侯錦程劉統(tǒng)寶

基層政權(quán)的執(zhí)法困境與對策

侯錦程*劉統(tǒng)寶**

在我國現(xiàn)行的政權(quán)體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的政權(quán)組織,是黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。其執(zhí)政能力的強(qiáng)弱,執(zhí)政水平的高低,直接關(guān)系到黨的各項方針政策和國家的法律法規(guī)在農(nóng)村的貫徹執(zhí)行,關(guān)系到農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的大局,關(guān)系到社會主義新農(nóng)村建設(shè),關(guān)系到黨在農(nóng)村執(zhí)政地位的鞏固。①鄧小平:《鄧小平文選》(第1～3卷),人民出版社1993年版、1994年版。因此,在新的歷史時期,加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)執(zhí)法能力建設(shè),對于構(gòu)建農(nóng)村和諧社會,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)具有極其重要的現(xiàn)實意義。因此,筆者試圖以提升基層政權(quán)執(zhí)法能力,優(yōu)化基層政權(quán)執(zhí)法環(huán)境為目標(biāo),從基層政權(quán)在執(zhí)法中存在的問題入手,分析存在問題的原因,提出解決問題的辦法,為我國的基層政權(quán)改革提供借鑒。

一、基層政權(quán)在執(zhí)法中存在的問題

在“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的框架下,基層執(zhí)法者常常被當(dāng)作立法者的忠實代理人。立法者是中央和上級政權(quán)機(jī)構(gòu),執(zhí)法者往往是最基層的縣、鄉(xiāng)政府和法院(法庭),它們常常被理解成中央和上級政權(quán)手臂的延長。因此,法律實效問題很容易被簡化為中央立法與基層社會之間的沖突和無法融合。在二元對立框架下,執(zhí)法者也可能被當(dāng)作地方利益的保證者。人們很容易看到,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情形在中國法律實踐中非常常見,基層政權(quán)常常并不是中央政權(quán)和立法的忠實代理人。因此,有人提出基層政權(quán)是當(dāng)?shù)乩娴谋ＷC者,將復(fù)雜的法律實踐化約為“地方保護(hù)主義”。這種看法顯然難以面對現(xiàn)實法律實踐中,基層政權(quán)與地方社會之間的沖突。作為執(zhí)法者的基層政權(quán),可能既不是中央政權(quán)和立法的忠實代理人,也不是地方利益的保證者,它有著自己獨(dú)立的偏好和利益。②劉然、胡良瓊:《農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè):問題與對策》,載《湖北大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)1998年第3期。因此,執(zhí)法者常常并不嚴(yán)格按照法律的精神有效地貫徹落實法律,而可能采取以下諸種致使法律目標(biāo)無法實現(xiàn)的手段:

1.附加“土政策”?；鶎訄?zhí)法者在執(zhí)行法律的過程中,人為地附加不恰當(dāng)?shù)耐琳?使法律的調(diào)整對象、范圍、力度、目標(biāo)超過了法律精神實質(zhì)的要求,影響了法律的忠實表達(dá)。附加不合理的內(nèi)容為法律規(guī)范增添新的目標(biāo),會變相扭曲法律的精神,從而達(dá)到謀取自身不正當(dāng)利益的目的。以《人口與計劃生育法》的貫徹為例。這一法律的目的是為了控制人口數(shù)量、提高人口素質(zhì)。但在很多地方,超生罰款成了縣、鄉(xiāng)政府財政收入重要來源。甚至附加出臺“土政策”,將生育指標(biāo)公開“拍賣”,而不對育齡婦女進(jìn)行有效管理,只等超生以后征收罰款。這樣一來,不但《人口與計劃生育法》的精神沒能落實,反而助長了人口增長。

