林順利

2013年9月26日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)），全面拉開(kāi)公共服務(wù)政府采購(gòu)的新格局，引發(fā)了公共服務(wù)供給制度的深層改革。這一舉措，從社會(huì)工作整體發(fā)展來(lái)看，既是對(duì)廣東等地社會(huì)工作職業(yè)化和專業(yè)化努力探索的一個(gè)肯定和對(duì)成果經(jīng)驗(yàn)的鞏固，另一方面，也給社會(huì)工作事業(yè)尚不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)帶來(lái)了“利好”的信息，因此筆者認(rèn)為具有里程碑式的意義。但歡欣鼓舞之余，作為高校的研究者，同時(shí)也是實(shí)務(wù)工作者，還應(yīng)該關(guān)注到機(jī)遇背后仍需努力思考的幾個(gè)根本問(wèn)題，以便于響應(yīng)來(lái)自政府的職能轉(zhuǎn)變，把握機(jī)遇，更好地參與和推動(dòng)社會(huì)工作職業(yè)化的發(fā)展。

一、政府和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)關(guān)系本土定位的問(wèn)題

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)（purchase of service）來(lái)自于西方，是“第三方治理”的一種重要的服務(wù)供給機(jī)制，其背后的假設(shè)是政府和非營(yíng)利組織之間的一種伙伴關(guān)系，也即一種平等對(duì)話機(jī)制背景下的合約關(guān)系（萊斯特·M·薩拉蒙，2008：35）。概括來(lái)講，是指政府將管不了、管不好、成本高的一些服務(wù)項(xiàng)目外包給專業(yè)的“非營(yíng)利組織”，以提升服務(wù)供給的效率和水平的一種公共服務(wù)供給方式。從根本上講，這一運(yùn)作方式需要的是一種“多元主義”的支撐，即要求政府、市場(chǎng)和社會(huì)，尤其是政府和社會(huì)之間能夠形成一種平等合作的能力，要求社會(huì)組織能夠充分發(fā)育，參與社會(huì)治理。也就是說(shuō)，社會(huì)自治的能力和水平，以及與政府之間的關(guān)系是其前提。

因此，這樣一種模式入駐本土，就必須要考慮本土適應(yīng)問(wèn)題。首先，從本土國(guó)情來(lái)看，即便是民間社會(huì)組織，從行業(yè)協(xié)會(huì)到社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)育最早的上海和后來(lái)居上的深圳、廣州和北京，實(shí)際上都還沒(méi)有充分發(fā)育到能夠形成對(duì)等參與社會(huì)治理的水平。從社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程來(lái)看，作為民間非營(yíng)利組織，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展實(shí)際上處于一種“政府主導(dǎo)”的依附邏輯，即其數(shù)量和規(guī)模實(shí)際上都是和政府政策支持力度密切相關(guān)的，并不是社會(huì)自組織發(fā)育的結(jié)果。所以才會(huì)出現(xiàn)2003年上海樂(lè)群社工服務(wù)社成立以來(lái)，到深圳試水社會(huì)工作試點(diǎn)之前社會(huì)工作機(jī)構(gòu)基本上是停滯狀態(tài)的，而又在2010年和2013年出現(xiàn)了一個(gè)類似“大躍進(jìn)”般的非正常發(fā)展。這種狀況恰恰說(shuō)明了本土社會(huì)工作機(jī)構(gòu)自身發(fā)育的問(wèn)題。

其次，由于“政府辦社會(huì)”的治理思路依然殘留，民間組織注冊(cè)登記管理權(quán)仍然被控制在政府手中。社會(huì)組織的這種“權(quán)力依附”不利于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)參與治理在組織角色定位和參與功能發(fā)揮方面的獨(dú)立，尤其在政府職能轉(zhuǎn)變較慢的地區(qū)表現(xiàn)突出，在三個(gè)方面與深圳、廣州等地差異較大：一是政策執(zhí)行的時(shí)效性較差；二是地方政府自身的發(fā)展重點(diǎn)可能不在社會(huì)服務(wù)；三是執(zhí)政理念仍然未完全轉(zhuǎn)變，對(duì)社會(huì)組織的“管控”取向仍然占據(jù)主導(dǎo)。這就導(dǎo)致社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在社會(huì)治理的準(zhǔn)入權(quán)以及準(zhǔn)入之后的參與權(quán)方面都受制于政府的權(quán)力讓渡，使其先天發(fā)育不足，也就是說(shuō)作為民間組織，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的合法性和合理性其實(shí)并不取決于社會(huì)，而是來(lái)自于政府的“賦權(quán)”。而“賦權(quán)”與否的關(guān)鍵還在于政府主管部門(mén)對(duì)社會(huì)工作的行業(yè)認(rèn)知，以及對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策領(lǐng)會(huì)和執(zhí)行的重視，這就為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在實(shí)際運(yùn)行中設(shè)置了一道“門(mén)檻”。

