井 焜，蘆千文

(1.北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871；2.中央黨校經(jīng)濟學(xué)部，北京100091)

地方政府融資與債務(wù)問題研究

井 焜1，蘆千文2

(1.北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871；2.中央黨校經(jīng)濟學(xué)部，北京100091)

地方政府債務(wù)由于地方政府財權(quán)事權(quán)不匹配、債務(wù)資金用途收益低、監(jiān)管機制不健全、“土地財政”緊縮等原因?qū)е逻^度累積，成為發(fā)展地方經(jīng)濟的沉重“包袱”。本著提升地方政府債務(wù)及資產(chǎn)經(jīng)營能力、謹(jǐn)慎借鑒國外經(jīng)驗、妥善協(xié)調(diào)利益相關(guān)方的基本思路，努力做到全面摸清地方債務(wù)底細(xì)、理順政府和市場關(guān)系、加強動態(tài)防控體系建設(shè)、形成債務(wù)及資產(chǎn)經(jīng)營機制、推動相關(guān)領(lǐng)域改革等，促使債務(wù)及資產(chǎn)管理制度化，增強政府資產(chǎn)經(jīng)營和償債能力，化解地方債務(wù)風(fēng)險，打造中國經(jīng)濟升級版。

地方政府債務(wù)；地方政府融資平臺；資金管理；風(fēng)險防控

打造中國經(jīng)濟升級版，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、文化、政治、生態(tài)“五位一體”的總體戰(zhàn)略布局，最終會落實到升級地方經(jīng)濟上。這需要地方政府在推進新型城鎮(zhèn)化、發(fā)展實體經(jīng)濟、努力改善民生、推動綠色發(fā)展上做出實質(zhì)性舉措。但由于多方面原因，地方債務(wù)已經(jīng)成為地方政府的沉重“包袱”。據(jù)審計署2013年第24號：36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果，全國地方政府性債務(wù)余額高達(dá)15.9萬億；在審計署2013年底公布的2013年第32號：全國政府性債務(wù)審計結(jié)果地方債務(wù)審計報告中，截至當(dāng)年6月底，全國地方性債務(wù)余額達(dá)到了17.9萬億。地方政府沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，不僅影響地方經(jīng)濟正常發(fā)展，擾亂打造地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略執(zhí)行，特別是隨著政府對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控效果顯現(xiàn)，有可能演變成債務(wù)危機，必須引起足夠重視。

一、地方債務(wù)過度累積的主要原因

債務(wù)形成和累積是由于政府財政收支長期“赤字”導(dǎo)致的，這個“赤字”在我國現(xiàn)有體制下主要表現(xiàn)為四個“缺口”。

(一)事權(quán)財權(quán)不合理導(dǎo)致的政府財政缺口

近年來，中央一直積極推進財政管理改革，理順地方政府基本財力保障機制，但“缺口”問題并未得到根本解決。一方面，地方政府面臨的事權(quán)不斷擴大。事權(quán)明確劃分的(行政管理、公檢法支出)僅占21%，而教育、衛(wèi)生、支農(nóng)等責(zé)任多數(shù)并未明確。但隨著人口老齡化、城鎮(zhèn)化不斷加速和“三農(nóng)”扶持力度的提高，地方政府的相關(guān)事權(quán)不斷增加，尤其是在市政建設(shè)和公共服務(wù)供給方面。據(jù)國務(wù)院關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，教育、農(nóng)業(yè)和科技等法定增長占公共財政支出的比例，省本級為25%、市本級和縣分別為16%、28%，此外還要執(zhí)行39項中央部門達(dá)標(biāo)增支政策。地方政府財權(quán)一直未跟上事權(quán)的增加，特別是缺乏預(yù)算管理的自主權(quán)。2011年18個省域稅收中，中央財政分成52%，省、市、縣各級分成9%、13%、26%；2012年專項轉(zhuǎn)移支付加上一般性轉(zhuǎn)移支付中具有限定用途的五項資金后，占轉(zhuǎn)移支付的比重為64.42%；再加上，地方稅體系建設(shè)相對滯后，地方各級稅收收入一般情況下不能滿足其當(dāng)年公共財政支出的一半，地方獨享稅僅夠23%。 這樣不管是在總量上還是在結(jié)構(gòu)上，地方政府均面臨財政“缺口”，舉債就不可避免了。

