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中國(guó)黨際協(xié)商民主:在現(xiàn)實(shí)與理想之間

2014-04-09 07:10:53孫照紅
關(guān)鍵詞:黨際民主黨派政黨

孫照紅

(北京市社會(huì)科學(xué)院,北京100101)

黨的十八屆三中全會(huì)提出要 “構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系,拓寬國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道”[1]。我國(guó)的協(xié)商民主主體廣泛、內(nèi)容豐富、形式多樣、領(lǐng)域?qū)拸V。中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派之間的黨際協(xié)商民主是我國(guó)協(xié)商民主體系的重要組成部分,而且,中國(guó)黨際協(xié)商民主以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為依托和載體,是我國(guó)協(xié)商民主體系中制度化建設(shè)比較成熟的協(xié)商民主形式。

一、中國(guó)黨際協(xié)商民主的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)實(shí)困境

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的基本政治制度之一,這一制度的基本內(nèi)容內(nèi)含了黨際協(xié)商民主的基礎(chǔ)和條件。第一,中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,八個(gè)民主黨派是參政黨而不是在野黨和反對(duì)黨。九個(gè)政黨之間是合作關(guān)系,是親密友黨關(guān)系。第二,中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派合作的首要前提是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),但這種領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)而不是組織領(lǐng)導(dǎo),民主黨派享有政治自由、組織獨(dú)立和法律地位平等。第三,中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派合作的基本方針是 “長(zhǎng)期共存,互相監(jiān)督,肝膽相照,榮辱與共”,“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督的方針,實(shí)際上是擴(kuò)大民主”[2]351。第四,中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派都在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng),都沒有超越憲法和法律之外的特權(quán)。第五,多黨合作的機(jī)構(gòu)是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議,它本身就是我國(guó)政治生活中協(xié)商民主的重要形式和主要平臺(tái)。第六,中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派的協(xié)商合作主要體現(xiàn)在政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政工作中。政治協(xié)商是實(shí)行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié),民主監(jiān)督是為了發(fā)展民主,參政議政本身就是協(xié)商民主的體現(xiàn)。

中國(guó)黨際協(xié)商民主模式具有明顯的制度優(yōu)勢(shì),這是制度設(shè)計(jì)的理想狀態(tài),也是我國(guó)政黨制度的一貫追求。但是,與 “理應(yīng)如此”的期望和我國(guó)民主政治發(fā)展的需要相比,中國(guó)黨際協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)并沒有充分顯示和發(fā)揮出來,在實(shí)踐中還有許多可以改進(jìn)的空間。

從制度設(shè)計(jì)看,中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過民主協(xié)商和政治思想工作來實(shí)現(xiàn)。但是,在實(shí)際的政治生活中,有些地方把這種領(lǐng)導(dǎo)等同于組織領(lǐng)導(dǎo)、行政領(lǐng)導(dǎo),采用強(qiáng)制、命令的方式處理與民主黨派的關(guān)系,甚至對(duì)民主黨派的日常工作和內(nèi)部事務(wù)都事無巨細(xì)地包辦代替,嚴(yán)重影響了民主黨派的自主性和獨(dú)立性;有的黨委把本是 “分內(nèi)”的統(tǒng)戰(zhàn)工作當(dāng)成可有可無的工作;有些中共黨員干部對(duì)多黨合作制度了解不多,對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)認(rèn)識(shí)不深,對(duì)民主黨派的性質(zhì)和地位理解不到位,把民主黨派當(dāng)作 “擺設(shè)”或 “花瓶”;某些地方領(lǐng)導(dǎo)干部錯(cuò)誤地理解和運(yùn)用 “黨管干部”原則,在干部任用問題上根本不尊重民主黨派的意見,民主黨派的自主權(quán)得不到應(yīng)有的發(fā)揮等等。