第三，從融資渠道來(lái)看，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)還沒(méi)有形成從基金會(huì)和政府分別融資的運(yùn)作機(jī)制，當(dāng)政府成為惟一的“買(mǎi)方”，權(quán)力關(guān)系格局無(wú)法從根本上改變。由于社會(huì)工作專業(yè)的社會(huì)認(rèn)知和接納水平較低，無(wú)論是本土公募或私募基金會(huì)，抑或社會(huì)工作機(jī)構(gòu)自身都缺乏合作的經(jīng)驗(yàn)和示范效應(yīng)，所以在實(shí)際運(yùn)作中，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)成為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)幾乎是惟一的生存來(lái)源。本來(lái)這種狀況在國(guó)外經(jīng)驗(yàn)中也存在，但對(duì)于政府和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)關(guān)系建立的初始階段，以及在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程中的具體互動(dòng)中，由于還遠(yuǎn)未形成“制度化”的供給機(jī)制，資源的強(qiáng)依賴極可能對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的“相對(duì)獨(dú)立性”和“平等對(duì)話”形成“威脅”。比如在項(xiàng)目目標(biāo)的設(shè)定方面、具體執(zhí)行的方式方法方面、驗(yàn)收和評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)以及績(jī)效表達(dá)方面，出于生存和發(fā)展的資源訴求，在政府和機(jī)構(gòu)的博弈中，在認(rèn)識(shí)和目標(biāo)的差異性討論方面，機(jī)構(gòu)方面很容易陷入被動(dòng)。

第四，除少數(shù)地方政府對(duì)社會(huì)工作了解已經(jīng)開(kāi)始逐漸專業(yè)之外，絕大部分中西部地區(qū)社會(huì)工作專業(yè)普及仍然不夠，地方政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)還存在著專業(yè)理解差異和工作思路沖突，要形成伙伴關(guān)系還需要克服差異。實(shí)際上這是一個(gè)社會(huì)工作全面嵌入“大民政”系統(tǒng)的問(wèn)題，這種“嵌入”不僅僅是制度和服務(wù)體制的系統(tǒng)設(shè)計(jì)和運(yùn)行，更重要的是在工作對(duì)象、任務(wù)和專業(yè)認(rèn)知上達(dá)成的“合作共識(shí)”，這也是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)本土化工作需要克服的障礙因素之一。這種“合作共識(shí)”，實(shí)際上是伙伴關(guān)系的又一重要前提。

二、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)管理的職業(yè)化和專業(yè)化問(wèn)題

社會(huì)工作職業(yè)化和專業(yè)化的重要內(nèi)涵之一就是對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、組織管理的職業(yè)化和專業(yè)化要求。在筆者看來(lái)，至少應(yīng)該在行業(yè)管理和組織機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理方面得以體現(xiàn)，同時(shí)與政府的監(jiān)管密切相關(guān)。

第一，行業(yè)發(fā)育和行業(yè)自治的能力建設(shè)。任何一個(gè)組織機(jī)構(gòu)，其成長(zhǎng)發(fā)育，尤其是成熟的管理和運(yùn)作，實(shí)際上都離不開(kāi)行業(yè)整體發(fā)育。行業(yè)發(fā)育能夠給處于該行業(yè)的個(gè)體單位以可以參照的模板，并且能夠提供系統(tǒng)的管理和運(yùn)營(yíng)資源與環(huán)境支持。在發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)中，行業(yè)協(xié)會(huì)組織對(duì)于行業(yè)的治理功能是區(qū)別于政府和市場(chǎng)的“第三方治理”的重要體現(xiàn)，也是行業(yè)發(fā)展的重要標(biāo)志和基本要求。在諸如美國(guó)社會(huì)工作的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中，行業(yè)性組織的建設(shè)和功能發(fā)揮既是社會(huì)工作專業(yè)化和職業(yè)化的重要保障，也是保持相對(duì)獨(dú)立身份與政府形成伙伴關(guān)系參與社會(huì)治理的重要前提。在筆者看來(lái)，本土社會(huì)工作的行業(yè)建設(shè)還遠(yuǎn)未提上議事日程。究其原因，主要有四個(gè)方面：第一，數(shù)量和規(guī)模不足以支持行業(yè)建設(shè)。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)尚屬新生事物，盡管發(fā)展較快，但還是遠(yuǎn)未形成產(chǎn)業(yè)化的業(yè)態(tài)形式，限制了其行業(yè)內(nèi)聯(lián)合的必要性和可能性。第二，區(qū)域間發(fā)展不均衡。從目前來(lái)看，除了北京、上海和廣東等地發(fā)展較快之外，其他省份和地區(qū)的發(fā)展，尤其是中西部地區(qū)與前者存在較大差異，這就限制了社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在全國(guó)范圍內(nèi)聯(lián)合的可能性。第三，僅就區(qū)域內(nèi)部而言，競(jìng)合關(guān)系“紊亂”。一方面在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度較大的城市，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的水平和融資渠道的限制造成了資源的有限性，導(dǎo)致業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)需求大于整合，行業(yè)整體利益被遮蔽；但另一方面，政府投入力度小，缺乏穩(wěn)定性的地區(qū)范圍內(nèi)，有限的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)又導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)性不足。第四，由于缺乏具備行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)合能力的權(quán)威組織，政府承擔(dān)了社會(huì)工作職業(yè)資格的認(rèn)證和社會(huì)工作者的注冊(cè)管理職能，這是社會(huì)工作行業(yè)發(fā)育“先天不足”造成的，但在客觀上也會(huì)限制行業(yè)自治能力建設(shè)。

