鄧可祝

流域治理問責制的比較研究
——以太湖流域和美國切薩皮克灣流域為例

鄧可祝

一個流域內往往會涉及到不同的行政區(qū)域，流域治理需要不同行政區(qū)域的合作。近年來，我國流域環(huán)境問題大量出現，流域環(huán)境糾紛層出不窮。流域治理的成功應具備一定的條件：一是流域內政府具有合作態(tài)度；二是流域內政府在合作過程中共同協(xié)商，制定統(tǒng)一的治理計劃；三是流域內政府按照治理計劃實施治理行為。

所謂問責制，是指確定各行政機關的流域治理職責和任務，及時監(jiān)督檢查其行為，并對未完成任務的機關及其公務員追究不利后果的一種制度，包括責任的明確、履行責任的核查以及責任的追究等。

我國目前在流域問責制上已經進行了多種嘗試，比較典型的是無錫市，為了應對日益嚴峻的太湖流域的環(huán)境問題，無錫市在2007年就在全流域開展了“河長制”，即由各地的黨政領導承包流入太湖的分支河流，負責其污染防治和環(huán)境治理，通過行政首長的負責制來加強對流域內水環(huán)境的治理。這一制度在全國許多地區(qū)得到了推廣。2011年頒布的《太湖流域管理條例》也明確了流域問責制內容，可以說，我國流域治理的問責制已經得到了廣泛的實施。

我國學術界對國外的問責制一般局限于政治責任和司法審查，對于流域問責制尚不夠了解。本文通過比較研究，希望總結流域治理的經驗教訓，以促進我國流域治理的研究。本文之所以以我國的太湖流域和美國的切薩皮克灣流域（以下簡稱“兩者”）治理問責制為例進行分析。除了資料方面的原因外，還由于兩者在自然地理因素方面、治理過程及效果方面、新的治理嘗試方面都存在一定的相似之處，這些總結經驗，相互借鑒提供了可靠的基礎。

一、中美流域治理問責制的主要內容

（一）切薩皮克灣流域

在美國國會和總統(tǒng)命令的要求下，切薩皮克灣治理發(fā)生了很大的變化，在流域問責制方面主要有以下內容：

1.強化了聯邦環(huán)保局的職權

切薩皮克灣原來的治理主要依賴于流域內的州際環(huán)境合作，聯邦政府的作用較少，而州際合作容易導致集體行動的困境。為了糾正這一弊端，美國加強了聯邦環(huán)保局在切薩皮克灣流域治理中的職責，改變了環(huán)保局對切薩皮克灣治理不直接干預的傳統(tǒng)，提出聯邦（以聯邦環(huán)保局為主）作為海灣治理領導者的構想。要求聯邦環(huán)保局研究如何根據“清潔水法”來行使其權威以保護和恢復切薩皮克灣和其附屬之水，建立一個獨立的評估者來強化問責制，定期報告治理進度是否符合原定的目標。

2.確定流域污染物排放、削減量和完成時間表

首先，確定了流域內不同河段的每日最大總負荷。根據國會和總統(tǒng)命令的要求，2011年聯邦環(huán)保局宣布了一個強制性的全海灣“每日最大總負荷”計劃（以下簡稱“計劃”）。每日最大總負荷（Total Maximum Daily Loads, 簡稱“TMDLs”）是指根據一定流域的環(huán)境容量確定在流域里各種污染物的每天最大排污量的制度。美國共有40000個這樣的每日最大總負荷計劃，切薩皮克灣是其中最大和最復雜的一個計劃，包含了92個切薩皮克灣潮汐段的每日最大總負荷量，每個計劃都包括了對污染物的限制以在各方面達到國家水質標準。“計劃”的目標是在16多萬平方公里的流域內對氮、磷、沉積物污染進行明顯的削減。①Rena Steinzor ＆Shana Jones, Collaborating to Nowhere: The Imperative of Government Accountability for Restoring the Chesapeake Bay, 4.Journal Of Energy & Environmental Law.51(2013).