(二)債務(wù)流向低收益領(lǐng)域?qū)е碌倪€款缺口

通過對已有數(shù)據(jù)的分析，筆者發(fā)現(xiàn)，地方債務(wù)的融資渠道往往是市場手段，按市場利率(就算有政策優(yōu)惠，也足夠高)獲得；而資金流向卻是基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等收益很低的領(lǐng)域，無法保證還本付息。據(jù)審計署2013年第24號：全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果，從對36個本級地方政府債務(wù)審計來看，2012年底債務(wù)余額中，銀行貸款和發(fā)行債券占90.13%，公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項目的支出擴大到92.14%。由于收益無法彌補還款缺口，其結(jié)果就只能是要么新債還舊債，要么債務(wù)逾期。以公路建設(shè)為例，2012年，有8個省本級通過舉借新債償還高速公路債務(wù)453.85億元，其中4個省本級高速公路債務(wù)的借新還舊率超過50%，3個省本級已出現(xiàn)逾期債務(wù)17.15億元；有6個省本級和1個市本級通過舉借新債償還政府還貸二級公路債務(wù)170.69億元，借新還舊率為66.92%；3個市本級和1個省本級已出現(xiàn)逾期債務(wù)31.09億元。其他公益性、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域同樣存在這樣的問題。

(三)地方債務(wù)管理機制不健全形成的監(jiān)管缺口。

從目前情況來看，地方政府缺乏對債務(wù)和資產(chǎn)情況的總體把握，存在許多管理缺口。一個地區(qū)，往往有多個政府投融資平臺，使用來自不同部門的資金和資產(chǎn)來進行投融資活動。這些平臺相互獨立，也沒有統(tǒng)一的更高一級的部門或者平臺公司來對負(fù)債來進行橫向跨部門的協(xié)調(diào)和監(jiān)管。國資委、財政局、金融辦等涉及到國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府資金監(jiān)管和金融市場監(jiān)管的部門，對各個部門的下屬投融資平臺也沒有監(jiān)管職責(zé)。這就導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任實際上就分散到了成立投融資平臺的各部門。這樣一來，政府雖然作為所有債務(wù)償還的總擔(dān)保人，但缺少對自身債務(wù)總負(fù)擔(dān)和資產(chǎn)總規(guī)模的把控。這無疑加速了地方債務(wù)累積速度。由于缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，地方債務(wù)問題不斷出現(xiàn)：一是多頭舉債、變相舉債行為普遍存在。很多地方通過信托、融資租賃、BT(建設(shè)——移交)、發(fā)行企業(yè)債、私募債等隱蔽性強、不易監(jiān)管、籌資成本高的方式進行融資。二是融資平臺盈利能力較弱，運營能力薄弱，風(fēng)險意識差。如融資平臺公司缺乏規(guī)范的管理制度，內(nèi)部管理層級多、行政化嚴(yán)重，金融專業(yè)人才欠缺，資本金到位率低等，且資金主要投向公益或準(zhǔn)公益性項目，盈利能力較弱。三是資金管理使用不夠規(guī)范。如一些地方長期存在債務(wù)規(guī)模底數(shù)不清、虛假和高估抵押物融資、償債責(zé)任主體不落實、項目重復(fù)包裝舉債、項目融資資金挪用、融資資金未及時安排使用以及違規(guī)投入樓堂館所、“兩高一?！焙偷退街貜?fù)建設(shè)領(lǐng)域的問題。據(jù)審計署2011年第35號：全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果，2010年未及時安排使用資金比例為11.95%，為此，財政資金支付利息就達(dá)67.74億元。

(四)“土地財政”縮減下的政府信用缺口

在現(xiàn)有地方官員政績考核體系下，擴大GDP規(guī)模和保證高增速長是最為關(guān)鍵的指標(biāo)，而在有限任期內(nèi)促進GDP增長最簡單有效的方法便是投資。然而，受制于地方預(yù)算“軟”約束和官員任期制導(dǎo)致的道德風(fēng)險，舉債投資成了追求GDP的最易選擇。投資沖動轉(zhuǎn)變?yōu)榕e債沖動，舉債沖動變成實際舉債行為，和普遍存在的“土地財政”做后盾有關(guān)聯(lián)。地方政府掌控著轄區(qū)內(nèi)的土地資源，在土地價格不斷上漲的前提下，可以說其信用是無限的，地方政府借此可以獲得大量債務(wù)。如據(jù)審計署2013年第24號：36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額占這些地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%。這部分債務(wù)要以土地價值(級差地租)不斷升值，相應(yīng)收入能夠償債為前提。但由于“土地財政”空間有限，土地收入增幅下降，這些地區(qū)2012年以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)需償還本息2315.73億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。巨大的缺口，只能靠不斷開發(fā)新的土地來彌合，一方面，土地指標(biāo)的供給是有限的(18億畝耕地紅線)。另一方面，新一屆政府采取的對房地產(chǎn)領(lǐng)域過度投資的調(diào)控政策，在2014年逐漸顯示出成效。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，進入2014年，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資增速，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積增速，商品房銷售面積及銷售額增速，以及房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)到位資金增速都進入了下行通道?！巴恋刎斦笔堑胤秸竽懪e債的主要后盾，但風(fēng)險巨大，不可持續(xù)。如果沒有良性的債務(wù)化解機制，最終的地方政府信用缺口將無法彌補。