中國(guó)政黨制度充分肯定各民主黨派享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。 “政黨的自主性是指政黨具有與其他政治組織截然不同的政治特性,包括獨(dú)有的政治綱領(lǐng)和組織制度、合法的政治活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來源、獨(dú)有的利益協(xié)調(diào)整合能力和沖突矛盾化解能力,同時(shí)也包括政黨獨(dú)立自主地根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的發(fā)展變化而作出適應(yīng)政治發(fā)展需要的轉(zhuǎn)型,即政黨的適應(yīng)性或能動(dòng)性?!保?]目前,中國(guó)各民主黨派雖然有自己明確的綱領(lǐng)、目標(biāo),有獨(dú)立的章程,但是,改革開放以來,民主黨派的政策、章程基本是隨著中國(guó)共產(chǎn)黨指導(dǎo)思想和方針、政策的變化而變化,民主黨派政黨特色越來越弱化;民主黨派雖然也以民主集中制為組織原則,但這一制度在實(shí)際運(yùn)作中困難重重;民主黨派的活動(dòng)、經(jīng)費(fèi)來源、活動(dòng)場(chǎng)所等都受到一定的限制;受多種因素的影響,民主黨派不能發(fā)出自己 “獨(dú)立”的聲音,民主黨派在普通老百姓當(dāng)中的認(rèn)同度和知名度也不夠高。從一定意義上說,我國(guó)各民主黨派保持獨(dú)立和自主的條件是有所缺失的。

各民主黨派干部是國(guó)家干部的重要組成部分。民主黨派要按照 《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》對(duì)干部進(jìn)行管理,黨派機(jī)關(guān)干部退 (離)休制度、年度考核、獎(jiǎng)懲制度都執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的干部政策。周恩來曾說:“非黨人士要有職有權(quán)?!保?]175毛澤東也提出,對(duì)民主黨派 “要給事做,尊重他們。當(dāng)做自己的干部一樣,手掌手背都是肉,不能有厚薄。對(duì)他們要平等,不能蓮花出水有高低”[4]。這是民主黨派履行職能的必備條件。在中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨后組建的第一屆中華人民共和國(guó)中央政府中,有將近半數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)成員來自民主黨派和無黨派人士。中央人民政府6位副主席中,有3位是民主黨派人士;政務(wù)院4位副總理中,有2位是民主黨派和無黨派民主人士;政務(wù)委員15人中,有9人是黨外人士。1956年社會(huì)主義改造基本完成后,在國(guó)家機(jī)關(guān)中仍有許多民主黨派人士擔(dān)任著重要的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。但是,隨著50年代后期 “左”的思想的日益嚴(yán)重,民主黨派在政權(quán)機(jī)構(gòu)和政府機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人士逐漸減少。中共十一屆三中全會(huì)后,隨著多黨合作的恢復(fù)和完善,民主黨派人士在人大和政府這些國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)中所占比例呈上升趨勢(shì),但是,民主黨派干部在整個(gè)干部隊(duì)伍中所占的比例仍然較小,而且存在正職少、副職虛、兼職多的問題。雖然有些地方在職位分配上考慮到了民主黨派干部所占的比例問題,但又不能保證民主黨派干部職務(wù)與權(quán)力的平衡。有些共產(chǎn)黨干部甚至認(rèn)為和平時(shí)期的民主黨派干部沒有多大影響,選拔民主黨派干部就是為了裝點(diǎn)門面。即使有些民主黨派干部有機(jī)會(huì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),但在處理充分行使權(quán)力和接受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系問題上也存在不少問題。