其次，確定了全年污染物的排放量。“計劃”規(guī)定了整個海灣流域污染物的全年排放量，即：1. 859億英磅的氮，1250萬英鎊的磷和64.5億英鎊的泥沙，分別比原來削減了25%、24%和20%。聯邦環(huán)保局根據最先進的建模工具，廣泛的監(jiān)測數據，經過同行評審的科學證據和有管轄權的成員的密切關系等因素，將這些削減分配到各行政區(qū)域和主要分支流域。②EPA, Chesapeake Bay TMDL Executive Summary, 2009.

再次，確定了完成污染物削減的時間。“計劃”的設計是為了確保通過削減污染物排放量，以達到在2025年切薩皮克灣及潮汐河實現完全的生態(tài)恢復目標，而在2017年至少要完成上述任務的60%?！坝媱潯蓖ㄟ^嚴格的問責制來確保實現這一承諾，包括：確定短期和長期的基準、跟蹤各地治理行為與對州實行問責制，主要促進計劃的開展，還可以實施聯邦應急行動。③EPA, Chesapeake Bay TMDL Executive Summary, 2009.

3.聯邦環(huán)保局對州政府的問責

聯邦環(huán)保局制定了各州轄區(qū)內“流域實施計劃”（Watershed Implementation Plans, WIPs)，這一計劃要求各州如何和何時在轄區(qū)內實現污染物削減的任務。聯邦環(huán)保局將審查這些為期兩年的時間表，評估是否實現了必要的污染物削減，再根據海灣每日最大總負荷跟蹤計劃，來判斷時間表是否得到了實現。

如果各州向聯邦環(huán)保局證明自己能完成削減任務并能維持這樣的削減量，則聯邦環(huán)保局可以對其進行技術和財政上的支持。但如果聯邦環(huán)保局認為州在執(zhí)行“計劃”時沒有達到其滿意的程度，聯邦環(huán)保局就可以實施“聯邦緊急行動”——即聯邦環(huán)保局直接實施一定的行為——來保證流域治理效果，這些行動包括：（1）擴大“國家污染物排放消除系統(tǒng)”（National Pollution Discharge Elimination System）許可的覆蓋范圍，對目前尚沒有規(guī)制的源頭進行規(guī)制；（2）加強對目前州頒發(fā)的“國家污染物排放消除系統(tǒng)”許可項目的監(jiān)督；（3）對屬于聯邦規(guī)制的污染源增加額外的污染物削減要求；（4）增加聯邦執(zhí)法和守法的要求；（5）禁止新的和擴大的污染排放；（6）決定和改變聯邦環(huán)保局的補助；（7）修訂水質標準以更好地保護當地和下游的水質；（8）如果無法驗證各州適當的裝置和管理控制，則要計算養(yǎng)分和泥沙削減的完成情況。④EPA, Chesapeake Bay TMDL Executive Summary, 2009.通過這些行動，聯邦環(huán)保局強化了在流域治理中的主導地位，可以有效地監(jiān)督流域內各州的治理行為。

（二）太湖流域

太湖流域的治理也重視和強化了問責制。經過“十一五”期間的節(jié)能減排工作，我國在環(huán)境治理的問責制方面積累了豐富的經驗，也取得了良好的節(jié)能減排效果。為了更加清楚地了解具體措施，本文以國務院2008年批準的“太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案”（以下簡稱“國家方案”）和江蘇省2009年通過的“江蘇省太湖流域水環(huán)境綜合治理實施方案”（以下簡稱“江蘇方案”）為例來介紹相關具體內容。

1.明確總體目標和具體目標

由于太湖流域的污染已經非常嚴重，必須制定一定的治理計劃，規(guī)定其長期目標和分階段目標，這一方面可以科學地確定目標，避免盲目樂觀和短期行為；另一方面，也可以明確責任，為以后的責任追究奠定基礎。根據這樣的思路，確定了太湖流域治理的總體目標和具體目標。