由此可見，地方債務(wù)的過度累積，主要是由于財權(quán)事權(quán)不匹配導(dǎo)致的財源緊張和保增長壓力與GDP政績考核下的投資沖動綜合作用產(chǎn)生的。而地方資產(chǎn)及債務(wù)管理機制不健全和地方政府在市場中的錯位導(dǎo)致的投資低效率，既加速了債務(wù)累積，也使其面臨巨大風(fēng)險。

二、地方債務(wù)對宏觀經(jīng)濟形勢的影響

綜合起來看，地方債務(wù)問題會產(chǎn)生以下幾方面負(fù)面影響：

(一)降低市場經(jīng)濟活力

地方債務(wù)最明顯的影響是“擠出效應(yīng)”。地方債務(wù)積累的過程實際上是政府公共部門把資金、要素等經(jīng)濟資源轉(zhuǎn)移到地方政府偏好的投資項目上，這意味著以中小民營企業(yè)為代表的實體經(jīng)濟可用經(jīng)濟資源減少，發(fā)展受限。在國際金融危機影響下，受影響最大的中小民企，本應(yīng)受到更多的資金、要素支持，但卻一直受“融資難”的困擾。他們不得不轉(zhuǎn)向民間或地下金融市場融資，引發(fā)了一系列問題。這種“一貸難求”的情況和從國家到地方的高強度經(jīng)濟刺激政策、貨幣供應(yīng)量高速增長及由此導(dǎo)致的流動性過剩，形成了鮮明的對比。刺激政策伴生的大量信貸資金流向了政府及其主導(dǎo)的各種融資平臺。當(dāng)前控制貨幣增量的前提下，銀行貸款規(guī)模受限，更加惜貸，地方政府及其主導(dǎo)的各種融資平臺有政府信用托底，銀行自然更愿意貸款給收益有保障的政府平臺公司。然而，地方政府主導(dǎo)的投資項目往往更傾向于交給當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)來總包或?qū)嵤?，這必將形成一個在體制內(nèi)的閉合資源循環(huán)體系，排斥民企的參與，促使更多資源遠(yuǎn)離民企。此外，由于地方政府投資領(lǐng)域收益低，地方政府為了償債，需要借新債還舊債。地方政府便有了繼續(xù)推動這種經(jīng)濟資源轉(zhuǎn)移過程的內(nèi)生動力。由此，市場活力將會在不斷的國進民退過程中持續(xù)黯淡下去，中小民營企業(yè)的生存將越來越艱難。

(二)制約新型城鎮(zhèn)化進程

以中小城市為主導(dǎo)的新一輪城鎮(zhèn)化，是產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和城市服務(wù)普及化的過程，既需要地方政府增加大量的基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)投資，滿足城市居民增加帶來的城市公共服務(wù)需求擴張，更加需要地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶厣蛯嶋H情況去因地制宜搞開發(fā)，重點在產(chǎn)業(yè)植入和集聚。一個新城鎮(zhèn)的形成，往往是產(chǎn)業(yè)集聚帶動人員集聚。一個產(chǎn)業(yè)的形成有其自身發(fā)展規(guī)律，需要時間培育，更加需要資源投入。地方政府在有限任期和GDP增長雙重壓力下，往往選擇先建新城再搞產(chǎn)業(yè)植入，通過簡單的舉債投資建設(shè)新城拉動GDP增長，城鎮(zhèn)化的空心化風(fēng)險由此產(chǎn)生。在地方政府高負(fù)債的前提下，更沒有足夠的精力和資源來進行產(chǎn)業(yè)升級、部署戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)培育，沒有足夠的資金進行完善城市公共服務(wù)體系和社會保障體系，城市空心化風(fēng)險進一步加大，長此下去，社會穩(wěn)定問題將可能逐漸顯現(xiàn)。由此可見，不及時化解地方債務(wù)，新型城鎮(zhèn)化所需要的大量投資和財政支出擴張不能到位，產(chǎn)業(yè)培育不能及時跟進，很可能會制約新型城鎮(zhèn)化進程。

