陳子盼

(浙江工商大學(xué) 法學(xué)院， 浙江 杭州 310018)

中國(guó)式政策試點(diǎn)與法治理念沖突
——基于二胎政策試點(diǎn)

陳子盼

(浙江工商大學(xué) 法學(xué)院， 浙江 杭州 310018)

中國(guó)的政策之提出，通常是在局部地區(qū)首先試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)和內(nèi)容均缺乏公眾參與機(jī)制和民意支持。法治理念包括機(jī)會(huì)平等、追求一般意義上的公平正義、尊重民意、程序理想等內(nèi)容，以二胎政策試點(diǎn)為代表的中國(guó)式試點(diǎn)與法治理念存在諸多沖突。

中國(guó)式政策試點(diǎn)； 法治理念； 二胎政策試點(diǎn)； 沖突

二胎政策的試點(diǎn)工作在中國(guó)的特定區(qū)域早已存在，政策試點(diǎn)的背后具有中國(guó)特點(diǎn)。在建設(shè)法治中國(guó)的過程中，民主政治行為與方式應(yīng)當(dāng)依照憲法和法律規(guī)定展開[1]29，需要對(duì)于中國(guó)式的試點(diǎn)工作提出更高的規(guī)范。分析法治理念和中國(guó)式的試點(diǎn)存在的諸多矛盾，于彌補(bǔ)法律規(guī)范在試點(diǎn)問題上空白，將試點(diǎn)工作納入法制建設(shè)的范圍，與法治理念相契合，便顯必要。本文著重以中國(guó)的二胎政策試點(diǎn)為闕，來反思中國(guó)式試點(diǎn)及其與法治理念的沖突。

一、中國(guó)式政策試點(diǎn)的基本情況

試點(diǎn)是中國(guó)政策制定的傳統(tǒng)模式，其核心是由點(diǎn)到面[2]。中國(guó)國(guó)情是該模式存在的背景，也是其得以生生不息的土壤。在中國(guó)漸進(jìn)式發(fā)展模式的主導(dǎo)下，試點(diǎn)成為中國(guó)重大戰(zhàn)略決策的前提之一。處于發(fā)展中的中國(guó)日益出現(xiàn)新的矛盾，需要防微杜漸，也需要謹(jǐn)小慎微的開展各種試點(diǎn)，目的是促進(jìn)即將頒布的政策之科學(xué)性、可行性。中國(guó)國(guó)情語境下的試點(diǎn)不乏其合理性，但是也不可否認(rèn)其存在的問題。

(一)中國(guó)式政策試點(diǎn)機(jī)制

中國(guó)的試點(diǎn)工作的廣泛存在，已經(jīng)是人們觀察政治生活不可缺少的參照因素，針對(duì)二胎政策試點(diǎn)，大致可以劃分如下幾種機(jī)制。

1.積極試點(diǎn) 積極試點(diǎn)是指在國(guó)家支持下的試點(diǎn)工作，是政府明示之下的試點(diǎn)。針對(duì)二胎政策的積極試點(diǎn)可追溯到上世紀(jì)80年代末，就在全國(guó)對(duì)“二孩”政策收緊之時(shí)，一些很少為人關(guān)注的地區(qū)繼續(xù)著“放開生育二胎”。這些地區(qū)的代表有甘肅酒泉、河北承德、山西翼城、湖北恩施等，這些地區(qū)都曾在80年代中期被國(guó)家計(jì)生委確立為“二孩”政策試點(diǎn)地區(qū)。1985年，在國(guó)家計(jì)生委專家咨詢組成員向國(guó)家計(jì)生委申請(qǐng)后，山西翼城成為特批的第一個(gè)試點(diǎn)。緊隨其后，又有20多處地方效仿翼城。而這些試點(diǎn)地區(qū)的確立，在當(dāng)時(shí)帶有很強(qiáng)的自發(fā)性。

2.消極試點(diǎn) 消極試點(diǎn)是國(guó)家政策沒有明示，亦未明確禁止的情況下實(shí)行的試點(diǎn)，抑或在國(guó)家的政策默示之下的試點(diǎn)工作。針對(duì)二胎政策，在1987年中央政策收緊，絕大部分地區(qū)的“二孩”試點(diǎn)均被取消，而堅(jiān)持下來的幾個(gè)試點(diǎn)，則在國(guó)家計(jì)生委“不支持也不反對(duì)”的態(tài)度中得以保留。無論是積極試點(diǎn)還是消極試點(diǎn)都可能成為漸進(jìn)式試點(diǎn)，良好的試點(diǎn)效果會(huì)引起示范效應(yīng)，其他地方針對(duì)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化和人文需要會(huì)產(chǎn)生類似試點(diǎn)。