“國家方案”將總體目標分為三個部分：一是水質主要控制指標，確定化學需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）、總磷（TP）和總氮（TN）為污染物控制指標。二是確定了近期目標，即截止2012年應實現的指標，包括水質目標和污染物控制目標；三是確定了遠期目標，即截止2020年應實現的指標，也包括水質目標和污染物控制目標，并確定兩省一市政府的具體任務和目標。

而“江蘇方案”則在國家方案的基礎上，對具體目標和任務進行了分解，如明確了2012年和2020年的本省污染物排放量，并要求逐級分解到基層和企業(yè)。另外，也對植樹造林任務進行了分解?？梢哉f，這些指標與任務是非常明確的。

2.明確責任主體

流域治理涉及到不同的主體，需要一定的機制來促使其積極地投入到流域治理中來，明確了各主體的責任，也為責任追究提供了前提。

“國家方案”規(guī)定了“兩省一市”各級人民政府是所轄行政區(qū)水環(huán)境治理與保護的責任主體，具有落實“國家方案”制定的各項任務及措施，實現本行政區(qū)域的水環(huán)境綜合治理目標的責任。實施行政斷面水質目標濃度考核和COD、氨氮、總磷、總氮四項重點水污染物排放總量考核，并將其作為干部政績考核的重要內容。

而“江蘇方案”確定地方各級人民政府是執(zhí)行“江蘇方案”的責任主體，政府主要領導是第一責任人。同時，根據江蘇省的實踐，“江蘇方案”還提出了“雙河長”制的要求，即：對主要入湖河流建立“雙河長”制，加強省級領導和部門與地方領導及部門的通力合作，對15條主要入湖河流進行重點治理，做到“規(guī)劃、項目、資金、責任”四落實。

3.目標管理與責任追究

對各主體履行責任的情況進行及時的核查，判斷其履行職責的情況，為責任追究確定依據。具體可分為：

“國家方案”要求建立嚴格的水環(huán)境治理領導問責制，規(guī)范問責程序，健全責任追究制度。雖然這一規(guī)定比較簡略，但由于我國已經在節(jié)能減排工作中積累了非常多的經驗，因此，完全可以依據節(jié)能減排工作中的經驗來予以處理。

“江蘇方案”規(guī)定在太湖流域水環(huán)境綜合治理實行目標管理制度，建立省、市、縣三級管理、逐級考核機制。省太湖辦實行全面監(jiān)督，負責檢查、考核下級政府和省有關部門履行職責、開展工作及任務完成情況，對沒有完成工作任務的，下發(fā)《督察意見書》，責令及時整改。

可見，“江蘇方案”比“國家方案”規(guī)定得更加明確，也更具有執(zhí)行性，充分體現了地方政策具體執(zhí)行國家政策的特點。

二、中美問責制的相同與相異之處

（一）相同之處

1.建立法律規(guī)范，明確治理目標與任務

環(huán)境治理必須建立在法治的基礎上，通過法律規(guī)范，可以明確各機關的權力（權利）與義務。就問責制而言，需要明確問責對象、問責主體和問責內容等有關事項。在這一點上，兩者是非常相似的。

切薩皮克灣的治理，有大量的法律依據，除一般性的“清潔水法”和“安全水質法”之外，美國國會還通過授權給聯邦環(huán)保局來明確其職權，另外，美國還頒布了總統(tǒng)命令，雖然這不是法律，但具有相當高的法律效力。

太湖流域的治理也有相當多的法律規(guī)范。在法律層面上，我國全國代表大會及其常委會并沒有專門的法律規(guī)定，但可以適用“水污染防治法”一些規(guī)定；有專門的《太湖流域管理條例》這樣的行政法規(guī)和國務院批準的“國家方案”這樣的行政規(guī)范性文件；在地方層面上，不僅有地方性法規(guī)和行政規(guī)章，還有大量的地方行政規(guī)范性文件，例如“江蘇方案”。這些法律規(guī)范，有的雖然只是行政規(guī)范性文件，但對于各級人民政府的問責制規(guī)定非常明確，對于相關的人民政府及其公務員有很強的法律效力。