互相監(jiān)督是中國(guó)政黨制度一項(xiàng)很重要的制度設(shè)計(jì)和安排。當(dāng)年保留民主黨派的一個(gè)非常重要的考慮,就是希望民主黨派能夠監(jiān)督共產(chǎn)黨。毛澤東說過:“我們有意識(shí)地留下民主黨派,讓他們有發(fā)表意見的機(jī)會(huì)?!保?]中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派 “長(zhǎng)期共存,互相監(jiān)督”方針的內(nèi)在邏輯也是如此,“長(zhǎng)期共存”的目標(biāo)之一就是 “互相監(jiān)督”,主要是民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨。這是因?yàn)椋裰鼽h派的民主監(jiān)督具有其他監(jiān)督所不具有的優(yōu)勢(shì):民主黨派是政黨,對(duì)共產(chǎn)黨的監(jiān)督是高層次的政治監(jiān)督;民主黨派是參政黨,具有與執(zhí)政黨平等的法律地位,具有與執(zhí)政黨不同的視角,而且 “一個(gè)參加三個(gè)參與”便于民主黨派實(shí)施監(jiān)督活動(dòng);民主黨派成員知識(shí)層次和知名度較高且 “下通各界,上達(dá)中央”,具有明顯的智力優(yōu)勢(shì)和能力優(yōu)勢(shì)。如果能真正發(fā)揮出民主黨派作為監(jiān)督主體的這些優(yōu)勢(shì),就 “能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督”[6]。但是,與制度安排的初衷相比,民主黨派監(jiān)督的實(shí)際效果卻大打折扣。政治協(xié)商和參政議政工作也存在著同樣的問題。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主是黨際協(xié)商民主的主導(dǎo)性力量

中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派的黨際協(xié)商民主和中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主之間是互相推動(dòng)、互相促進(jìn)的關(guān)系。黨際協(xié)商民主發(fā)展得好,能夠促進(jìn)黨的決策科學(xué)化、民主化,推動(dòng)黨的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)有序、高效,監(jiān)督權(quán)力的正確行使,改善黨的作風(fēng)和形象。而黨內(nèi)民主對(duì)黨際協(xié)商民主的影響更為深遠(yuǎn),可以說,黨內(nèi)民主是黨際協(xié)商民主的決定性和主導(dǎo)性因素。

在西方,政黨是在民主政治中產(chǎn)生的,民主催生了政黨。而中國(guó)不一樣,政黨在中國(guó)出現(xiàn)的時(shí)候,中國(guó)實(shí)行的還是專制制度,是政黨推動(dòng)了中國(guó)的民主化。新中國(guó)成立后,中國(guó)共產(chǎn)黨不僅是領(lǐng)導(dǎo)黨,對(duì)國(guó)家和社會(huì)生活實(shí)施政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo),而且是唯一的執(zhí)政黨,執(zhí)掌國(guó)家立法、司法和行政等全部國(guó)家權(quán)力。無論是領(lǐng)導(dǎo)還是執(zhí)政,中國(guó)共產(chǎn)黨都是為了實(shí)現(xiàn)人民的民主權(quán)利。 “黨對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo),最本質(zhì)的內(nèi)容就是組織和支持人民當(dāng)家做主?!保?]可見,發(fā)展民主必須以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提,黨際協(xié)商民主也不例外。

與西方政黨制度臺(tái)上臺(tái)下的競(jìng)爭(zhēng)式民主不同,中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派之間的黨際民主是合作和協(xié)商式民主。由于中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,民主黨派是參政黨,在國(guó)家權(quán)力體系中這種地位的不同決定了它們?cè)诤献骱蛥f(xié)商中作用的不同,同時(shí)也內(nèi)含了中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主對(duì)黨際協(xié)商民主的主導(dǎo)性。

黨內(nèi)民主對(duì)黨際協(xié)商民主的決定性和主導(dǎo)性表現(xiàn)在方方面面。比如,在政治協(xié)商的過程中,提出什么議題以及民主黨派就議題提出的意見和建議能否被采納都是由共產(chǎn)黨決定的,中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨委是公共決策的核心;民主黨派的政治參與和利益表達(dá)是咨詢性和輔助性的,能不能產(chǎn)生實(shí)際的影響以及產(chǎn)生多大的影響都受制于中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨委的態(tài)度,受制于中國(guó)共產(chǎn)黨地方領(lǐng)導(dǎo)是否 “開明”和 “重視”;民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨的首要前提是接受黨的領(lǐng)導(dǎo),而且這種監(jiān)督不具備權(quán)力監(jiān)督和法律監(jiān)督的強(qiáng)制性,監(jiān)督效果如何取決于中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì),取決于中國(guó)共產(chǎn)黨能不能營(yíng)造寬松、和諧的政治氛圍,取決于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)干部能不能虛心聽取和接受民主黨派提出的不同意見;在干部的管理方面,民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)干部的安排使用基本是由中共黨組織主導(dǎo);民主黨派地方組織既受民主黨派中央組織的領(lǐng)導(dǎo),又受中國(guó)共產(chǎn)黨地方黨委的領(lǐng)導(dǎo),民主黨派中央組織對(duì)地方組織的領(lǐng)導(dǎo)主要是指導(dǎo)性的工作,而中國(guó)共產(chǎn)黨地方黨委對(duì)民主黨派地方組織的領(lǐng)導(dǎo)更為直接??梢哉f,以上所有制度、政策和措施,都是以中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主為前提和保障的,沒有中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主或者黨內(nèi)民主遭到破壞,所有這些都會(huì)走樣、變形。