第二，社會(huì)工作組織機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理的專業(yè)化。這實(shí)際上是一個(gè)非營(yíng)利組織管理的科學(xué)化、專業(yè)化和職業(yè)化的問(wèn)題，而這些取向?qū)嶋H上都會(huì)集中到社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物管理以及項(xiàng)目管理等具體層面。從本土目前的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展程度來(lái)看，大致可分為三類：第一類是發(fā)展較早或者較快，已經(jīng)形成較大規(guī)模的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，已經(jīng)開(kāi)始注重內(nèi)部組織管理的科學(xué)化和專業(yè)化，標(biāo)志就是能夠參照現(xiàn)代社會(huì)組織管理經(jīng)驗(yàn)，注重組織體系和文化建設(shè)，有規(guī)范的財(cái)務(wù)管理、人力資源管理和項(xiàng)目管理機(jī)制。第二類是發(fā)展較晚或者較慢，有相對(duì)完整的組織架構(gòu)，但實(shí)際上并沒(méi)有完善的組織管理和運(yùn)行制度，財(cái)務(wù)和人力資源管理相對(duì)混亂，項(xiàng)目上馬“一窩蜂”。第三類是“準(zhǔn)皮包公司”式的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，即由于資金來(lái)源少且不穩(wěn)定（也不排除組織領(lǐng)袖的‘投機(jī)’行為），不足以支撐組織的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，這就會(huì)出現(xiàn)有項(xiàng)目臨時(shí)招人，無(wú)項(xiàng)目就地解散的狀況，根本談不上組織運(yùn)營(yíng)管理的問(wèn)題。所以總的來(lái)說(shuō)，由于發(fā)展較晚，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理的專業(yè)化剛剛起步，但同樣也要注意到，一旦得到有力推動(dòng)，借鑒國(guó)外及港臺(tái)地區(qū)相關(guān)非營(yíng)利組織運(yùn)營(yíng)成熟經(jīng)驗(yàn)，本土的組織運(yùn)營(yíng)管理同樣具有“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”。

第三，政府監(jiān)管和評(píng)估。對(duì)于一個(gè)發(fā)育不足的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，除了行業(yè)的支持外，來(lái)自政府的專業(yè)監(jiān)管和督導(dǎo)也是促進(jìn)其成長(zhǎng)的重要因素。一般意義上來(lái)講，作為買(mǎi)方，政府的用戶需求和產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化要求可以為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供清晰的工作目標(biāo)，同時(shí)，專業(yè)的項(xiàng)目評(píng)估也是促進(jìn)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)自身成長(zhǎng)的關(guān)鍵要素。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，由于社會(huì)工作作為一種服務(wù)供給機(jī)制嵌入公共服務(wù)和福利體系中，所以監(jiān)管和評(píng)估的制度化和常態(tài)化至關(guān)重要。政府的監(jiān)管從形式和力度上取決于前文所提及的政府與非營(yíng)利組織的權(quán)力關(guān)系格局和角色定位。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)背景下，監(jiān)管更多體現(xiàn)為一種從“管理”到“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，也即在體現(xiàn)政府“頂層設(shè)計(jì)”職能的同時(shí)，除對(duì)社會(huì)組織行為進(jìn)行例行的基本的行政監(jiān)管之外，不主張對(duì)非營(yíng)利組織或者專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行更多的資源和權(quán)利限制，而是盡可能為雙方的合作和后者的發(fā)展提供服務(wù)支持。所謂“第三方治理”，在筆者看來(lái)，實(shí)際上就是一個(gè)政府宏觀把控，在行業(yè)治理的前提下，由社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利組織發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)積極參與治理的過(guò)程。