2.確定流域治理的協(xié)調機關

在流域治理問責制中，需要強化問責主體的權威，中國在這方面具有較多的優(yōu)勢，而美國是聯邦制，聯邦政府對州政府沒有直接的權力，只能通過其他方式問責。

在切薩皮克灣的治理中，強調了聯邦環(huán)保局的權威，根據總統(tǒng)命令，聯邦環(huán)保局具有流域治理的領導者的地位，可以要求各州制定每日最大排污量、削減目標和流域治理的目標，保障了一定的權威，對流域治理有了明確的要求，并有效的對其他主體的行為產生壓力。

太湖流域的問責主體是國家發(fā)改委和各省級人民政府。發(fā)改委可以要求各省必須達到的目標，省級人民政府更具有相當多的職權，“江蘇方案”對于具體目標的要求明確和權威性即是明證。

3.強化問責機制

切薩皮克灣治理中聯邦環(huán)保局可以通過兩種方式問責和制裁：一是通過削減聯邦基金的方式來懲罰未履行職責的各州，二是直接通過聯邦直接行動來實施流域治理。

太湖流域除了傳統(tǒng)的行政首長問責外，可以結合節(jié)能減排的責任制來明確各省級人民政府的責任。同時，根據《太湖流域管理條例》的要求，當地方人民政府沒有完成相應的任務時，環(huán)保部還可以通過區(qū)域限批的方式來增加其壓力。

4.仍然存在影響流域治理問責的因素

要實現流域治理的問責，一定要明確治理的目標和任務，如果目標和任務不準確，就會影響問責制效果。兩者在流域治理目標上都留下了一個缺口，兩者都存在嚴重的面源污染，但沒有規(guī)定完整的面源污染的整治目標和任務。面源污染主要是農業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)而形成的污染，是流域的重要污染源，一些地區(qū)面源污染已經占到污染源的一半左右，但面源污染的管制非常困難，往往是各國環(huán)境管制的盲區(qū)。對于流域問責制及流域治理效果都會產生不利的影響。

切薩皮克灣對于面源污染的管制非常少。例如對非點源污染的豁免會導致責任不清，農業(yè)是切薩皮克灣最大的營養(yǎng)物污染來源，這些營養(yǎng)物隨著城市和郊區(qū)徑流流入海灣。但大量的農業(yè)污染得到了美國“清潔水法”的豁免，全流域對農業(yè)徑流的管制并不相同，相關的主體沒有規(guī)制農業(yè)污染的權限或者雖然有一定的權限但并不明確。

太湖流域已經重視了面源污染的問題，也有一些相應規(guī)范進行管制。例如“江蘇方案”中提出基本目標和具體辦法，即“全面推廣農業(yè)清潔生產技術，減少化學氮肥、化學農藥施用量”，“到2012年，在太湖流域一級保護區(qū)內初步建成有機栽培農業(yè)生產基地30萬畝；化學氮肥施用量在2005年基礎上下降20%以上”等等。這些措施都是鼓勵性的措施，而不是強制性的，也沒有制裁性的內容，存在著實效的問題。當然，《太湖流域管理條例》和“江蘇方案”都強調了有計劃地禁止太湖的水面養(yǎng)殖業(yè)，這一計劃是明確的，也是可以實施的。

（二）相異之處

中美在流域治理問責制方面也存在著許多的不同，研究這些不同，可以看出中美國在流域治理和法治的不同特點。

1.問責對象不同

切薩皮克灣的問責對象是各級政府，主要是各州政府。根據環(huán)境聯邦主義要求，各州政府有對本州的環(huán)境進行治理的責任，聯邦立法可以制定統(tǒng)一環(huán)境標準，州政府在聯邦政府立法規(guī)定的范圍內進行環(huán)境執(zhí)法。流域治理也是如此，雖然流域治理需要合作，但主要還是由各州政府承擔治理的主要職責。在切薩皮克灣治理中，根據聯邦法律和聯邦環(huán)保局的要求，各州應制定一定潮汐段的每日最大總負荷和年最大的排污量，并按照削減目標來完成其削減任務。如果各州完不成相應的任務，就可能導致不利后果。至于公務員個人，一般并不承擔相應的責任，當然州長等政治類公務員可能在選舉中承擔不利的后果，也可能在本州議會受到質詢，但這些都是政治責任。①陳黨：《問責法律制度研究》，知識產權出版社2008年版，第37頁。

