王江燕

（中央社會(huì)主義學(xué)院，北京100081）

政黨協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派和無黨派人士的協(xié)商，政協(xié)協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派、各人民團(tuán)體和各界代表人士的協(xié)商。這兩種協(xié)商方式同屬政治協(xié)商，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要內(nèi)容，是我國(guó)協(xié)商民主的典型表現(xiàn)形式，也是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策的重要環(huán)節(jié)和提高執(zhí)政能力的重要途徑。政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商兩者既有聯(lián)系，又有區(qū)別，互相補(bǔ)充。但兩種協(xié)商方式并不互相包含，更不能互相替代。目前理論界對(duì)于這兩種協(xié)商方式存在一些不同的提法和解讀，特別是在對(duì)政治協(xié)商和中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主制度關(guān)系的認(rèn)識(shí)上，存在某些模糊之處甚至誤區(qū)。因此，搞清楚政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的關(guān)系，對(duì)于我們深入理解中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度以及中國(guó)的協(xié)商民主具有重要意義。

根據(jù) 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》 （中發(fā)〔2005〕5號(hào)文件）、 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》 （中發(fā) 〔2006〕5號(hào)文件）、 《中國(guó)的政黨制度》白皮書以及 《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》等相關(guān)文獻(xiàn)的論述，結(jié)合政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商多年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，試總結(jié)出兩種協(xié)商方式的具體聯(lián)系和區(qū)別。主要包括以下幾方面：

一、從協(xié)商組織形式看

政黨協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨主要領(lǐng)導(dǎo)人與民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人之間的最高層次的直接面對(duì)面的協(xié)商，它不存在任何中間環(huán)節(jié)，屬于政黨最高核心層的協(xié)商。政黨協(xié)商是由中共黨委或者黨委統(tǒng)戰(zhàn)部具體負(fù)責(zé)組織、安排、協(xié)調(diào)，執(zhí)政黨、參政黨領(lǐng)導(dǎo)人以各種正式或非正式的形式參加。而政協(xié)協(xié)商是依托人民政協(xié)這一中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)進(jìn)行的間接協(xié)商，主要是由人民政協(xié)來組織和協(xié)調(diào)。在人民政協(xié)這一制度化的平臺(tái)上，各民主黨派有代表本界別整體的黨派提案或發(fā)言，但共產(chǎn)黨不作界別性提案和發(fā)言。

二、從協(xié)商主體看

政黨協(xié)商是單一的參與主體，包括執(zhí)政黨、參政黨和無黨派代表人士，雖然有工商聯(lián)參加，但性質(zhì)是政黨協(xié)商。而人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的組織。人民政協(xié)由34個(gè)界別組成，包括中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派人士以及其他各界代表人士，政協(xié)協(xié)商是多元參與主體，政黨只是其中的組成部分。人民政協(xié)協(xié)商的主體包含了政黨協(xié)商參與的主體，同時(shí)，政黨協(xié)商參與主體在人民政協(xié)協(xié)商中擔(dān)當(dāng)最重要的角色和作用。政黨協(xié)商的主體突出強(qiáng)調(diào)其身份的政黨性。政協(xié)協(xié)商中的中共和各民主黨派則強(qiáng)調(diào)其身份的界別性、社會(huì)性。