而對(duì)于評(píng)估來(lái)說(shuō)，政府的評(píng)估實(shí)際上應(yīng)該包括三部分，一部分是從非專業(yè)角度的一般層面對(duì)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入資質(zhì)的評(píng)估和例行性年檢，主要是對(duì)社會(huì)組織的財(cái)務(wù)、人事和組織資源進(jìn)行整體審核和年度校驗(yàn)。第二部分是項(xiàng)目的例行性評(píng)估，即對(duì)長(zhǎng)期開(kāi)展的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目或者委托運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目進(jìn)行例行性的專業(yè)或者非專業(yè)的評(píng)估，一般是由機(jī)構(gòu)提交自評(píng)工作報(bào)告，政府工作人員或者組織專業(yè)人員進(jìn)行文件資料或者實(shí)地評(píng)估。第三部分是大型項(xiàng)目或者非例行項(xiàng)目的專業(yè)評(píng)估，由政府出面組織或者委托第三方進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，這就形成了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的多元委托代理關(guān)系，增加了評(píng)估的專業(yè)性和復(fù)雜性。從目前的本土經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府的權(quán)力讓渡仍然不夠，加之社會(huì)機(jī)構(gòu)整體發(fā)育不足，監(jiān)管還帶有傳統(tǒng)的“管制”特征，有待于伴隨政治體制改革的深化和政府職能轉(zhuǎn)變的加速而進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。至于評(píng)估，最大的問(wèn)題在于社會(huì)工作嵌入本土社會(huì)福利和服務(wù)體系建設(shè)才剛剛開(kāi)始，還遠(yuǎn)沒(méi)有形成常規(guī)的評(píng)估機(jī)制。并且，由于本土社會(huì)工作專業(yè)力量在民間，主要集中在教育和實(shí)務(wù)領(lǐng)域，政府實(shí)現(xiàn)專業(yè)監(jiān)管和評(píng)估最大的障礙是專業(yè)認(rèn)識(shí)偏差和專業(yè)能力不足，這就很難對(duì)社會(huì)工作職業(yè)化形成系統(tǒng)的制度規(guī)范和流程規(guī)范，也將會(huì)影響機(jī)構(gòu)的生存與發(fā)展。

三、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)領(lǐng)袖能力建設(shè)問(wèn)題

作為新興的行業(yè)，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)領(lǐng)袖的影響也是不容忽視的，往往在初期可以形塑一個(gè)行業(yè)的整體運(yùn)作模式和行業(yè)風(fēng)貌。從目前社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的領(lǐng)袖構(gòu)成來(lái)看，高校教師和研究人員占據(jù)較大比例，這也是中國(guó)本土社會(huì)工作“教育先行”的一個(gè)顯著后果。然后是社會(huì)工作高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)者、心理和社工實(shí)務(wù)工作者和非專業(yè)社會(huì)力量。對(duì)這樣一個(gè)構(gòu)成，首先要思考的就是高校教師領(lǐng)辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的特殊國(guó)情。對(duì)于這一現(xiàn)象，北京大學(xué)的王思斌教授和中國(guó)青年政治學(xué)院的史柏年教授基本上都持肯定態(tài)度。王思斌教授認(rèn)為，“高校教師辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)得到一定發(fā)展，在促進(jìn)教學(xué)、學(xué)生專業(yè)實(shí)習(xí)、學(xué)科建設(shè)、社會(huì)服務(wù)等方面發(fā)揮了明顯的積極作用?！保ㄍ跛急?，2013:5-11）史柏年也認(rèn)為，“在社會(huì)工作專業(yè)化發(fā)展中，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和專業(yè)教育機(jī)構(gòu)是相互依存、協(xié)同發(fā)展的兩類社會(huì)組織，高校教師在其中扮演聯(lián)結(jié)者的角色”（史柏年，2013：30-35.59）。從本土社會(huì)工作專業(yè)資源高度集中在教育領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，高校教師領(lǐng)辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)是必然的選擇，也必須在特定階段加以扶持和推廣，但從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，這一模式是值得商榷的。在認(rèn)同高校教師的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，也應(yīng)該看到其中的隱患和風(fēng)險(xiǎn)所在。第一，高校教師領(lǐng)班社會(huì)工作機(jī)構(gòu)具有“兼職”特征，從其本職工作而言，實(shí)際上很難保證全身心投入機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦和運(yùn)營(yíng)，這就造成目前社會(huì)工作機(jī)構(gòu)管理的“兼職化”，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，是不利于機(jī)構(gòu)的發(fā)展的。第二，高校教師與高校的密切聯(lián)系，以及其在專業(yè)實(shí)習(xí)和教學(xué)上的使命，都容易使其所辦機(jī)構(gòu)僅成為實(shí)習(xí)和教學(xué)的場(chǎng)所，尤其是在缺乏社會(huì)工作人力資源的情況下，很容易讓機(jī)構(gòu)的社會(huì)工作服務(wù)帶上實(shí)習(xí)和教學(xué)的特征，筆者將其稱為機(jī)構(gòu)社會(huì)工作的“實(shí)習(xí)化”和“教學(xué)化”。這種性質(zhì)在本質(zhì)上也是偏離公共服務(wù)供給的職業(yè)化和專業(yè)化的。第三，高校教師的“智識(shí)化”特征，也即實(shí)際上“教育先行”的整體行業(yè)發(fā)展的背景下，高校教師的主要優(yōu)勢(shì)實(shí)際上還是在理論知識(shí)，實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)匱乏。由于從專業(yè)上缺乏實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)這個(gè)必不可少的中間環(huán)節(jié)，造成至少在機(jī)構(gòu)運(yùn)行初期的實(shí)務(wù)與基層工作脫節(jié)、政府與機(jī)構(gòu)專業(yè)化思路沖突等問(wèn)題。第四，在管理上，高校教師領(lǐng)辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的隱患還表現(xiàn)為缺乏非營(yíng)利組織運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，因而盡管具有專業(yè)和資源優(yōu)勢(shì)，但在機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)層面還需要從新開(kāi)始，這也是造成目前全國(guó)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)實(shí)際上職業(yè)化管理不足的主要原因。