太湖流域的問責對象主要是各級行政首長，各級政府也要承擔一定的責任。例如《太湖流域管理條例》、“國家方案”和“江蘇方案”都明確了公務員的責任，典型的是無錫市建立的河長制，通過河長制，將各河流的治理責任承包給了各級黨政負責人，這樣的責任主要是一種行政責任，即向上級政府承擔的責任。另外，我國還有一種責任追究形式，即在執(zhí)法過程中，存在著濫用職權和怠于行政職權的相關公務員也要承擔一定的行政責任。

2.責任內容不同

在流域治理中，必須將排污量控制在流域環(huán)境容量之內，否則無論采取什么措施，都不能從根本上保證流域環(huán)境改善。要保證流域環(huán)境的改善和保護，就必須實行總量控制制度，才能保護整體環(huán)境的自凈能力。

切薩皮克灣嚴格按照環(huán)境容量來控制排污量，將流域內每年最大排放量、每個潮汐段每日最大總負荷和削減目標結合起來統(tǒng)一安排，體現了環(huán)境容量思想，如果能夠真正得到實施，將會產生良好的效果。當然，環(huán)境容量的分配也需要體現公平原則，如何在各州和潮汐段進行分配也是非常值得重視的。

太湖流域也開始重視了流域的總量控制問題，并根據環(huán)境容量對削減量進行了規(guī)劃。但制定每日最大總負荷的方法，還沒有納入到“國家方案”中，在《太湖流域管理條例》中也沒有作出相應的要求，這與相關科學研究的滯后有一定的關系。與此相對的是，太湖流域采取了綜合治理的方式，不僅有污染的處理問題，還有河泥的清淤任務、植樹造林任務等，指標更加全面、細致。

3.責任后果不同

切薩皮克灣的問責對象主要是政府，其具體的后果有：一是財政獎罰。美國政府為了鼓勵州政府的行為，往往采取一定的經濟刺激的手段，如果州完成聯邦政府的要求，聯邦政府就向州政府支付聯邦高速公路基金，這筆錢的數額較大，對州政府的影響很大；如果州政府沒有按照聯邦政府的要求去做，美國聯邦政府可以采取停止發(fā)放聯邦高速公路基金的方式來對州政府予以一定的懲罰。二是直接執(zhí)行。美國環(huán)境治理具有地方性，為了防止州政府在環(huán)境保護上采取較低的標準，美國法律規(guī)定了聯邦環(huán)保局具有代替州政府執(zhí)行環(huán)境法律的職權，即“直接行動”，聯邦環(huán)保局可以直接采取行動來執(zhí)行聯邦的環(huán)境法律，從而對州政府的環(huán)境執(zhí)法形成一定壓力。

太湖流域的問責對象既包括公務員個人，也包括政府，其具體的后果有：一是針對個人的，包括對行政首長的問責。我國目前對于流域問責實行一票否決制，對公務員主要是其在環(huán)境執(zhí)法中的違法行為。二是政府的責任。目前主要是區(qū)域限批制度，通過區(qū)域限批，可以對一定區(qū)域內的政府及其領導人形成有效的壓力。當然，運用得比較多的還有轉移支付工具，即當地方政府沒有履行一定的職責時，中央和上級政府可以減少對地方的財政轉移支付，從而形成壓力。三是直接執(zhí)行。雖然法律中沒有規(guī)定環(huán)保部具有對地方企業(yè)進行直接管轄的權力，但根據我國行政管轄原理，環(huán)保部可以直接實施管轄職權，因此，當地方政府沒有履行相應職能時，環(huán)保部可以直接進行環(huán)境執(zhí)法，查處環(huán)境違法。