2.以“土政策”替代法律。基層執(zhí)法者利用法律的抽象性特征和自由裁量權(quán),以本地區(qū)或本部門具有特殊性為借口,作出不同于原法律精神實質(zhì)的解釋,從而扭曲法律精神,為我所用,甚至以自行制定的土政策直接替代法律。執(zhí)法者常常以表面一致的土政策替代應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的法律規(guī)范,因此在實踐中法律名義上得到了執(zhí)行,但實際并未得到有效執(zhí)行,法律所設(shè)定的權(quán)利、義務(wù)未能轉(zhuǎn)化為社會成員現(xiàn)實的法律關(guān)系。這種行為的實質(zhì)就是鉆法律和制度的空子,打著“實事求是”的旗號陽奉陰違,因而具有較大的迷惑性和破壞性。例如,為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,1997年國務(wù)院頒布了《小城鎮(zhèn)戶籍改革試點(diǎn)方案》,但很多地方在執(zhí)行時將這一方案替代成了“城市增容費(fèi)”的土政策,以各種名目有償為農(nóng)民辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口,造成當(dāng)時影響很壞的“政府賣戶口”現(xiàn)象。

3.殘缺法律條款。任何一部法律都是由若干相互配套的具體條文和措施所組成的,形成一個多層面、多因素的有機(jī)整體,共同指向特定的法律目標(biāo)。一些基層執(zhí)法者出于自身利益的考慮,對不同條文分別采取積極執(zhí)行、消極執(zhí)行、拒絕執(zhí)行等態(tài)度,使原本完整的法律在選擇執(zhí)行中變得殘缺不全,影響了法律整體功能的發(fā)揮。殘缺的法律條款會導(dǎo)致法律內(nèi)容殘缺不全,無法完整落到實處,甚至收到與初衷相悖的績效。例如,我國《勞動法》很早就規(guī)定了勞動關(guān)系主體必須簽訂書面勞動合同,要求相關(guān)政府部門對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。但在實踐中,許多企業(yè)將簽訂的合同文本放在自己手中,不向勞動者發(fā)放合同文本,勞動監(jiān)督部門對此視而不見。當(dāng)發(fā)生勞資糾紛時,勞動者由于手中未能持有書面勞動合同而在糾紛中無法勝訴。這種現(xiàn)象使得《勞動法》在執(zhí)行過程中變得殘缺不全,其整體功能未能得到有效的發(fā)揮。殘缺的法律條款非常常見,國外有學(xué)者將其稱為“政策選擇執(zhí)行”①周作翰、張英洪:《農(nóng)民自由發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革》,載《湖南師范大學(xué)學(xué)報》(社科版) 2004年第4期。。

4.執(zhí)行敷衍。在執(zhí)行法律的過程中,基層執(zhí)行者只做表面文章,不落實具體法律規(guī)范措施,使法律貫徹浮于表面、流于形式。實踐中,執(zhí)行敷衍常常表現(xiàn)為以會議落實會議、以文件落實法律,貫徹執(zhí)行停留在一般性的宣傳號召層面上。導(dǎo)致執(zhí)行敷衍行為的根本動因是該部法律有損執(zhí)法者利益,或者雖無損利益,但執(zhí)行起來耗費(fèi)巨大的人力財力,“得不償失”。執(zhí)行敷衍使立法成為一紙空文,在阻礙法律目標(biāo)實現(xiàn)的同時,還極大地浪費(fèi)了公共資源。例如,近年來,中小企業(yè)污染嚴(yán)重,全國人大和國務(wù)院多次通過立法和行政手段作出調(diào)整,要求關(guān)閉中小型污染企業(yè),進(jìn)行環(huán)境整頓。但由于基層政權(quán)與企業(yè)有著千絲萬縷的利益聯(lián)系,基層部門常常執(zhí)行敷衍,象征性地開展環(huán)境污染檢查,象征性地發(fā)出停業(yè)整頓通知,而大量污染企業(yè)繼續(xù)違規(guī)生產(chǎn),導(dǎo)致了環(huán)境污染不斷惡化。執(zhí)行敷衍類似于國外學(xué)者所說的“象征性合作”②鄭法:《農(nóng)村改革與公共權(quán)力的劃分》,載《戰(zhàn)略與管理》2000年第4期。,它會導(dǎo)致法律在執(zhí)行過程中只是被宣傳一番,而未被轉(zhuǎn)化為具體操作性措施,使法律所產(chǎn)生的作用低于法律目標(biāo)的要求。