其次是其他來(lái)源的機(jī)構(gòu)領(lǐng)袖，包括社會(huì)工作高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)者、心理和社會(huì)工作實(shí)務(wù)工作者和非專業(yè)社會(huì)人員。對(duì)于社會(huì)工作高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)者來(lái)說(shuō)，機(jī)構(gòu)領(lǐng)袖的培育和產(chǎn)生實(shí)際上就是一個(gè)行業(yè)進(jìn)入和創(chuàng)業(yè)的過(guò)程。當(dāng)前，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展正處于發(fā)展黃金期，這就為社會(huì)工作高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)提供了前所未有的契機(jī)，而事實(shí)證明，北京、上海和廣州的部分機(jī)構(gòu)領(lǐng)袖正是透過(guò)這條途徑成長(zhǎng)起來(lái)的，而政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)又為其開(kāi)辟了廣闊前景。當(dāng)然，伴隨著行業(yè)成熟期的到來(lái)，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)范力度加大，通過(guò)該途徑產(chǎn)生機(jī)構(gòu)領(lǐng)袖的難度將逐步增加。對(duì)于心理和社會(huì)工作實(shí)務(wù)工作者創(chuàng)辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)而成為機(jī)構(gòu)領(lǐng)袖，筆者認(rèn)為，這是行業(yè)正規(guī)發(fā)展的一條主要道路，也即屬于行業(yè)內(nèi)生的一種發(fā)展方式。與高校教師領(lǐng)辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的方式相比，這一路徑暫時(shí)缺乏專業(yè)資源，但卻更具有實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，并且熟悉本土情境。至于其他社會(huì)人員進(jìn)入社會(huì)工作機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，筆者認(rèn)為，這一行業(yè)實(shí)際上屬于民辦非營(yíng)利組織的范疇，不適合完全納入市場(chǎng)進(jìn)行投資運(yùn)作，因此，當(dāng)下其他社會(huì)人員進(jìn)入社會(huì)工作領(lǐng)域發(fā)展屬于行業(yè)建設(shè)不足的缺陷，以后會(huì)逐漸正規(guī)化。

當(dāng)然，在本土國(guó)情背景下，還需要考慮另外一種機(jī)構(gòu)領(lǐng)袖，即具備官方背景的或干脆由政府退休官員或者直屬單位管理人員充任的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。筆者認(rèn)為，要看到這類機(jī)構(gòu)領(lǐng)袖通常具有的超強(qiáng)整合資源、尤其是政府資源的能力，以及聯(lián)合各部門(mén)聯(lián)動(dòng)的優(yōu)勢(shì)。但同時(shí)也要警惕地方政府借助非營(yíng)利組織機(jī)構(gòu)“與民爭(zhēng)利”的可能性。所以，這類機(jī)構(gòu)領(lǐng)袖的存在具有兩面性：一方面，在民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)育不足的地方，這類組織可以充當(dāng)行業(yè)的引導(dǎo)者和組織者，充分發(fā)揮資源整合的作用，充當(dāng)推動(dòng)社會(huì)工作從“行政化”到“去行政化”發(fā)展的中介；另一方面，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)背景下，這類組織一旦參與競(jìng)爭(zhēng)，企圖與民爭(zhēng)利，將可能會(huì)成為行業(yè)發(fā)展的障礙。

四、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的實(shí)務(wù)能力建設(shè)問(wèn)題