(三)加劇“中等收入陷阱”風(fēng)險

縱觀跌入“中等收入陷阱”的部分拉美國家和亞洲國家的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)地方債務(wù)過度累積和處置不當(dāng)是導(dǎo)致經(jīng)濟動蕩不前的重要因素。上世紀(jì)，60年代到80年代，這些國家在政府主導(dǎo)下實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長，迅速由低收入國家步入中等收入國家。但由于地方政府過度舉債以維持積極的經(jīng)濟刺激政策并主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展，債務(wù)累積超過償還能力，且沒有及時化解債務(wù)，成為引發(fā)“中等收入陷阱”的重要導(dǎo)火索。這種情況一旦發(fā)生，經(jīng)濟發(fā)展停滯，土地等政府掌控的要素資源價格下降，從而進一步加劇債務(wù)危機。一般情況下，只要經(jīng)濟保持持續(xù)增長，建立經(jīng)濟發(fā)展共享機制，完善各種保障措施，并逐漸化解債務(wù)，就不會出現(xiàn)上述情況。當(dāng)前，我國正處于即將邁入中等收入國家的階段，各種矛盾問題已經(jīng)顯現(xiàn)，如果不及時妥善處置地方債務(wù)，不及時對現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展方式進行調(diào)整，同樣會增加跌入“中等收入陷阱”的風(fēng)險。

(四)削弱近年來改善民生的成效

近年來，從中央到地方為改善民生花了很大力氣，取得顯著效果，但債務(wù)問題的負(fù)面影響有可能削弱民生方面的成績。首先，從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗看，美國、歐盟、日本等在債務(wù)問題顯現(xiàn)之前就已建立了完善的社會保障體系，而我國目前尚未建立完善的社保體系，且醫(yī)療、教育、社會保障等民生領(lǐng)域“缺口”巨大。債務(wù)問題，顯然會影響地方政府推動這些領(lǐng)域工作的正常進行。其次，前述“擠出效應(yīng)”，導(dǎo)致民營經(jīng)濟活力減弱，經(jīng)濟空心化。這些部門的職工收入，特別是農(nóng)民收入，增速放緩，和資源傾斜部門的收入差距拉大。再次，為應(yīng)對還款壓力，地方政府熱衷于房地產(chǎn)等領(lǐng)域，加劇相關(guān)領(lǐng)域資產(chǎn)泡沫化，加速財富轉(zhuǎn)移和集中，一方面加劇地方經(jīng)濟系統(tǒng)風(fēng)險，另一方面則使民眾面臨高房價、低收入的困境。由此可見，由債務(wù)問題引發(fā)的民生福利和財富增長的不協(xié)調(diào)問題，處理不當(dāng)，將削弱近年來改善民生的成效。

綜上所述，必須重視地方政府債務(wù)問題，采取有效措施及時化解，消除經(jīng)濟社會健康穩(wěn)定發(fā)展的不穩(wěn)定因素。

三、化解地方政府債務(wù)的思路

地方債務(wù)，一方是地方政府及其主導(dǎo)的各種融資機構(gòu)，一方是銀行等金融機構(gòu)，將二者聯(lián)系起來的是以土地為主的“抵押物”——政府信用。其問題的關(guān)鍵點在于，以市場手段獲得的資金，用于公共支出、基礎(chǔ)設(shè)施等收益不確定的領(lǐng)域形成的“缺口”?；鈧鶆?wù)的節(jié)點在于如何彌合這個“缺口”。