4.其他方面的不同

兩者在其他方面也有不同，最典型的體現在公眾參與制度上。公眾參與在流域治理上具有重要的作用，在問責制度中也是如此，有學者認為：“行政問責法治化就是以公眾參與為核心理念、以法治建設為基本路徑的問責機制建設”。①張華民：《我國行政問責的法治化思考》，《行政法學研究》，2010年第4期?？梢姽妳⑴c在問責制度中具有不可忽缺的地位。切薩皮克灣的治理問責制中雖然沒有特別強調公眾參與的作用和要求，但由于美國在環(huán)境治理中一直強調公眾參與，而且其公民訴訟制度也非常發(fā)達。太湖流域問責制中，雖然強調了公眾參與的作用，但公眾參與的作用沒有明顯體現。

（三）兩者相異的原因

兩者所面臨的法治條件與經濟發(fā)展階段不同，決定了兩者在流域治理問責制方面必然存在著差異。

1.相同的原因。一是流域環(huán)境問題具有相同的生態(tài)規(guī)律，要實現流域治理，必須尊重生態(tài)規(guī)律，根據生態(tài)規(guī)律確定相應制度。二是流域治理具有相同的治理規(guī)律，即需要克服“公地悲劇”和“集體行動困境”問題，而問責制是克服這些問題的重要制度，流域治理問責制可以調動各主體的積極性，從而實現環(huán)境善治。三是流域治理法律具有綜合性的趨勢。流域治理涉及到不同主體的行為，需要相應的依據，不同層級的立法和協(xié)議為各主體的行為提供了依據。

2.相異的原因。一是國家結構不同。美國是聯邦制國家，聯邦只能在法律規(guī)定的權限內行為，聯邦不能直接對州政府的官員行使命令權，而只能通過財政影響和直接執(zhí)行來實施環(huán)境法律；中國是單一制國家，中央對地方有直接的指揮命令權，可以通過行政命令來進行問責。二是問責制的完善程度不同。美國的問責制已經非常完善，不僅有行政機關的問責，還有國會的政治問責和法院的司法問責；而我國“主要是行政機關內部問責，即‘同體問責’，而不重視人大機關的問責，也忽視了社會力量對行政問責的監(jiān)督和問責信息的公開”。②艾 超：《我國行政問責法制化思考》，《政治與法律》，2009年第10期。所以問責制本身還存在問題。三是治理經驗和技術發(fā)展水平不同。美國環(huán)境治理的經驗非常豐富，在技術上也已經很成熟，因此可以制定整個流域里的年度總排污量和每日最大總負荷，并確定各州的削減量；而我國這兩個方面都存在不足，還無法全面制定每個河段的每日最大總負荷，也沒有辦法確定每一條入湖河流的排污量，這些會導致太湖流域治理問責制存在內在的缺陷，影響其最后的效果。

三、流域治理問責制的發(fā)展方向

流域內各政府存在著利益差異，需要通過問責制來保證各主體參與流域治理，以避免公共的悲劇和集體行動的困境。這是切薩皮克灣和太湖流域過去治理失敗的主要原因，也是現在特別重視問責制的主要原因。中美在流域治理過程中，既存在相同之處，也有不同之處，但兩者都重視自身流域治理的條件和特點，這些做法對今后的流域治理具有一定的啟示。

（一）尊重流域治理的自然規(guī)律

流域環(huán)境問題的產生具有一定的規(guī)律，即流域環(huán)境問題是污染物的排放和資源消耗超過流域環(huán)境承載力造成的，是一個長期的過程，因此對其進行治理也是一個長期的過程，不能急功近利。這一點在我國的太湖流域和淮河流域治理中都曾經犯過類似的錯誤。

在流域治理過程中，應重視其環(huán)境容量問題，包括總量控制和每日最大總負荷的控制問題，如果不能在這方面加以重視，那么環(huán)境的改善就無從談起。因此，需要在環(huán)境容量上下功夫，而環(huán)境容量包括將排污量控制在流域已有的容量內，也包括通過技術方式來增加流域的環(huán)境容量，例如太湖流域通過種植樹木、水生植物和清淤工作來提高現有環(huán)境容量的做法，就是一種積極增加容量的方法，是一種有益的嘗試?？傊?，只有在環(huán)境容量的范圍內，才可以保證整個流域環(huán)境的改善。