無(wú)論是否在政府服務(wù)購(gòu)買(mǎi)背景下，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)社會(huì)服務(wù)能力的發(fā)揮，其獲得社會(huì)認(rèn)可的基礎(chǔ)都應(yīng)該是其實(shí)務(wù)能力。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)背景下，這一邏輯實(shí)際上更為清晰，也即實(shí)務(wù)能力代表著公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量，因而應(yīng)該是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與政府達(dá)成委托關(guān)系的基礎(chǔ)。如果將這一邏輯簡(jiǎn)化為“交易”，那么社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的實(shí)務(wù)能力將是交易達(dá)成的關(guān)鍵。具體而言，實(shí)務(wù)能力在這里主要包括：項(xiàng)目研發(fā)設(shè)計(jì)能力，即能夠根據(jù)政府的籠統(tǒng)或者具體的要求設(shè)計(jì)出符合對(duì)象需要的社會(huì)工作服務(wù)產(chǎn)品或者干預(yù)計(jì)劃；項(xiàng)目管理和執(zhí)行能力，能夠根據(jù)彼此達(dá)成一致的采購(gòu)計(jì)劃書(shū)，參照具體目標(biāo)來(lái)管理項(xiàng)目，確保計(jì)劃方案的順利實(shí)施；專業(yè)服務(wù)能力，包括項(xiàng)目計(jì)劃中具體設(shè)計(jì)的各種服務(wù)理念、方法和技術(shù)手法的運(yùn)用；社會(huì)行政能力，能夠體現(xiàn)出財(cái)務(wù)和人事管理的效率和水平。

實(shí)務(wù)能力建設(shè)實(shí)際上取決于多個(gè)方面的因素。首先是行業(yè)的職業(yè)化和專業(yè)化程度，也即社會(huì)工作的職業(yè)成熟度，直接或者間接影響著每一個(gè)具體社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的實(shí)務(wù)能力和服務(wù)水平。這一作用會(huì)通過(guò)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范體系和行業(yè)評(píng)估、培訓(xùn)等環(huán)節(jié)來(lái)得以實(shí)現(xiàn)。其次是宏觀的社會(huì)工作專業(yè)的理念、理論知識(shí)和技術(shù)方法的發(fā)展程度，也即專業(yè)化知識(shí)體系的成熟度，可以為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供基礎(chǔ)的專業(yè)支持。這一環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)是社會(huì)工作人才培養(yǎng)的系統(tǒng)建設(shè)，包括正規(guī)高等教育和社會(huì)工作職業(yè)培訓(xùn)兩方面內(nèi)容。對(duì)于正規(guī)高等教育來(lái)說(shuō)，社會(huì)工作專業(yè)最重要的是將理論知識(shí)和實(shí)習(xí)實(shí)驗(yàn)課程有效結(jié)合；而對(duì)于社會(huì)工作職業(yè)培訓(xùn)來(lái)說(shuō)，最關(guān)鍵的則是機(jī)構(gòu)內(nèi)部和整個(gè)行業(yè)能夠形成制度化的人力資本投資。第三個(gè)因素是來(lái)自于政府和其他服務(wù)采購(gòu)者對(duì)社會(huì)工作專業(yè)的認(rèn)知度以及對(duì)服務(wù)產(chǎn)品的要求。從政府采購(gòu)的系統(tǒng)機(jī)制來(lái)說(shuō)，實(shí)際上關(guān)于社會(huì)工作服務(wù)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化是買(mǎi)方和賣(mài)方共同制定的，而在買(mǎi)方市場(chǎng)的前提下，政府的專業(yè)認(rèn)知和產(chǎn)品需求構(gòu)成對(duì)于社會(huì)工作實(shí)務(wù)能力的評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)能力建設(shè)會(huì)起到重要的導(dǎo)向作用，這是需要特別注意的。最后一個(gè)影響因素是服務(wù)對(duì)象問(wèn)題和需求的特質(zhì)，以及服務(wù)對(duì)象的反饋。社會(huì)工作最終服務(wù)于弱勢(shì)群體，因此弱勢(shì)群體的群體特征、問(wèn)題特質(zhì)和需求結(jié)構(gòu)至關(guān)重要，同時(shí)其對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)知、認(rèn)可和接納也會(huì)對(duì)社會(huì)工作實(shí)務(wù)能力建設(shè)形成導(dǎo)向作用。在筆者看來(lái)，社會(huì)工作本土化的最大問(wèn)題之一就在于服務(wù)對(duì)象的本土性，受文化和社會(huì)習(xí)俗影響，來(lái)自西方的社會(huì)工作實(shí)務(wù)必須經(jīng)過(guò)修改和調(diào)試，才可能更快適應(yīng)服務(wù)對(duì)象，提升服務(wù)效能。這也是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)實(shí)務(wù)能力建設(shè)的一個(gè)重要方面。