(一)重新認(rèn)識地方債務(wù)過度累積的原因

從更深層次考慮，債務(wù)過度累積其實是政府功能錯置和行為失范。不管是公共基礎(chǔ)工程投資還是有較好收益的城市建設(shè)投資，地方政府都扮演著實際上的投資主體角色，而各種變相發(fā)債行為的主導(dǎo)者也是地方政府。地方政府雖然充當(dāng)了市場主體，具備經(jīng)濟人的“行為”，而不具備經(jīng)濟人的“素養(yǎng)”。從融資決策來講，各種融資方式、投向決策缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，往往是以政府行政命令為準(zhǔn)。有時政府投資平臺公司的董事長是從未參與生產(chǎn)經(jīng)營活動的政工干部，不具備金融領(lǐng)域的專業(yè)知識，缺少金融風(fēng)險控制能力和經(jīng)驗，決策難以保證科學(xué)合理。從融資運作來看，融資平臺往往通過簡單的裝入土地形成可抵押資產(chǎn)進行融資，其盈利能力來自于政府收儲土地的一二級市場價差，而非公司本身對其資產(chǎn)的經(jīng)營收益。所以，政府主導(dǎo)的投融資平臺并不是完整意義上的經(jīng)濟人，在政府控制土地資源的前提下，不必考慮自身的盈利能力和資產(chǎn)負(fù)債情況。讓政府投融資平臺來充當(dāng)市場主體，往往會忽視市場經(jīng)濟規(guī)律，在GDP政績驅(qū)動下，偏重經(jīng)濟總量的增長，一味的舉債投資。加之，中央政府對地方政府行為規(guī)范不到位，沒有及時建立地方債務(wù)動態(tài)監(jiān)控機制，逆向選擇和道德風(fēng)險不可避免地出現(xiàn)了。所以，要從根源上化解地方債務(wù)，要首先從理順政府和市場關(guān)系，規(guī)范地方政府及其主導(dǎo)的融資平臺行為著手。

(二)著重提高地方政府債務(wù)經(jīng)營能力

由于相當(dāng)比例的債務(wù)是地方政府通過融資平臺公司進行融資的，如據(jù)審計署2013年第24號：36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果，2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額中通過融資平臺公司舉債的占45.67%。這部分債務(wù)存在兩個明顯的問題，一是部分融資平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量較差、償債能力不強；二是部分債務(wù)存在多頭舉債、變相融資，隱蔽性強，不易監(jiān)管。這就需要地方政府增強債務(wù)風(fēng)險管控意識，提高自身債務(wù)經(jīng)營能力。首先，要對債務(wù)進行全面分析，掌握真實數(shù)據(jù)，進行分類管理，實行差別化政策和監(jiān)管方式。其次，抓緊研究適應(yīng)地方政府的債務(wù)經(jīng)營機制，特別是在機構(gòu)設(shè)置、職能定位、管控模式上做出嘗試，邊試點邊推進，以實踐推動研究工作，如嘗試跨部門跨平臺的成立政府擔(dān)保資金管理中心。再次，提高地方政府管理資產(chǎn)債務(wù)的能力和水平，配備懂金融干部，合理預(yù)測風(fēng)險，調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，整合政府資產(chǎn)，提高資產(chǎn)效益和進行科學(xué)決策。此外，要逐步擺脫簡單的土地抵押貸款的融資方式，對于部分有持續(xù)收益的資產(chǎn)，可以采用如金融租賃的方式來降低地方政府的資產(chǎn)負(fù)債率，盤活存量資產(chǎn)。

(三)謹(jǐn)慎借鑒國外處置政府債務(wù)經(jīng)驗

化解地方債務(wù)的建議主要集中在三個方面：一是反對中央政府兜底，主張地方政府履行契約義務(wù)，自行償還債務(wù)；二是建議出售國有資產(chǎn)，推行債務(wù)資產(chǎn)證券化，轉(zhuǎn)嫁政府債務(wù)；三是重啟財稅體制改革，允許地方政府發(fā)債，廣泛開源節(jié)流。這些都是國外處置政府債務(wù)的主要經(jīng)驗。這其中有幾點必須謹(jǐn)慎對待。1，忽視一些債務(wù)確實無法償還的事實。貧困地區(qū)債務(wù)多是基于“吃飯型財政”缺口積累而成的，沒有經(jīng)濟基礎(chǔ)，確實不具備自償能力；一些地方政府不顧地區(qū)實際情況，盲目造城和投資，盲目建設(shè)形象工程，嚴(yán)重脫離經(jīng)濟基礎(chǔ)，對應(yīng)的大都是劣質(zhì)資產(chǎn)，無法形成穩(wěn)定收益，也不具備償債能力。這種情況顯然不是上述建議能解決的。2，出售國有資產(chǎn)和資產(chǎn)證券化要避免資產(chǎn)賤賣。不少部分債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)是可以形成穩(wěn)定收益的，只是投資數(shù)額大、收益期長，與債務(wù)期短沖突。將這部分資產(chǎn)出售給企業(yè)變現(xiàn)或者債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)進行證券化，可以有效緩解償債壓力，提高資產(chǎn)利用效率。但在市場供求嚴(yán)重失衡和相關(guān)監(jiān)管措施不到位的情況下，極有可能變成政府賤賣國有資產(chǎn)，企業(yè)趁機非法獲利。國外有完善的市場規(guī)則和嚴(yán)格的法規(guī)體系都不能避免這種情形，我們更難以避免。3，謹(jǐn)慎放開地方政府自主發(fā)債權(quán)。允許地方政府發(fā)債實際上是將已經(jīng)存在舉債行為公開化、合法化，在投資沖動和償債壓力的雙重重壓下，債務(wù)不可控的因素將更加復(fù)雜，風(fēng)險性更大，必須有相關(guān)的風(fēng)險控制機制相配套?？傊?，在借鑒國外做法時必須結(jié)合中國實際情況，絕對不能對于外國經(jīng)驗和方法進行照搬照抄。

