè)公司，建成占地1.3萬畝的美國紅提葡萄種植園區(qū)，既提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，又增加了農(nóng)民的收入，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

適度規(guī)模經(jīng)營是指在一定的適合的環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)現(xiàn)土地、勞動(dòng)力、資金、設(shè)備、經(jīng)營管理、信息等生產(chǎn)要素的最優(yōu)組合和有效運(yùn)行，并取得最佳經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的現(xiàn)代經(jīng)營方式［4］。盡管政府部門倡導(dǎo)適度規(guī)模經(jīng)營，各地也在積極探索、努力推進(jìn)，但大多難見明顯成效。當(dāng)前新鄉(xiāng)市合作社發(fā)展與運(yùn)行質(zhì)量仍不平衡，合作社入社的農(nóng)戶數(shù)較少，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模較小，與建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求尚有一定差距。

2.5 農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范體系尚未完善

《意見》指出，要建立和完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范體系?！罢咝赞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要把規(guī)模經(jīng)營主體作為重點(diǎn)參保對(duì)象，有條件的地方財(cái)政可對(duì)其保費(fèi)給予一定的補(bǔ)助。逐步建立和完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范體系，降低或轉(zhuǎn)移分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)給經(jīng)營主體和農(nóng)民造成的意外損失?！保?］農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建立，能穩(wěn)定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，提高其綜合經(jīng)營能力，化解生產(chǎn)經(jīng)營管理中的風(fēng)險(xiǎn)。

如新鄉(xiāng)市封丘縣馬房村土地流轉(zhuǎn)合作社規(guī)定入社農(nóng)民每年有550元的保障金，但如遇災(zāi)荒之年入社農(nóng)民的利益卻得不到保障。因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品具有較強(qiáng)的季節(jié)性，入社土地規(guī)模較大，本身的高投入、高技術(shù)、高產(chǎn)業(yè)化和高市場(chǎng)化的特點(diǎn)，又使其面臨著巨大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、信息風(fēng)險(xiǎn)等。這對(duì)于確保農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長，保障新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行十分不利。

3 加快我市土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

3.1 積極引導(dǎo)，大膽實(shí)踐多種土地流轉(zhuǎn)方式

新鄉(xiāng)市應(yīng)當(dāng)廣泛吸取其他地區(qū)的農(nóng)地制度創(chuàng)新和變革的成功經(jīng)驗(yàn)，允許土地流轉(zhuǎn)方式多樣化。應(yīng)大力宣傳土地流轉(zhuǎn)政策，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，解除其思想顧慮，使土地流轉(zhuǎn)逐步變成自覺行為［5］。在提高農(nóng)業(yè)比較收益的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化水平，實(shí)現(xiàn)土地在更高層面的配置效率。如蔬菜大棚等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化搞得好的地方，可以適用反租倒包形式；二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地方，可以適用轉(zhuǎn)讓或土地股份合作制；招商引資搞得好的地方，可以適用異地承包［6］。在條件成熟時(shí)，也可通過土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)中介組織和服務(wù)機(jī)構(gòu)加以引導(dǎo)協(xié)調(diào)，由低層次的流轉(zhuǎn)方式向高層次的流轉(zhuǎn)方式發(fā)展。同時(shí)，要大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

3.2 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管，不得擅自改變土地用途

各級(jí)國土資源部門要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管。土地流轉(zhuǎn)必須按照土地利用總體規(guī)劃，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用，不得擅自改變土地用途。使用農(nóng)地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的，必須符合土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。涉及土地征收的，依法辦理土地征收審批手續(xù)。禁止任何單位或個(gè)人借“租賃”“流轉(zhuǎn)”農(nóng)地之機(jī)，或以興辦設(shè)施農(nóng)業(yè)為名，違規(guī)興建“配套設(shè)施”，或變相興建非農(nóng)設(shè)施，擅自從事非農(nóng)建設(shè)。

3.3 加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，激發(fā)土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動(dòng)力

要大力發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)，就地轉(zhuǎn)化農(nóng)村勞動(dòng)力，擴(kuò)展農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的就業(yè)渠道和范圍，促進(jìn)兼業(yè)發(fā)展，增加其工資性收入，減少農(nóng)民對(duì)土地的依賴性，實(shí)現(xiàn)土地順利流轉(zhuǎn)。按照市場(chǎng)化、社會(huì)化的要求，取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的種種不合理的限制，建立完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)，營造開發(fā)利用農(nóng)村人力資源的良好環(huán)境，為農(nóng)村人力資源開發(fā)服務(wù)。另外，要根據(jù)各地區(qū)、各部門的具體實(shí)際情況，及時(shí)掌握農(nóng)村勞動(dòng)力流向、流量、就業(yè)種類、就業(yè)狀況等信息，并根據(jù)農(nóng)民的意愿、年齡、文化程度等情況以及城鄉(xiāng)市場(chǎng)需求狀況，開展多種形式的職業(yè)培訓(xùn)，形成包括信息收集、分析處理、定期發(fā)布、就業(yè)咨詢、職業(yè)介紹和跟蹤服務(wù)在內(nèi)完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)化勞動(dòng)力服務(wù)信息網(wǎng)。

3.4 積極培育土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和中介組織

土地的合理、有序流轉(zhuǎn)能更充分地發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)。因此，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和建立土地中介服務(wù)組織有利于促進(jìn)土地有序集中，形成規(guī)模效應(yīng)［7］。首先，在保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，在平等、自愿和等價(jià)的原則下，轉(zhuǎn)讓面積、地價(jià)、轉(zhuǎn)讓形式等均應(yīng)由買賣雙方自由協(xié)商，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。其次，積極培育以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門為主體的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，充分發(fā)揮其在農(nóng)村土地供給主體和需求主體之間的媒介和橋梁作用。

3.5 積極探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制

建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，是促進(jìn)農(nóng)民增收、保障新農(nóng)村建設(shè)的重要措施。首先，土地規(guī)?；?jīng)營后，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與自然風(fēng)險(xiǎn)會(huì)增強(qiáng)，要消除農(nóng)民的后顧之憂，需要探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障基金。其次，積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系改革，逐步建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，最大限度地發(fā)揮土地的市場(chǎng)要素功能。對(duì)于外出打工的農(nóng)民，制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動(dòng)就業(yè)制度，把農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。最后，健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息傳播渠道，通過提供完善的信息服務(wù)，使農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)信息的變動(dòng)做出風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偦蚩刂频臎Q策。

［1］省人大常委會(huì)檢查新鄉(xiāng)市《農(nóng)村土地承包法》貫徹執(zhí)行情況 ［EB／OL］.http：／／www.henan.gov.cn／ztzl／system／2011／10／26／010272885.shtml.

［2］河南省新鄉(xiāng)市人民政府.河南省新鄉(xiāng)市人民政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見新政〔2009〕14號(hào)［EB／OL］.http：／／www.caein.com／index.asp？xAction＝xReadNews＆NewsID＝47874，2009-09-11.

［3］馮金山.新鄉(xiāng)延津縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考［N］.新鄉(xiāng)日?qǐng)?bào)，2012-05-03（4）.

［4］田鳳香.河北省山區(qū)土地適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展模式及方向研究［D］.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2013.

［5］陳紅衛(wèi)，吳大付.新鄉(xiāng)市土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題和對(duì)策［J］.河南科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（3）：1-3.

［6］王安春.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必然性及流轉(zhuǎn)方式初探［J］.改革與戰(zhàn)略，2010，（10）：81-83.

［7］馮新征.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的制約因素淺析［J］.河南農(nóng)業(yè)，2012，（1）：8.