二、基層政權(quán)在執(zhí)法中存在問題的原因分析

我國的基層政權(quán)在法律實踐中占據(jù)著非常重要而奇特的位置,它是直接的執(zhí)法者,其偏好影響著法律實踐的過程和結(jié)果?；鶎诱?quán)處在一個復(fù)雜的壓力型體制下,這個體制對它有著各種各樣的制約,制約因素的細(xì)微變動也可能最終影響基層政權(quán)在具體執(zhí)法實踐中的偏好。對于中央政權(quán)而言,立法的每條規(guī)范,它都希望基層政權(quán)不折不扣地去執(zhí)行;對于地方社會而言,它的每個偏好、每項需求,基層政權(quán)最好都能去積極呼應(yīng);但對于基層政權(quán)而言,它有著自己獨(dú)立的利益和偏好,它既不會不折不扣地執(zhí)行中央政權(quán)的立法,也不會無條件地屈從于地方社會的偏好,而是會根據(jù)自己的利益和偏好采取不同的行動策略。具體采取何種行動策略,往往取決于基層政權(quán)在具體個案中根據(jù)自身利益所作出的判斷,基層政權(quán)所處的復(fù)雜體制構(gòu)成了其判斷的基本背景。對于來自中央政權(quán)的不同立法,以及地方社會的不同需求偏好,基層政權(quán)有著自己的輕重緩急判斷和排序。只有那些基層政權(quán)認(rèn)為最緊要的法律,它才會不折不扣地去執(zhí)行,而那些被基層政權(quán)認(rèn)為不那么緊要的法律則可能面臨著全部或部分落空的命運(yùn)。

三、解決基層政權(quán)執(zhí)法困境的對策

從我國國情出發(fā),結(jié)合現(xiàn)階段基層政權(quán)建設(shè)中所面臨的客觀實際,解決基層政權(quán)執(zhí)法困境應(yīng)采取以下措施:

(一)完善黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)體制

1.堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),堅持社會主義是中國人民的共同愿望,也是把具有中國特色社會主義事業(yè)全面推向一個新的歷史階段的基本保障。黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),在地方是通過各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)的,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。但這個領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo),而不是以黨組織來取代國家政權(quán)組織,正如中共中央和國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》所指出的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的職責(zé)是:抓好黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行,抓好基層黨組織的思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和組織建設(shè);加強(qiáng)對共青團(tuán)、農(nóng)會、婦聯(lián)和民兵組織的領(lǐng)導(dǎo);抓好群眾的思想政治教育,促進(jìn)黨風(fēng)和社會風(fēng)氣的穩(wěn)定和好轉(zhuǎn);抓好干部的選擇、考核和監(jiān)督工作。改善黨的領(lǐng)導(dǎo),這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動,嚴(yán)格實行黨政職能分開,而不是包辦人大和政府的具體工作。首先,要確立黨政職能分開的執(zhí)政理念。政黨的主要功能是表達(dá)民意、整合社會力量、實現(xiàn)社會民主化、法制化。必須明確黨應(yīng)該在憲法和法律范圍內(nèi)活動。必須明確“黨、政”是兩種完全不同性質(zhì)的組織,各自的權(quán)力來源、組織原則和運(yùn)行方式都不一樣。必須明確黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo),在各級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用,集中精力抓好大事,總攬不包辦,協(xié)調(diào)不替代,支持各方獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委最重大的事務(wù)應(yīng)該是抓好農(nóng)村基層黨組織建設(shè),夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ),鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位。其次,是從制度上保證黨政合理分工。國家要通過法律的形式,明確規(guī)定國家權(quán)力主體之間的授權(quán)關(guān)系、權(quán)力界限和權(quán)力運(yùn)行程序,使國家權(quán)力合法化、規(guī)范化。地方黨委和國家權(quán)力機(jī)關(guān)要根據(jù)地方組織法和黨章的規(guī)定,結(jié)合本地的實際情況,細(xì)化黨委和人大、政府的職能分工,制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和人大、政府的職責(zé)權(quán)限和工作制度,使基層黨政分工具體明確,有章可循。唯有如此,才能切實加強(qiáng)黨的自身建設(shè),也才能為基層政權(quán)執(zhí)法創(chuàng)造良好條件。