三、從制度基礎(chǔ)看

政黨是現(xiàn)代民主政治的關(guān)鍵要素，處于國(guó)家治理體系的核心和權(quán)力中樞的地位。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，在我國(guó)政黨制度中處于政治領(lǐng)導(dǎo)地位，各民主黨派是參政黨，要 “一個(gè)參加，三個(gè)參與”，與中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共。這種合作型的政黨制度要求政黨協(xié)商是規(guī)范黨際關(guān)系、溝通政黨意愿、強(qiáng)化黨際監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)參政黨 “一個(gè)參加，三個(gè)參與”的主要途徑。而人民政協(xié)是介于政黨、國(guó)家、社會(huì)之間的重要組織機(jī)制和制度力量，是協(xié)調(diào)中國(guó)政治關(guān)系、社會(huì)關(guān)系和利益關(guān)系的重要制度平臺(tái)。政協(xié)的協(xié)商更多的是執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨處理黨與非黨、黨與國(guó)家政權(quán)、黨與社會(huì)關(guān)系的重要平臺(tái)。從人民政協(xié)的性質(zhì)來看，是“中國(guó)人民愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是中國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的一種重要形式”。而政黨協(xié)商也是從政黨制度、統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本理念出發(fā)，兩者有共同的制度基礎(chǔ)，都帶有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)且都致力于發(fā)揚(yáng)民主、鞏固政治團(tuán)結(jié)、增強(qiáng)黨和政府政策的合理性和治理的正當(dāng)性。兩者在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)方面是根本一致的。

四、從協(xié)商內(nèi)容看

從中央層面看，中共中央同各民主黨派中央政治協(xié)商的內(nèi)容主要包括：中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)的重要文件；憲法和重要法律的修改建議；國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的建議人選；關(guān)于推進(jìn)改革開放的重要決定；國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃；關(guān)系國(guó)家全局的一些重大問題；通報(bào)重要文件和重要情況并聽取意見，以及其他需要協(xié)商的重要問題等。人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容是：國(guó)家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題；各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)以及有關(guān)愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題。在具體的實(shí)施過程中，兩種協(xié)商的內(nèi)容有時(shí)會(huì)有交叉相同之處，比如一些重大的決定會(huì)先在政黨協(xié)商小范圍內(nèi)商議，再拿到政協(xié)進(jìn)行大范圍的協(xié)商。

從政黨協(xié)商實(shí)踐看，中央層面關(guān)于政黨協(xié)商的內(nèi)容不僅有關(guān)于執(zhí)政黨自身建設(shè)的重大決定，比如《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》、《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》等許多重要文件的征求意見稿，還有全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人選，憲法修改以及其他重要法律文件草案，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，國(guó)家金融、衛(wèi)生、教育體制改革等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問題，大多是屬于決策前的重大方針政策、法律法規(guī)、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人建議人選等重大問題的協(xié)商，協(xié)商問題一般具有前瞻性、戰(zhàn)略性、宏觀性，是執(zhí)政黨在作出重大決策前與友黨進(jìn)行內(nèi)部溝通、進(jìn)行前期糾偏、補(bǔ)充和完善的一種協(xié)商機(jī)制。而人民政協(xié)協(xié)商更多是作為社會(huì)公眾層面的協(xié)商，著重從權(quán)力實(shí)際運(yùn)行過程中的方方面面研究解決一些在決策中后期、決策執(zhí)行過程中的事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題。涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，如教育、就業(yè)、收入、社保、醫(yī)療、住房、環(huán)保等，都可通過人民政協(xié)的民主協(xié)商來解決。政協(xié)協(xié)商的現(xiàn)實(shí)性、具體性問題比較多，涵蓋面很廣。

因此，在協(xié)商內(nèi)容上，政黨協(xié)商注重全局性、根本性、戰(zhàn)略性和方向性。有些問題只能是政黨協(xié)商，不適宜政協(xié)協(xié)商。比如在重大決策前、有關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大改革措施出臺(tái)前，還有關(guān)于黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選建議、優(yōu)化民主黨派的政治安排和實(shí)職安排等相關(guān)問題上。政協(xié)協(xié)商是界別協(xié)商，政協(xié)協(xié)商更加側(cè)重于意見表達(dá)，是黨和政府吸納、整合民意的渠道，主要通過各界人士協(xié)商收集反映社情民意，進(jìn)而向黨委、政府提出意見、建議。