(四)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方債務(wù)相關(guān)方的利益

地方債務(wù)之所以敏感，和其牽涉的利益相關(guān)方不無關(guān)系。地方債務(wù)一方通過融資平臺牽著商業(yè)銀行、民間金融機構(gòu)、企業(yè)等債權(quán)人，一方通過土地財政、資產(chǎn)抵押牽著廣大居民。如果出現(xiàn)地方政府違約情形，將導(dǎo)致債權(quán)方資金鏈斷裂，進而危及整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。如果地方政府變本加厲地擴大土地財政，不可避免地增加土地征用范圍、侵占當(dāng)?shù)鼐用窭?，引發(fā)更多的社會矛盾。而對于抵押資產(chǎn)來說，如果將資產(chǎn)抵押給銀行和企業(yè)，那么地方政府就可能變成為債權(quán)方“打工”，地方經(jīng)濟發(fā)展成果就不是由民眾共享，而是被債權(quán)方占去了。所以，必須注重協(xié)調(diào)各方利益，尤其是確保民眾利益不損失。一是協(xié)調(diào)地方政府和債權(quán)人的利益關(guān)系，建立穩(wěn)妥高效的政府償債機制和資產(chǎn)出售、證券化監(jiān)督運行機制，在償債的同時確保國有資產(chǎn)不流失、不貶值。二是強化債務(wù)運營觀念，轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)展實體經(jīng)濟，通過繁榮地方經(jīng)濟化解累積債務(wù)。只有經(jīng)濟發(fā)展了，才能做到多方利益的協(xié)調(diào)、共享。

四、關(guān)于化解地方債務(wù)的具體對策

化解地方債務(wù)問題應(yīng)從以下幾個方面著手：

(一)理順政府和市場關(guān)系，規(guī)范政府借債行為

政府不是市場主體，只能是以調(diào)控者、守夜人的角色出現(xiàn)，不能直接成為投資主體，這是市場經(jīng)濟規(guī)律使然。如前所述，政府職能錯置是地方政府債務(wù)過度累積的深層次原因。所以，理順政府和市場關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府和市場主體各司其職，是切斷政府債務(wù)累積的根本措施。一是加快改革進度，推進政府職能轉(zhuǎn)變，將政府擔(dān)負(fù)發(fā)展經(jīng)濟責(zé)任轉(zhuǎn)向服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展上。二是界定政府職能邊界，特別是在政府和市場的邊界上，充分發(fā)揮市場主體參與經(jīng)濟建設(shè)的積極性。三是規(guī)范政府行為，建立有效的激勵約束機制，激勵政府經(jīng)濟服務(wù)、社會建設(shè)方面的職能，約束過度參與經(jīng)濟的行為，特別是直接充當(dāng)投資主體、舉債投資的行為。在約束地方政府借債行為上，可以引入信用評級機制，讓獨立機構(gòu)給地方政府信用評級，并及時公布，可以作為中央政府的決策參考，也可以有效約束地方政府的借債行為。