2.堅持和改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度

我們在任何時候都要堅持和完善各級人民代表大會制度。根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村的實際情況,要進(jìn)一步堅持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度,為基層政權(quán)的依法執(zhí)政提供保障。堅持和改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度,應(yīng)著重解決好以下幾個方面的問題:

(1)樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的權(quán)威

恩格斯指出,把權(quán)威說成是絕對壞的東西,而絲毫看不到樹立權(quán)威的必要性和重要性,是極其荒謬的。我們不能把權(quán)威等同于專制和獨(dú)裁。在社會主義條件下,同樣需要民主的、法制的權(quán)威。在農(nóng)村現(xiàn)實的社會政治生活中,不少人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有無權(quán)威無關(guān)緊要,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或行政部門才是權(quán)力的中心。這種觀點(diǎn)既違背我國的憲政體制和法理,在實際工作中也會帶來不良后果。樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威,要求權(quán)力機(jī)關(guān)的工作人員政治素質(zhì)好,業(yè)務(wù)能力強(qiáng),法律和政策水平高,更重要的是要敢于行使法定的權(quán)力,要求行政部門自覺地接受人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督并自覺地在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。

(2)堅持和完善選舉制度

我國的選舉制度是人民代表大會制度的重要內(nèi)容和存在方式。因此,不堅持和完善選舉制度,也就談不上堅持和完善人民代表大會制度。這要求任何領(lǐng)導(dǎo)、任何組織、任何部門,都必須按選舉法規(guī)定的選舉制度辦事,不進(jìn)行“人治”,不作“欽定”,不作“委派”,以便把那些大公無私、作風(fēng)正派、密切聯(lián)系群眾且有參政議政能力的人,由選民根據(jù)選舉程序和規(guī)則將其選為人民代表;要花工夫做好選區(qū)劃分的工作,特別要注意鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的合理性問題。據(jù)筆者的調(diào)查,有些較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn),特別是居住分散的鄉(xiāng),要好幾個自然村或好幾個行政村才能分配到一個代表名額,因而使代表的廣泛性難以保證。還有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表大會,列席人員等于甚至超過正式代表。

(3)完善人民代表大會監(jiān)督制度

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會只產(chǎn)生本級政府,不產(chǎn)生法院和檢察院,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的監(jiān)督權(quán)實際就是能夠?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行監(jiān)督。然而,在現(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有起到應(yīng)有的監(jiān)督作用。因此,需要進(jìn)一步發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督作用,健全監(jiān)督制度?？傊?人大作為聯(lián)系人民群眾和政府機(jī)關(guān)的橋梁,要真正做到承上啟下:通過人民代表加強(qiáng)與群眾的聯(lián)系,其為承上;人民代表傾聽群眾意見并向人大及其常委會反映,由人大專門機(jī)構(gòu)向政府有關(guān)部門傳達(dá),并監(jiān)督政府按照人民的要求去作,此為啟下。