從本土經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，上述各因素實(shí)際上都處在一種“過(guò)渡”的階段和不穩(wěn)定的狀態(tài)，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)實(shí)務(wù)能力的欠缺在一定程度上造成了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)整體效能的下降。當(dāng)然，這種實(shí)務(wù)能力的不足也是社會(huì)工作職業(yè)化剛剛起步的一個(gè)必經(jīng)階段，但不應(yīng)忽視的是，實(shí)務(wù)能力是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是社會(huì)工作各項(xiàng)事業(yè)的最終落腳點(diǎn)，實(shí)務(wù)能力建設(shè)是決定成敗的關(guān)鍵。

五、社會(huì)工作專業(yè)人才流失問(wèn)題

近期關(guān)于社會(huì)工作專業(yè)人才流失的討論較多，普遍認(rèn)為其主要原因是高負(fù)荷、低薪酬和行業(yè)認(rèn)同感低等。但是，如果了解英美社會(huì)工作的發(fā)展歷史，尤其是美國(guó)的社會(huì)工作職業(yè)發(fā)展的話，可以發(fā)現(xiàn)上述問(wèn)題其實(shí)都不同程度存在。美國(guó)的社會(huì)工作者的薪酬普遍也不高。所以在筆者看來(lái)，影響社會(huì)工作人才流動(dòng)的仍然是行業(yè)發(fā)育的大背景。從目前社會(huì)工作就業(yè)環(huán)境來(lái)看，薪酬低固然是事實(shí)，但同時(shí)應(yīng)該對(duì)比的還有本專業(yè)畢業(yè)生的就業(yè)期望，以及可比的就業(yè)崗位待遇和職業(yè)通道。

對(duì)于一個(gè)成熟的行業(yè)，人才的有序流動(dòng)和供需平衡是維持行業(yè)發(fā)展的基本條件之一。把單獨(dú)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)置于行業(yè)發(fā)展的大背景中，從待遇上來(lái)講，社會(huì)工作的職業(yè)處境應(yīng)該與以下幾個(gè)要素進(jìn)行參照：第一是所在城市最低工資，可以把與最低工資的參照作為職業(yè)待遇的底線；第二是所在城市居委會(huì)工作人員工資待遇，是行業(yè)可比工資水平底線；第三是所在城市公務(wù)員工資待遇，是畢業(yè)生可參照接納的工資水平；第四是所在城市企業(yè)中層職業(yè)經(jīng)理，也就是通常所說(shuō)的城市中產(chǎn)階級(jí)工資待遇水平，是其他行業(yè)可參照指標(biāo)。將高校專業(yè)畢業(yè)生的職業(yè)預(yù)期放在這樣一個(gè)參照體系中，才能評(píng)估社會(huì)工作職業(yè)待遇水平。

從職業(yè)預(yù)期來(lái)看，上海某高校2013年調(diào)查顯示，“你希望從事哪種類型的工作”問(wèn)題的回答中，73.4%的受訪者表示愿意從事管理型工作，43.5%的人表示愿意從事教育培訓(xùn)型工作。在“你希望進(jìn)入哪種類型的單位工作”問(wèn)題的回答中，71.4%的受訪者表示愿意進(jìn)人國(guó)家機(jī)關(guān)工作，26%的人表示愿意進(jìn)入國(guó)有企業(yè)工作，僅有兩成左右的人表示愿意進(jìn)入私營(yíng)、外資、合資企業(yè)工作。”（吳鵬森，王慧博，2013）極低的專業(yè)認(rèn)同感和較高的職業(yè)預(yù)期共同作用下，社會(huì)工作行業(yè)歸屬感低是必然的結(jié)果。當(dāng)然，從另一個(gè)角度來(lái)看，這二者互為因果，也正是行業(yè)發(fā)育不足，導(dǎo)致本專業(yè)畢業(yè)生看不到好的職業(yè)前景。另一個(gè)影響職業(yè)人才流動(dòng)的因素就是職業(yè)通道，從目前社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)模和職業(yè)崗位梯度設(shè)計(jì)來(lái)看，組織機(jī)構(gòu)過(guò)于扁平，從一線社會(huì)工作者、項(xiàng)目主管到機(jī)構(gòu)領(lǐng)袖，基本上都是三層設(shè)計(jì)，而且彼此之間還沒(méi)能形成有效的績(jī)效考核和晉升機(jī)制，從一線社會(huì)工作者做到機(jī)構(gòu)領(lǐng)袖基本上只有另起爐灶一個(gè)途徑，因此難以形成垂直流動(dòng)的動(dòng)力。

六、結(jié) 語(yǔ)