(二)加強動態(tài)防控體系建設(shè)，降低債務(wù)危機預(yù)期

債務(wù)危機預(yù)期之所以占據(jù)媒體主流，是因為當(dāng)前宏觀經(jīng)濟形勢影響下，地方債務(wù)仍有擴大的趨勢，且對政府風(fēng)險管控能力持懷疑態(tài)度。所以，當(dāng)務(wù)之急是加強動態(tài)防控體系建設(shè)，盡早做好債務(wù)危機應(yīng)急準(zhǔn)備，降低公眾預(yù)期。一是增強地方政府舉債行為的專業(yè)化、公開化。新的舉債投資項目，要做好項目的投資收益分析，長期項目借長期債，短期項目借短期債，且項目的評估運行、債權(quán)配置接受社會公眾監(jiān)督，特別是要有專業(yè)化的獨立機構(gòu)評審。二是盡快編制政府動態(tài)資產(chǎn)負(fù)債表。通過地方政府的動態(tài)資產(chǎn)負(fù)債表，中央政府和審計部門隨時掌握地方債務(wù)的動態(tài)發(fā)展，隨時監(jiān)控，及時預(yù)警，及時制止一些不當(dāng)舉債行為。三是盡快建立危機應(yīng)急處理機制。雖然，不可能出現(xiàn)像“底特律”破產(chǎn)那樣的事情，但如果出現(xiàn)“資不抵債”或者更為嚴(yán)重的情況，必須有相應(yīng)的應(yīng)急辦法，比如允許暫時“破產(chǎn)”，啟動“破產(chǎn)”保護程序。當(dāng)然，到底如何應(yīng)急，需要抓緊研究，盡快找到穩(wěn)妥的辦法。

(三)全面摸清地方債務(wù)底細(xì)，不能輕易“一刀切”

有些債務(wù)如貧困地區(qū)“吃飯型財政”缺口常年累積的債務(wù)，無法獲得收益(或收益不明顯)的資產(chǎn)對應(yīng)的債務(wù)，確實不具備償還能力，對于這樣的債務(wù)顯然中央政府不能任其自行償債。所以，要化解已經(jīng)形成的地方債務(wù)，首先在摸清地方債務(wù)的底細(xì)后，對各類債務(wù)進行分類整理，建議可根據(jù)債務(wù)對應(yīng)項目的收益好壞、償債能力劃分不同的等級。然后針對不同等級制定不同債務(wù)處置方案。一是針對有穩(wěn)定收益、償債能力強，但長期項目借短期債的優(yōu)良資產(chǎn)項目，可以允許展期，但必須降低負(fù)債經(jīng)營成本；也可以成立資產(chǎn)管理公司，市場經(jīng)營，自負(fù)盈虧。二是針對有收益但不穩(wěn)定、償債能力較次的項目，可以允許債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)(證券化)，也可以成立資產(chǎn)管理公司，增強資產(chǎn)經(jīng)營效率。三是針對無償還能力的債務(wù)項目，包括劣質(zhì)資產(chǎn)和貧困地區(qū)的累積債務(wù)，可以探討區(qū)域內(nèi)平衡措施，如優(yōu)良資產(chǎn)收益補充劣質(zhì)資產(chǎn)損失，也可以在形成有效的行為約束機制前提下，由中央政府“兜底”。

(四)增強地方政府償債能力，形成債務(wù)經(jīng)營機制

從地方債務(wù)累積到今天這種程度看，不難發(fā)現(xiàn)相當(dāng)部分地方政府只懂如何借債，卻不懂如何經(jīng)營債務(wù)。所以，有必要建立以增強地方政府償債能力為核心的債務(wù)經(jīng)營機制。一是大力扶持實體經(jīng)濟發(fā)展。實體經(jīng)濟是政府稅源的基礎(chǔ)，穩(wěn)定增長的稅源是政府償債能力的保障。發(fā)展實體經(jīng)濟，要結(jié)合地方實際，尊重市場規(guī)律。政府不能直接充當(dāng)投資主體，也不能偏愛國有企業(yè)，而應(yīng)對國企、民企及其他社會資本“一視同仁”，創(chuàng)造公平、有序的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。二是學(xué)會運用市場手段經(jīng)營債務(wù)。債務(wù)形成資產(chǎn)后低效運行，是收益得不到保障的重要原因。應(yīng)該充分運用各種市場手段提高債務(wù)經(jīng)營效率，提高收益水平，把存量用好。三是成立政府管理資金的專門機構(gòu)?？稍圏c成立政府資金管理中心，配備高素質(zhì)專業(yè)人才，對政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)進行動態(tài)跟蹤管理，確保債務(wù)合理利用、高效使用。四是重啟財稅體制改革。建立地方政府事權(quán)財權(quán)配備的財稅體制是學(xué)界一直呼吁的，但改革不是一日之功，需要從長計議，當(dāng)前應(yīng)著力減少專項轉(zhuǎn)移支付比重，構(gòu)建更加公平高效的中央地方財政轉(zhuǎn)移支付機制。增強地方政府償債能力的各項措施，待債務(wù)問題化解后，就成為其服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的能力，意義重大。