(二)理順縣、鄉(xiāng)兩級政權(quán)的權(quán)力關(guān)系

影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的縣鄉(xiāng)關(guān)系,其實質(zhì)是縣、鄉(xiāng)兩級政權(quán)組織之間的權(quán)力關(guān)系。在我國現(xiàn)行體制下,縣鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出嚴(yán)重的失調(diào)狀態(tài):一方面,縣級黨委和政府通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的組織控制,包括職務(wù)任免制、發(fā)展目標(biāo)制和事務(wù)責(zé)任制,嚴(yán)重地削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)應(yīng)有的自主地位和獨(dú)立決策權(quán)力,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)演變成縣級政府的職能部門而非一級政權(quán)組織;另一方面,自上而下的垂直管理部門,存在著嚴(yán)重的部門利益傾向,分割并極大地?fù)p害著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理能力。

1.縣、鄉(xiāng)之間的法律化分權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革的一個重要方面就是通過改革理順縣、鄉(xiāng)之間的權(quán)力關(guān)系,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力、責(zé)任、能力達(dá)到行政上的均衡狀態(tài)。其中的重點(diǎn)是,縣級政府要放權(quán),由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織自主決定區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的管理?？h級政府享有根據(jù)法律監(jiān)督、指導(dǎo)之權(quán)以及協(xié)調(diào)權(quán),而不再以行政命令直接干涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織對農(nóng)村社會的管理。

2.合理優(yōu)化“條條”的垂直行政管理

從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中的條塊矛盾問題,一個必要的思路是,在縣鄉(xiāng)關(guān)系法律化的前提下,盡可能把縣直部門設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“條條”歸還鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。第一,將所有的涉農(nóng)部門和其他服務(wù)性機(jī)構(gòu)全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)市場化的原則因地制宜地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。第二,將財政、稅務(wù)、工商等職能部門的人、財、物全部下放由鎮(zhèn)管理,上級部門只進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。第三,銀行、信用社、供銷社等部門在市場經(jīng)濟(jì)日益成熟和中國融入國際經(jīng)濟(jì)競爭的情況下,正在逐漸剝離行政色彩而日益成為國有或集體經(jīng)濟(jì)主體,因而不再成為影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)“條塊”關(guān)系的重要因素。第四,需要嚴(yán)格執(zhí)行垂直管理的部門是司法部門和公安部門,這是司法獨(dú)立、執(zhí)法公正的需要,也是司法部門和公安部門擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力不良影響的需要。經(jīng)過縣、鄉(xiāng)之間的法律化分權(quán)和優(yōu)化“條條”的改革,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)具有相對完善的權(quán)力,為增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的整體協(xié)調(diào)功能提供行政上的前提。①趙建華:《“后稅費(fèi)時代”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府:何去何從——關(guān)于吉林市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的調(diào)查與思考》,載《吉林工程技術(shù)學(xué)院學(xué)報》2007年第10期。

(三)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革總的目標(biāo)是,加強(qiáng)和鞏固中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位,維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。②黨國英:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要解決什么問題》,載《中國老區(qū)建設(shè)》2007年第8期。在這個總目標(biāo)之下,通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,進(jìn)一步推動基層政權(quán)的執(zhí)法能力建設(shè),為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會條件;促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各機(jī)構(gòu)依法行政,為農(nóng)村社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造有序的法制環(huán)境:調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置,大力壓縮財政供養(yǎng)人員,減輕農(nóng)民法定稅費(fèi)之外的不合理負(fù)擔(dān);加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè),建立廉潔自律、求真務(wù)實、辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制。