(二)中國(guó)式政策試點(diǎn)的思想基礎(chǔ)

試點(diǎn)在中國(guó)的歷史上存在已久，筆者認(rèn)為中國(guó)式試點(diǎn)的思想基礎(chǔ)主要有以下幾種：

1.父權(quán)主義 從古代的父母官，到現(xiàn)在的政府父權(quán)主義，在實(shí)際上政府依然存在著政府萬能論的思想。處處規(guī)劃試點(diǎn)于全國(guó)推開，希望以此來收獲良好的社會(huì)效果，成為地方政府能力的重要表征。且不去考慮政府的這種期望能否達(dá)到，從政府的職權(quán)缺乏實(shí)質(zhì)性的控制上看，父權(quán)主義是對(duì)于政府過于自信的體現(xiàn)，試點(diǎn)工作有缺乏民意支持，有礙公平之嫌。

2.實(shí)用主義 試點(diǎn)的始因是社會(huì)中存在著的矛盾，著眼于解決這些矛盾，防止矛盾的擴(kuò)大，達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的目的。因此在政策試點(diǎn)的設(shè)計(jì)上，也著重于實(shí)際狀況，包括試點(diǎn)內(nèi)容、地點(diǎn)、程序等，在試點(diǎn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以便在時(shí)機(jī)成熟時(shí)將其公開化、普遍化，在全社會(huì)中加以推行。中國(guó)式政策試點(diǎn)是工具，其真正目的在于解決社會(huì)矛盾，因此在具體政策試點(diǎn)的過程中難免有實(shí)用主義的傾向。

3.人治思想 傳統(tǒng)中國(guó)是以孔孟儒家思想和老子道家思想和法家思想為基礎(chǔ)的。在中國(guó)悠久的封建社會(huì)中遺留下來，在中國(guó)人的法律思維中不乏體現(xiàn)，所以，諸如試點(diǎn)也是中國(guó)精英階層試圖通過中庸的思想，在小范圍內(nèi)先實(shí)行，將其置于人可以掌控的范圍內(nèi)，防止試點(diǎn)政策不合理帶來的大范圍的不良后果。只有對(duì)傳統(tǒng)法律文化進(jìn)行認(rèn)真徹底的反思,才能肅清其中沿襲至今的消極影響,有效地排除法制建設(shè)中的種種障礙[3]。

二、中國(guó)式政策試點(diǎn)與法治要求的沖突

自1997年開始法治逐漸成為中國(guó)人民日益重視的理念，法治理念得到國(guó)家的提倡，在十八屆三中全會(huì)中也提出了建設(shè)法治中國(guó)的重要決策，針對(duì)于中國(guó)式政策試點(diǎn)與法治要求存在諸多沖突。

(一)法治的內(nèi)涵

“法治”定義以亞里士多德在《政治論》中的論述最為經(jīng)典：法律得到人們廣泛遵守，人們遵守的法律又是制定良好的法律[4]199。法治理念是這種有關(guān)法治的觀念，在一國(guó)范圍內(nèi)體現(xiàn)的是法律的權(quán)威性和法律所體現(xiàn)的民意，法治的發(fā)展在于社會(huì)本身[5]1?！胺ㄖ蔚幕疽饬x是，法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等”。法治的直接目標(biāo)是規(guī)范公民的行為,管理社會(huì)事務(wù),維持正常的社會(huì)生活秩序；但其最終目標(biāo)在于保護(hù)公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。法治與人治相對(duì)立，不僅規(guī)范公民的行為，更制約政府的行為[6]。

(二)沖突的具體表現(xiàn)

1.缺乏民主參與機(jī)制 二胎試點(diǎn)是對(duì)于試點(diǎn)地區(qū)的優(yōu)待，這種區(qū)別對(duì)待是對(duì)于人們生育權(quán)利的侵犯，試圖將生育權(quán)之于人為政策的控制之下，以至于試點(diǎn)地區(qū)可以享受其他非試點(diǎn)地區(qū)更多的權(quán)利。二胎政策在制定和實(shí)行過程中均難以保證其民主性而后公益性。二胎政策制定既無聽證會(huì)、也無公開的程序規(guī)范，是與法治理念之保護(hù)公民合法利益。實(shí)行過程中沒有明確的制度規(guī)范、人民監(jiān)督，反而使得試點(diǎn)無法公開和透明。人應(yīng)該是主體，而不能成為工具。