五、從協(xié)商形式看

在中央層面，中共中央同各民主黨派中央政治協(xié)商的主要形式是中共中央邀請(qǐng)各民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人舉行民主協(xié)商會(huì)，就中共中央將要提出的大政方針進(jìn)行協(xié)商；中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)形勢(shì)需要，不定期邀請(qǐng)民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人舉行高層次、小范圍的談心活動(dòng)，溝通思想，交換意見；中共中央或中共中央委托有關(guān)方面召開民主黨派和無黨派代表人士座談會(huì)，通報(bào)或交流重要情況，聽取民主黨派提出的政策性建議或討論某些專題；除會(huì)議協(xié)商外，民主黨派中央還可就國(guó)家大政方針及其他重大問題向中共中央提出書面建議。人民政協(xié)政治協(xié)商的主要形式有政協(xié)全體會(huì)議，常務(wù)委員會(huì)議，主席會(huì)議，常務(wù)委員專題座談會(huì)，政協(xié)黨組受黨委委托召開的座談會(huì)，以全國(guó)政協(xié)名義召開的專題協(xié)商會(huì)，秘書長(zhǎng)會(huì)議，各專門委員會(huì)會(huì)議，根據(jù)需要召開由政協(xié)各組成單位和各界別代表人士參加的內(nèi)部協(xié)商會(huì)議。

由此可見，政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商部分形式是相同的，都有通過協(xié)商會(huì)、座談會(huì)、通報(bào)會(huì)等方式開展的協(xié)商活動(dòng)。政黨協(xié)商有民主黨派向中共黨委直接提出書面建議的 “直通車”方式，顯示出渠道優(yōu)勢(shì)。而與政黨協(xié)商的小規(guī)模高層次專題性相比，政協(xié)協(xié)商表現(xiàn)為大規(guī)模廣范圍綜合性。人民政協(xié)完備的組織體系、制度化的會(huì)議和經(jīng)常性工作為政協(xié)協(xié)商提供了良好保障。除了會(huì)議發(fā)言和提案的方式，專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商以及2013年開始恢復(fù)的雙周座談會(huì)都是政協(xié)協(xié)商方式更加多樣的充分體現(xiàn)。

六、從協(xié)商程序看

在中央層面，中共中央同各民主黨派中央政治協(xié)商的主要程序是中共中央根據(jù)年度工作重點(diǎn)，研究提出全年政治協(xié)商規(guī)劃；協(xié)商的議題提前通知各民主黨派中央、無黨派人士，并提供相關(guān)材料；各民主黨派中央組織相關(guān)人員閱讀文件，調(diào)查研究，對(duì)協(xié)商議題進(jìn)行集體研究后提出意見和建議；在協(xié)商過程中充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取意見，求同存異；中共中央認(rèn)真研究民主黨派中央、無黨派人士提出的意見和建議，對(duì)重要意見和建議的采納情況及時(shí)進(jìn)行反饋。

人民政協(xié)政治協(xié)商的主要程序是黨委根據(jù)年度工作重點(diǎn)和政協(xié)黨組建議，研究并確定政治協(xié)商議題；政協(xié)按照黨委統(tǒng)一部署和協(xié)商議題需要，制訂政治協(xié)商年度計(jì)劃，安排協(xié)商活動(dòng)；政協(xié)召開協(xié)商會(huì)議，黨政有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參與協(xié)商討論，通報(bào)情況，聽取政協(xié)委員的意見和建議；政協(xié)根據(jù)協(xié)商共識(shí)，及時(shí)整理形成政協(xié)建議案、會(huì)議綜合報(bào)告、協(xié)商會(huì)議紀(jì)要等文件或材料，報(bào)黨委、政府；黨委、政府及有關(guān)部門對(duì)政協(xié)報(bào)送的意見和建議認(rèn)真研究辦理，并及時(shí)向政協(xié)反饋。