1.推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

要從根本上解決政府機(jī)構(gòu)的改革,關(guān)鍵是要推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。只有進(jìn)行職能的轉(zhuǎn)變,把政府不該管、管不好的讓市場和社會去做,才能從根本上解決政府機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下的問題。首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治職能向培育和發(fā)展基層民主和法制轉(zhuǎn)變。③李昌平:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思考》,載《中國老區(qū)建設(shè)》2004年第10期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)將承擔(dān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表會的部分工作移交人大主席團(tuán);應(yīng)該自覺地退出村級事務(wù)管理,大膽放手讓村委會進(jìn)行自主治理;維護(hù)法律權(quán)威,保障農(nóng)民的政治民主權(quán)和經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會公共事務(wù)管理職能從以經(jīng)濟(jì)職能為主向以經(jīng)濟(jì)和其他社會事務(wù)并重的方向發(fā)展。建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制,提高政府應(yīng)對公共危機(jī)的能力;向村民提供教育、公共衛(wèi)生、鄉(xiāng)村道路、水利工程、社會秩序、社會救助等公共服務(wù)。最后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能,從微觀直接干預(yù)轉(zhuǎn)向宏觀監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員必須從鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村企業(yè)退出,消除“官商”一體現(xiàn)象;加快政企分開,進(jìn)一步把不該由政府管的事交給企業(yè)、社會組織和中介機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)對農(nóng)村的中介機(jī)構(gòu)、協(xié)會的規(guī)范和監(jiān)管,維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序,創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境,保護(hù)土地資源和糧食安全。

2.繼續(xù)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)改革

目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作部門,按隸屬關(guān)系,大體可以分為三類:一是雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu);二是直屬辦事機(jī)構(gòu);三是企事業(yè)機(jī)構(gòu)。第一類、第二類機(jī)構(gòu)大多數(shù)為上級派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu),通常被稱為“七站八所”,實際上遠(yuǎn)不止15個,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多達(dá)30～40個。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)所設(shè)的很多工作機(jī)構(gòu)并不隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,在很大程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的充分發(fā)揮,另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作部門設(shè)置缺少編制約束、盲目增編,不僅加重了基層財政負(fù)擔(dān),而且造成了工作部門人浮于事、效率低下。這些問題的解決,要靠推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)改革,在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上實行精兵簡政。①陸學(xué)藝:《三農(nóng)論——當(dāng)代中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民研究》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版,第323頁。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的幾項措施:

首先,實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的直接選舉,從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任方向。逐步實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的直接選舉,由此理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與國家尤其是與縣政府的關(guān)系,改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與轄區(qū)民眾的關(guān)系,使普通農(nóng)民真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力來源,形成向農(nóng)民負(fù)責(zé)的責(zé)任機(jī)制。

其次,調(diào)整國家與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)、責(zé)、能的相對均衡。第一,要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題,這在稅費(fèi)改革后特別重要。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的很多本屬于縣級或縣級以上政府承擔(dān)的義務(wù)向上級政府移交,比如義務(wù)教育、計劃生育、水利工程、農(nóng)村道路等責(zé)任,由中央政府或省級、縣級政府承擔(dān)財政成本,可以通過財政撥款的形式委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施。同時,應(yīng)調(diào)整目前的稅收體制,適當(dāng)?shù)貙⒛承┒惙N留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政獨(dú)立性,增加其實現(xiàn)職能的財政能力。第二,在事權(quán)方面,除政法系統(tǒng)和已經(jīng)明確實行省以下垂直管理的系統(tǒng)外,縣政府其他部門的站所并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一級“完全政府”。

最后,精簡機(jī)構(gòu),減少人員,在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的身份。定編定員,合并職能相近的機(jī)構(gòu),撤銷能夠由中介組織承擔(dān)職能的機(jī)構(gòu),將某些事業(yè)單位轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)實體。為了有效控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的數(shù)量和質(zhì)量,應(yīng)當(dāng)通過考試錄用,納入國家公務(wù)員系列,以調(diào)動他們工作的積極性。