歷史經(jīng)驗(yàn)也多次證明,黨際協(xié)商民主的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于黨內(nèi)民主的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)。什么時(shí)候中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主發(fā)展得好,民主黨派的性質(zhì)定位就準(zhǔn)確,功能發(fā)揮、工作進(jìn)展就正常,中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派之間的關(guān)系也和諧,多黨合作的功能和價(jià)值就能夠得到充分發(fā)揮;反之,什么時(shí)候黨內(nèi)民主發(fā)展不正常,民主黨派的正?;顒?dòng)就會(huì)被壓制、被取消,黨際協(xié)商民主也就無從談起。建國(guó)初期,中國(guó)共產(chǎn)黨通過加強(qiáng)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)等途徑發(fā)展黨內(nèi)民主,承認(rèn)民主黨派的合法地位并主動(dòng)與它們協(xié)商、合作,黨際關(guān)系也出現(xiàn)了前所未有的和諧局面。從1957年下半年開始,反右派運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)了擴(kuò)大化,黨內(nèi)民主生活的不正常也很快殃及黨際民主。毛澤東要求各地黨組織 “注意各民主黨派中反動(dòng)分子的猖狂進(jìn)攻”[8],大批民主黨派人士被打成右派,多黨合作難以開展。 “文化大革命”期間,黨內(nèi)出現(xiàn)了嚴(yán)重的一言堂、個(gè)人崇拜、個(gè)人凌駕于組織之上等不良風(fēng)氣,各民主黨派也被迫停止了一切政治活動(dòng),多黨合作名存實(shí)亡。改革開放以來,隨著黨內(nèi)民主的逐步完善,中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主黨派的性質(zhì)給予了重新定位,黨際協(xié)商民主也重回正軌并日益融洽。

三、完善黨際協(xié)商民主首先要發(fā)展中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主

既然中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主狀況是決定黨際關(guān)系狀況和走向的決定性和主導(dǎo)性因素,那么,中國(guó)共產(chǎn)黨在推進(jìn)黨際協(xié)商民主上理所當(dāng)然地應(yīng)承擔(dān)主要的政治責(zé)任。但是,中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)確實(shí)存在著不民主、不健康的因素。 “從邏輯上來講,一個(gè)自身就不民主的政黨,不可能在處理與國(guó)家、社會(huì)、民眾、法律事務(wù)和參政黨關(guān)系時(shí)真正做到民主,并且真正按民主的原則和制度辦事?!保?]“政黨要?jiǎng)?chuàng)造民主,政黨自身必須民主。不實(shí)行民主的政黨,遑論創(chuàng)造政治文明、領(lǐng)導(dǎo)政治文明?!保?0]所以,完善黨際協(xié)商民主的基本方向仍然是民主,而且首先是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主。在實(shí)踐上,中國(guó)共產(chǎn)黨要按照民主的要求、方式和程序辦事,特別是在決策過程中和干部任命過程中,要積極培育黨內(nèi)的民主作風(fēng)、民主習(xí)慣和民主文化、民主氛圍,以黨內(nèi)民主的發(fā)展增強(qiáng)對(duì)民主黨派的吸引力和感召力,示范和帶動(dòng)民主黨派的政黨建設(shè)和黨際協(xié)商民主的發(fā)展。