（二）尊重流域治理的社會規(guī)律

流域治理也具有鮮明的社會規(guī)律，正如前文所述，流域問題實際上是公地悲劇和集體行動困境的結果，因此，必須明確各主體在流域治理中的責任，促使其積極地進行流域治理工作。有學者對問責制作出了精辟的概括，“可將問責制看作由三個部分組成的‘三段式’，即角色擔當（Responsibility）、說明回應（Answerability）和違法責任（Liability）”。因此，問責制是一個包含諸多方面的一種制度，就流域問責制而言，應明確各主體在問責制的各個階段的責任，特別是各主體的流域治理的職責（角色擔當），包括削減目標、排污容量（含年排污總量和每日最大排污量）、其他的治理責任（包括興建基礎設施，植樹造林、和清淤工作等），通過明確這些職責，就可以要求各主體有計劃、有步驟地開展治理工作，也有利于對其進行監(jiān)督檢查，直至追究不利后果。

（三）根據自身特點確定流域治理問責制

各國經濟社會與法治的背景不同，在確定流域治理問責制時，應根據這些不同的背景來設計問責制。

美國州政府具有較多的權力，有一定的獨立性，聯邦政府不能對其進行命令，更不能直接對州政府領導人進行處理，因此，美國聯邦政府主要通過對州政府的財政支持和聯邦政府的直接執(zhí)法來促使州政府積極實施治理行為，以達到促進流域各主體合作、保證流域治理成效的目的；美國在流域治理上有豐富的經驗，也有強大的科技實力，因此可以制定完善的各潮汐段的每日最大總負荷計劃。

中國近年來已經形成了一整套行政問責制度，例如對黨政領導人重大事故問責制、節(jié)能減排問責制等等。例如無錫的河長制，就極具中國特色，一位當地官員認為，河長制抓住了中國環(huán)境問題關鍵：“‘河長制’不是一個形式?、亳T輝：《問責制、監(jiān)管績效與經濟國家——公共安全事故問責現狀之反思》，《法學評論》2011年第3期。首先，它抓住了所有工作的龍頭和關鍵。要把每條河治理好，關鍵中的關鍵，是要落實責任，而責任中的關鍵，就是領導?！娱L制’，正是抓住了關鍵，落實了責任！”因此，太湖流域問責制更重視對公務員，特別是領導公務員的問責；另外，我國更強調行政系統(tǒng)力量，例如通過區(qū)域限批來遏制流域治理上的地方保護主義，也是一種非常有效的制度。

總之，兩者在流域治理上都進行了一些新的嘗試，存在值得相互借鑒之處。當然，流域治理是一項長期的工作，特別是太湖流域，由于長期的嚴重污染，其治理也是一項長期的任務。流域治理問責制是一個積極的方面，但還需要認真地落實問責制的相關內容，重視公眾參與，最終實現流域治理的目標。

（責任編輯：馬 斌）

安徽工業(yè)大學文法學院

本文系教育部人文社會科學研究規(guī)范項目：“節(jié)能減排背景下政府環(huán)境責任實現機制研究”（編號：11YJA820012）的部分研究成果。

有消極的行為抑制功能。但兩者不能截然分開，而是相互補充、相輔相成、共生共促的關系。在完善政府及其環(huán)境管理部門執(zhí)法激勵機制的同時，應當建立相應的環(huán)境執(zhí)法制約機制，包括將環(huán)境執(zhí)法納入政府官員和環(huán)境管理部門政績考核，以及嚴格政府官員和環(huán)境管理部門的環(huán)境執(zhí)法責任追究等。新修訂的《環(huán)境保護法》已有相應規(guī)定，①該法第26條規(guī)定，第68條規(guī)定。關鍵是要嚴格執(zhí)行。