3.提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì),改進(jìn)工作方法

提高基層干部素質(zhì),增強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)的戰(zhàn)斗力?；鶎痈刹康乃刭|(zhì),主要包括政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和科學(xué)文化知識素質(zhì)等方面。政治素質(zhì)是提高干部素質(zhì)必不可少的方面。當(dāng)前比任何時期都更需要科學(xué)文化知識,強(qiáng)調(diào)文化程度,是提高干部素質(zhì)的一個重要的時代特征。當(dāng)前農(nóng)村基層干部仍然存在年齡偏大、文化偏低的狀況,這必然造成工作效率低下,難以適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的需要。當(dāng)前應(yīng)采取多種形式,如通過培訓(xùn)進(jìn)修和鼓勵自學(xué)等途徑,使基層干部盡快掌握經(jīng)濟(jì)管理、行政管理和法學(xué)等知識,掌握必要的調(diào)查研究和群眾工作方法。提高基層干部素質(zhì)是增強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)戰(zhàn)斗力的重要環(huán)節(jié),是加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)的基本保證。因此,要特別注意在職干部的思想教育,鼓勵他們?yōu)楣僖蝗?造福一方,廉潔奉公,勤政為民,公正理事,不謀私利。在開展農(nóng)村各項工作中堅持以理服人,以情感人,依法治理。①[美]塞繆爾·亨廷頓:《變革社會中的政治秩序》,華夏出版社1988年版。這樣,干部就會受到群眾的歡迎,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作就會得到廣大農(nóng)民的擁護(hù)和支持,基層執(zhí)法的阻力會大大降低。

(四)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革

為適應(yīng)新時期經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要,解決農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中的財政問題,為基層政權(quán)的執(zhí)法能力建設(shè)提供財力支持,就迫切需要進(jìn)一步深化財政體制改革,注重充實地方財力。

1.開辟新稅源,重新分配原有稅源。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來我國的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政都出現(xiàn)了困難,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)了巨額的財政赤字和債務(wù),其中一個很重要的原因是一些農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源單一,自我保障能力較差。要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī),除了中央和省級政府轉(zhuǎn)移支付外,一個重要的方面就是重新分配稅源,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供較為穩(wěn)定的來源。因為實行分稅制后,國家還將營業(yè)稅、個人所得稅收入的大部分上繳省級和中央財政,可以說分稅制改革僅僅考慮了如何增加中央的財政收入,而沒有考慮如何設(shè)置符合地方稅要求的主體稅種,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要來源寄于工商稅和農(nóng)業(yè)稅上,造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制性危機(jī)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后,國家在稅收分配上是否可以給鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的份額,同時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辟一些新的稅種,比如稅基比較穩(wěn)固的房地產(chǎn)稅和自然資源比較豐富的地區(qū)的資源稅種向主體稅種演變,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成為真正的一級地方財政。

2.加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)移支付的力度

轉(zhuǎn)移支付是貫徹國家政策意圖、平衡地方財力、緩解基層財政困難的一項重要措施。我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度還是延續(xù)分稅制改革之初的制度設(shè)計,是中央試圖增加均等化努力的第一步嘗試,具有明顯的過渡性色彩。針對目前的基層財政運(yùn)行困難狀況,需要從以下幾個方面改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度①張白鴿、王磊:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的現(xiàn)狀、成因及其對策措施》,載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2007年第10期。。

首先,提高中央轉(zhuǎn)移支付資金水平。目前縱向和橫向財政失衡矛盾都十分突出,有限的轉(zhuǎn)移支付資金在地方經(jīng)濟(jì)總量迅速增長的背景下,財政轉(zhuǎn)移支付資金的均衡作用被明顯淡化,因此需要提高中央用于轉(zhuǎn)移支付的資金總量規(guī)模。

其次,增大一般性轉(zhuǎn)移支付資金的力度。我國一般性轉(zhuǎn)移支付從1995年起實施,原來稱之為過渡期轉(zhuǎn)移支付,一般性轉(zhuǎn)移支付是以公共服務(wù)能力的均等化為目標(biāo),參照標(biāo)準(zhǔn)收入和支出的差額以及可用于轉(zhuǎn)移支付的資金數(shù)量等客觀因素,按統(tǒng)一公式計算確定。2000年中央財政使用公式法實施的轉(zhuǎn)移支付資金為85.45億元,而用于體制補(bǔ)助、專項補(bǔ)助和稅收返還的資金高達(dá)4583億元,相差54倍。因此,有必要對我國的現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整,逐步將專項補(bǔ)助的一部分、稅收返還、體制補(bǔ)助等納入一般性轉(zhuǎn)移支付范圍內(nèi)。同時也要完善過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法,規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)收入、標(biāo)準(zhǔn)支出和財政補(bǔ)助系數(shù)的測算標(biāo)準(zhǔn),增加轉(zhuǎn)移支付的透明度、科學(xué)性和公正性。