中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主是民主黨派獨(dú)立自主性的保障性條件。中國(guó)黨際協(xié)商民主尤其強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),這是我國(guó)政黨制度最本質(zhì)的特征。但是,如何處理好共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與各民主黨派的獨(dú)立自主性之間的關(guān)系,使他們?cè)谥袊?guó)政黨制度內(nèi)穩(wěn)定有序又有活力地開展工作,這是一個(gè)關(guān)鍵的問題。而這一問題歸根結(jié)底還是中國(guó)共產(chǎn)黨如何實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的問題。毛澤東曾對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題作過闡述:“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán),不是要一天到晚當(dāng)作口號(hào)去高喊,也不是盛氣凌人地要人家服從我們,而是以黨的正確政策和自己的模范工作,說服和教育黨外人士,使他們?cè)敢饨邮芪覀兊慕ㄗh。”[11]他還要求共產(chǎn)黨員 “以互助互讓和同生死共患難的精神,以尊重合作中各政黨獨(dú)立性的立場(chǎng),以謙和互敬互商的工作態(tài)度”[12]來處理與各黨派之間的關(guān)系。要做到這一點(diǎn),首先要求中國(guó)共產(chǎn)黨處理好領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的關(guān)系,充分尊重民主黨派的自主權(quán),尊重民主黨派在法律上的平等地位,更好地保護(hù)民主黨派的合法權(quán)益不受侵害,讓各民主黨派獨(dú)立自主地決定和處理它們的內(nèi)部事務(wù)。做不到這一點(diǎn),中國(guó)政黨制度內(nèi)含的民主優(yōu)勢(shì)必然會(huì)因?yàn)槊裰鼽h派獨(dú)立性的弱化甚至喪失而弱化、喪失,制度設(shè)計(jì)的黨際協(xié)商民主也必然會(huì)因此而失去民主的內(nèi)涵和優(yōu)勢(shì)。

中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主是民主黨派職能正常發(fā)揮的關(guān)鍵因素。民主黨派職能沒有充分發(fā)揮出來的很重要的原因就在于現(xiàn)有的條件和環(huán)境不夠?qū)捤?、自由,民主黨派依附性太強(qiáng)、獨(dú)立性不夠,致使政治協(xié)商知情權(quán)不夠、民主監(jiān)督?jīng)]有膽量、參政議政空間不足。所以,無論是政治協(xié)商、民主監(jiān)督還是參政議政,都需要中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)造平等合作的平臺(tái),拓寬暢通的溝通渠道,營(yíng)造透明、安全、和諧的政治環(huán)境。有學(xué)者建議,重新運(yùn)用當(dāng)年毛澤東提出的讓民主黨派 “唱對(duì)臺(tái)戲”的主張,引導(dǎo)民主黨派既敢于又善于同中國(guó)共產(chǎn)黨 “唱對(duì)臺(tái)戲”。也有人主張,在重大決策之前,可以請(qǐng)民主黨派 “挑毛病”、做 “不可行性論證”,以使中國(guó)共產(chǎn)黨決策更加科學(xué)化和民主化……這些建議都不失為優(yōu)化黨際協(xié)商民主的很好的途徑,但都建立在發(fā)展黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)之上。為此,中國(guó)共產(chǎn)黨必須進(jìn)一步健全和完善重要情況和重大問題通報(bào)制度、黨務(wù)公開制度、聽證制度等,擴(kuò)大和保障民主黨派的知情權(quán);以更加包容的姿態(tài)、開闊的胸襟主動(dòng)、自覺地接受民主黨派的監(jiān)督,用剛性的法律條文明確監(jiān)督的內(nèi)容和形式,保障民主黨派的監(jiān)督權(quán)利,對(duì)于拒絕接受監(jiān)督特別是打擊報(bào)復(fù)監(jiān)督者給予嚴(yán)肅的處分和懲罰;提供良好的制度環(huán)境和政治空間,鼓勵(lì)、保障民主黨派自由、平等、信任地與中國(guó)共產(chǎn)黨展開多方位、多領(lǐng)域、多層次的交流、溝通、對(duì)話。只有做到了上述這些,制度設(shè)計(jì)的黨際協(xié)商民主優(yōu)勢(shì)才能真正發(fā)揮出來。

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