七、從協(xié)商效果看

政黨協(xié)商注重決策形成共識(shí)，范圍小，容易舉行，面對(duì)面的對(duì)話溝通能夠保證深入進(jìn)行并容易形成共識(shí)。因此政黨協(xié)商時(shí)效性更強(qiáng)，更有直接性和及時(shí)性，權(quán)威性和約束力更強(qiáng)。政協(xié)協(xié)商注重的是決策實(shí)施過程中的共識(shí)，先政黨小范圍協(xié)商，再政協(xié)大范圍協(xié)商。人民政協(xié)組織結(jié)構(gòu)上的廣泛性、包容性和開放性使它成為 “下通各界，上達(dá)中央，溝通各界”的制度中介。政協(xié)的一個(gè)界別就是一條保障和擴(kuò)大公民有序政治參與的民主渠道，一條黨和政府密切聯(lián)系群眾的團(tuán)結(jié)渠道，一條廣納民意、廣集民智的咨詢渠道。政協(xié)的這種組織特性使共識(shí)的形成有一個(gè)時(shí)間過程，同時(shí)廣泛收集各種不同意見，反映不同的要求，不容易很快達(dá)成一個(gè)統(tǒng)一的定論。

八、從協(xié)商范圍看

政黨協(xié)商由于黨派組織主要集中在大中城市，協(xié)商往往表現(xiàn)在中上層，尤其是在中央層面政黨協(xié)商的作用和影響力比政協(xié)協(xié)商更突出、更重要。政黨協(xié)商總體上呈現(xiàn)出往基層走有作用遞減的趨勢(shì)。市級(jí)和縣級(jí)民主黨派成員人數(shù)較少，有的黨派組織只有一個(gè)支部，代表性較弱，政黨屬性不強(qiáng)，這種情況下政黨協(xié)商的成效較弱。政協(xié)有系統(tǒng)的組織，是自下而上匯集民意、層層協(xié)商的縱向互動(dòng)交流民主形式。同時(shí)，人民政協(xié)組織系統(tǒng)內(nèi)還有自下而上反映社情民意信息的直接通道。各級(jí)政協(xié)參加單位、政協(xié)委員、各民主黨派和工商聯(lián)成員及無黨派人士，在深入了解民情、充分體察民意、廣泛集中民智的基礎(chǔ)上，圍繞國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題，以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，通過政協(xié)渠道向黨委、政府及有關(guān)部門反映情況，提出意見和建議。這時(shí)，民主黨派成員以政協(xié)委員身份參加政協(xié)協(xié)商的作用更加明顯。

黨的十八大報(bào)告提出要 “健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，豐富和拓展了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的內(nèi)涵。黨的十八屆三中全會(huì)通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，著眼于發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，深刻闡述了有關(guān)社會(huì)主義協(xié)商民主的重大問題。 《決定》指出：“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道。深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商。加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度。”這明確了協(xié)商民主體系的基本要求、協(xié)商渠道和協(xié)商類型。這一論述糾正了理論界一些認(rèn)為中國(guó)協(xié)商民主就是政治協(xié)商制度，甚至是人民政協(xié)制度的片面認(rèn)識(shí)，把政協(xié)組織協(xié)商與黨派團(tuán)體協(xié)商并列，說明了政協(xié)協(xié)商與政黨協(xié)商的同等重要性和不可替代性。而明確區(qū)分政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商，可以有效避免兩者因協(xié)商內(nèi)容、過程交叉和重復(fù)而造成的政治資源浪費(fèi)和政治效率低下。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)商民主中的重要作用。完善中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商，認(rèn)真聽取各民主黨派和無黨派人士意見。中共中央根據(jù)年度工作重點(diǎn)提出規(guī)劃，采取協(xié)商會(huì)、談心會(huì)、座談會(huì)等進(jìn)行協(xié)商。完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度?！苯y(tǒng)一戰(zhàn)線是奪取中國(guó)特色社會(huì)主義新勝利的重要法寶，無疑在發(fā)展協(xié)商民主方面具有重要作用。政黨協(xié)商作為國(guó)家治理體系中最高層次的協(xié)商，應(yīng)該對(duì)其它協(xié)商民主形式起到示范、引領(lǐng)和推動(dòng)作用。以政黨協(xié)商引領(lǐng)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，是黨和政府應(yīng)對(duì)迅速擴(kuò)張的利益參與要求的現(xiàn)實(shí)選擇，也是成功推進(jìn)我國(guó)政治改革及國(guó)家治理現(xiàn)代化的途徑。