(五)謹(jǐn)慎下放地方發(fā)債權(quán)，謹(jǐn)防債務(wù)風(fēng)險擴大

讓有條件的地方發(fā)行市政債，將以往地方政府的變相融資、違規(guī)融資行為合法化、公開化，對于規(guī)范和約束地方政府的借債行為有一定幫助，但實際上這是一種“揚湯止沸”的做法。如果沒有外在硬性約束(如破產(chǎn)、行政追責(zé))，發(fā)債權(quán)下放，將引發(fā)新一輪的債務(wù)擴張狂潮?？梢栽谀承l件較好的地方試點，但必須完善相關(guān)外部條件，這是防止風(fēng)險擴大的前提。一是建立地方政府信用評估體系。通過獨立的信用評級機構(gòu)，給地方政府信用評級，綜合評價其融資、償債能力。二是規(guī)范好地方政府和金融機構(gòu)的關(guān)系，避免行政命令干預(yù)金融機構(gòu)決策的行為。三是盡快把地方債務(wù)納入財政預(yù)算管理，并嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算決算制度，加強人大在決策過程中的監(jiān)督制約作用。四是完善地方政府動態(tài)監(jiān)控體系，通過動態(tài)資產(chǎn)負(fù)債表隨時監(jiān)控地方債務(wù)，建立地方債務(wù)月報制度，做到實時的動態(tài)監(jiān)控和預(yù)警。

(六)倒逼地方政府推動改革，攻堅改革難題

地方債務(wù)給地方政府一個巨大的壓力，這個壓力會倒逼政府推動一些改革，這些改革措施反過來會有助于化解地方債務(wù)。一是倒逼財稅體制改革。現(xiàn)在，地方政府依賴的土地財政已接近枯竭，為償還債務(wù)不得不從稅收上擴源。目前，地方企業(yè)特別是中小民企，稅負(fù)已經(jīng)相當(dāng)繁重，基本沒有增稅空間，只能從稅種和稅制上入手，一種可能是加快增收房產(chǎn)稅進度，一種是加快推進資源稅改革。二是倒逼地方政府優(yōu)化財政支出，下大力氣節(jié)流，加強政府自身建設(shè)。從節(jié)流方面講，償債壓力會增強地方政府執(zhí)行中央號召的積極性，并以“八項規(guī)定”和群眾教育路線活動為契機管住吃喝住行，壓縮公款接待、消費等支出，停建樓堂館所，甚至考慮出售一些過于豪華龐大的辦公樓。三是倒逼村鎮(zhèn)基層政府加快政務(wù)公開特別是財政公開的進度，攻克積存已久的基層政府財務(wù)開支不透明、違規(guī)支出多的難題。三是倒逼地方政府加強廉政建設(shè)，加大反腐力度，揪出藏在政府機構(gòu)的“碩鼠”。

(七)研究制定相關(guān)法律法規(guī)，促使債務(wù)管理制度化

從長遠(yuǎn)看，要形成債務(wù)管理的制度體系，這也是這次應(yīng)留下的成果，即建立完善的地方政府債務(wù)管理法律法規(guī)體系。從國外經(jīng)驗來看，這一法規(guī)體系包括三部分，即規(guī)范和監(jiān)管債務(wù)方(地方政府及融資平臺)的法規(guī)，規(guī)范債權(quán)方(金融機構(gòu))行為的法規(guī)，行政追責(zé)法規(guī)。其中，規(guī)范和監(jiān)管債務(wù)方的法規(guī)是核心，主要包括可以舉債或者不得舉債的情形，舉債規(guī)模特別是新債規(guī)模，舉債項目的評估審定，政府擔(dān)保、抵押行為，債務(wù)報告制度，償債機制等。規(guī)范債權(quán)方的法規(guī)主要內(nèi)容是禁止金融機構(gòu)給違規(guī)舉債或者無法償債的地方政府提供信貸。行政追責(zé)法規(guī)則是對違規(guī)舉債或引發(fā)債務(wù)問題的舉債項目相關(guān)責(zé)任人給予追責(zé)。

地方債務(wù)問題牽涉到盤根錯節(jié)的管理體制和利益集團，復(fù)雜性、敏感性難以想象，但只要我們有足夠的勇氣和英明的決斷，再加上周密部署和耐心決心，就一定能化解這個問題。

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(編輯：李志文)

2014-10-18

F812.7

A

2095-7238(2014)11-0018-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.11.003