上述五個(gè)基本問(wèn)題構(gòu)成了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)背景下社會(huì)工作機(jī)構(gòu)能力建設(shè)所必須面對(duì)的問(wèn)題情境。首先，在筆者看來(lái)，與西方的社會(huì)治理思路不同，中國(guó)特色的社會(huì)管理體制強(qiáng)調(diào)“充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，有序引導(dǎo)社會(huì)力量參與服務(wù)供給，形成改善公共服務(wù)的合力”①國(guó)務(wù)院辦公廳，2013，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳網(wǎng)站：http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201309/t20130930_66438.html，所以從根本上來(lái)講，現(xiàn)階段我國(guó)政府和非營(yíng)利組織的關(guān)系應(yīng)該是一種“參與式”的“伙伴關(guān)系”。具體到社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，按照王思斌教授的思路，應(yīng)該是一種有別于純市場(chǎng)關(guān)系的“委托關(guān)系”（王思斌，2012：60），也就是說(shuō)，政府應(yīng)該定位于一種“培育式”的“委托人”身份，積極致力于推動(dòng)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)育，同時(shí)階段性地“讓渡”權(quán)力，將關(guān)系過(guò)渡到一種“委托”與“被委托”的伙伴關(guān)系。而對(duì)于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，能力建設(shè)的根本目標(biāo)應(yīng)該是兼顧專業(yè)發(fā)展和政府公共服務(wù)供給需要，逐漸實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作服務(wù)的行業(yè)建設(shè)本土化。其次，在社會(huì)工作機(jī)構(gòu)管理的職業(yè)化和專業(yè)化方面，政府應(yīng)該加大轉(zhuǎn)變監(jiān)管的理念和思路，強(qiáng)化社會(huì)工作機(jī)構(gòu)培育和服務(wù)意識(shí)，同時(shí)建立健全評(píng)估的制度化建設(shè)；而機(jī)構(gòu)自身也應(yīng)該努力加強(qiáng)自身科學(xué)管理建設(shè)的力度，在政府的推動(dòng)下以及在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的體系建設(shè)中不斷完善組織管理制度，提高組織管理的整體水平。第三，機(jī)構(gòu)領(lǐng)袖的培育應(yīng)該看從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，同時(shí)兼顧階段性要求，在繼續(xù)鼓勵(lì)高校教師領(lǐng)辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的同時(shí)，逐步限制其規(guī)模和數(shù)量，從政府到機(jī)構(gòu)自身開(kāi)始倡導(dǎo)行業(yè)內(nèi)部的精英人才的流動(dòng)，并且積極開(kāi)辟實(shí)務(wù)領(lǐng)域自身的“內(nèi)生”的機(jī)構(gòu)領(lǐng)袖職業(yè)通道。第四，實(shí)務(wù)能力建設(shè)最重要的是在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中，政府和機(jī)構(gòu)能夠透過(guò)這種委托關(guān)系和合作模式逐步建立健全實(shí)務(wù)能力的標(biāo)準(zhǔn)化和相應(yīng)的資質(zhì)認(rèn)證和制度規(guī)范，能夠共同致力于服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)流程的科學(xué)化、職業(yè)化和專業(yè)化設(shè)計(jì)，從而有利于行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。第五，人才流失的問(wèn)題歸根結(jié)底并不在于薪酬，而在于行業(yè)發(fā)展的常態(tài)化和正規(guī)化。也即要透過(guò)整體的、系統(tǒng)的行業(yè)發(fā)育來(lái)促使各種不穩(wěn)定要素納入正規(guī)，在社會(huì)工作系統(tǒng)嵌入社會(huì)福利和服務(wù)體系中、社會(huì)專業(yè)認(rèn)知和普遍接納前提下，形成較為成熟的職業(yè)化運(yùn)行機(jī)制，才能從根本上解決社會(huì)工作人才流失的問(wèn)題。當(dāng)然還要考慮社會(huì)工作事業(yè)發(fā)展的區(qū)域差異問(wèn)題，如果能夠在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)人力資源有序流動(dòng)，也會(huì)有效緩解人才流失問(wèn)題?？傮w考慮這五個(gè)根本問(wèn)題，解決第一個(gè)問(wèn)題是關(guān)鍵，在第一個(gè)問(wèn)題解決后，筆者認(rèn)為應(yīng)該由政府主導(dǎo)和機(jī)構(gòu)聯(lián)合來(lái)共同推進(jìn)行業(yè)建設(shè)，由行業(yè)自治來(lái)為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)提供系統(tǒng)的專業(yè)支持，并逐漸承接來(lái)自政府的權(quán)力讓渡。

[1][美]萊斯特·M·薩拉蒙，2008，《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系》，北京：商務(wù)印書(shū)館。

[2]史柏年，2013，《教師領(lǐng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu):中國(guó)社會(huì)工作專業(yè)化的理性選擇》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》第3期。

[3]王思斌，2013，《高校教師領(lǐng)辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的疊錯(cuò)現(xiàn)象分析》，《廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》第4期。

[4]王思斌，2012，《購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還是委托服務(wù)》，《中國(guó)社會(huì)工作》第31期。

[5]吳鵬森，王慧博，2013，《社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)生的就業(yè)狀況及問(wèn)題分析——以上海S高校為例》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》第11期。