再次,建立規(guī)范的專項撥款制度。合理調(diào)整現(xiàn)行的中央專項撥款,引導(dǎo)地方政府增加對農(nóng)業(yè)、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等社會經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵領(lǐng)域的投入,尤其是生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)教育等具有較強(qiáng)的外部性領(lǐng)域的投入,從而簡化和歸并目前過多的專項撥款種類。同時為了做到各類專項撥款的公平、公正,防止其過快增長和過多、過濫,要改革現(xiàn)行專項補(bǔ)助辦法,對項目的科學(xué)性、可行性和效益性進(jìn)行充分研究和論證的基礎(chǔ)上分配項目資金,并根據(jù)各地區(qū)的實際情況實事求是地降低欠發(fā)達(dá)地區(qū)的配套資金比例。

最后,完善省對基層政府的轉(zhuǎn)移支付制度。為了確保省級財政充分發(fā)揮宏觀調(diào)控功能,并實施“省管縣”的財政管理體制改革,必須加強(qiáng)省級可用財力占全省可用財力的比重,增加省以下轉(zhuǎn)移支付資金。對于省以下轉(zhuǎn)移支付資金,要打破省對下體制補(bǔ)助、專項補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助以及其他補(bǔ)助的界限,根據(jù)轉(zhuǎn)移支付資金總量和調(diào)控目標(biāo)按照因素法統(tǒng)一核定各地的標(biāo)準(zhǔn)收入、標(biāo)準(zhǔn)支出及總補(bǔ)助數(shù)額,充分發(fā)揮省一級調(diào)解縣域之間財力均衡的作用,逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財力差距,從而確保全國地區(qū)間差距的縮小。

3.改革財政預(yù)算編審和決算制度

有效抑制財政收入的“命令性增長”,在堅持“收支平衡、不打赤字”的原則下,充分尊重地方安排收入的自主權(quán),上級政府對下級財政不定調(diào)子,不“一刀切”,不下指令性增收指標(biāo),只作指導(dǎo)性規(guī)定。編制財政預(yù)算,首先由下級地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實際,合理確定收支規(guī)模,并向上逐級編報預(yù)算草案備案。如無重大問題,上一級財政部門不應(yīng)否決下級財政部門的預(yù)算草案。財政收支決算結(jié)果不應(yīng)作為“一票否決”地方政府負(fù)責(zé)人的考核成績,不能把稅收返還和轉(zhuǎn)移支付作為完成增收任務(wù)與否的獎懲措施,減輕地方政府財政“命令性增收”的壓力。

結(jié) 語

目前,我國的改革開放事業(yè)進(jìn)入了一個嶄新的時期,我國的基層政權(quán)執(zhí)法建設(shè)面臨著一系列亟待解決的問題,通過本文的研究,將明確農(nóng)村基層政權(quán)在現(xiàn)代化建設(shè)中的戰(zhàn)略地位,并引起社會各界對農(nóng)村基層政權(quán)執(zhí)法問題的廣泛關(guān)注,進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基層政權(quán)體制改革,并為加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)的執(zhí)法能力建設(shè)提供借鑒。但由于筆者水平所限,很多問題還需要進(jìn)一步深入探討。

*侯錦程,中共無棣縣委黨校教務(wù)處副主任、講師。

**劉統(tǒng)寶,無棣縣政府法制局副局長。