2.有悖于現(xiàn)行法律規(guī)定 有必要說明這里所指的二胎政策試點(diǎn)是在法律沒有明確規(guī)定的背景下，由地方政府支持或者政府默許的情形下，于少數(shù)地區(qū)實(shí)行的逐步放開二胎政策。正是政府的參與導(dǎo)致政府在“計(jì)劃生育”的政策下顯得尷尬。政府一面需要貫徹國(guó)家計(jì)劃生育政策，要求每對(duì)夫妻只能夠生育一個(gè)孩子；另一面又在少數(shù)地區(qū)開展二胎的試點(diǎn)，以獲得良好社會(huì)效果。如此看來，二胎政策試點(diǎn)缺乏法律依據(jù)，政府權(quán)威起到支撐作用。國(guó)家推行計(jì)劃生育政策，《計(jì)劃生育管理?xiàng)l例》規(guī)定，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展、人民幸福而實(shí)行一對(duì)夫妻只能生育一個(gè)孩子的政策，并以規(guī)范性法律文件的形式予以規(guī)定，二胎政策作為例外，是對(duì)于法律的違背。

3.違反程序理性原則 二胎政策的制定是基于政府的決定，這種決定權(quán)力無論基于何種法律授權(quán)或者明文規(guī)定，均有輕視人民利益之嫌。二胎政策不同于普通的政策試點(diǎn)，生育權(quán)作為公民所享有的自然權(quán)利，對(duì)其限制應(yīng)該有嚴(yán)格的程序。試點(diǎn)是試圖在一定狹小區(qū)域內(nèi)“實(shí)踐”，目的是為了更好地在大范圍內(nèi)實(shí)施，如同科學(xué)實(shí)驗(yàn)一般，先在實(shí)驗(yàn)室里實(shí)驗(yàn)，再針對(duì)實(shí)驗(yàn)結(jié)果來優(yōu)化路徑，最后收獲實(shí)驗(yàn)成果。試點(diǎn)工作缺乏相關(guān)的程序，無法體現(xiàn)法治要求的公開透明、體現(xiàn)人民公意。從維護(hù)政府權(quán)威與加強(qiáng)法律實(shí)踐考慮，二胎試點(diǎn)工作不應(yīng)由國(guó)家機(jī)關(guān)或者具有國(guó)家機(jī)關(guān)性質(zhì)的機(jī)關(guān)主導(dǎo)試行，不應(yīng)在法律規(guī)定普遍實(shí)行“一胎政策”下，另開爐灶進(jìn)行“二胎試點(diǎn)”。法治在一定程度上是程序之治，中國(guó)式政策試點(diǎn)工作缺乏明確程序規(guī)范，必然與法治要求不相符。

三、中國(guó)式政策試點(diǎn)與法治沖突的化解

政策更加注重的是秩序價(jià)值的追求，而法治理念則包括更廣闊、更高層次的價(jià)值追求，涵蓋了自由、公平、正義、秩序在內(nèi)的多種價(jià)值。協(xié)調(diào)二者之間的沖突是復(fù)雜而長(zhǎng)期的過程，不是一蹴而就的，對(duì)此筆者探索以下幾個(gè)方面來構(gòu)想：

1.改革試點(diǎn)機(jī)制 “人類文明的歷史證明了民主與法治的結(jié)合是較好的方略，以便應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)矛盾，化解普通的甚至常常是突發(fā)性的社會(huì)危機(jī)。這不僅無損于人民當(dāng)家作主的國(guó)體和人民代表大會(huì)制的政體，反而可以彌補(bǔ)民主性的內(nèi)在不足，促進(jìn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安”[7]。因此試點(diǎn)機(jī)制的改革也應(yīng)該符合法治的要求，在法治理念的基礎(chǔ)上改革試點(diǎn)機(jī)制，在政策試點(diǎn)的過程中引入監(jiān)督機(jī)制、救濟(jì)機(jī)制、保障機(jī)制等，在必要的時(shí)候制定《試點(diǎn)法》，使得政策試點(diǎn)更具科學(xué)性、明確性、公開性。

2.平衡公益與私益 公共利益與個(gè)人利益密切相關(guān)，不可分割，彼此有不同的價(jià)值追求，前者強(qiáng)調(diào)秩序，后者強(qiáng)調(diào)自由，如果處理不好二者可能產(chǎn)生沖突。政策試點(diǎn)應(yīng)該注重平衡公益與私益，將保護(hù)個(gè)人利益的前提下實(shí)現(xiàn)公共利益。倘若個(gè)人體會(huì)到試點(diǎn)工作損害了自身利益，其后果與試點(diǎn)工作的所需要達(dá)到的促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的目的相違背，因此在政策試點(diǎn)中重視保護(hù)個(gè)人利益極有必要。不能一味地追求社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定之目的無視個(gè)人利益，這種做法無異于在做違背社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的行為。在政策試點(diǎn)中注意保護(hù)私益，符合私益的要求便顯得至關(guān)重要。從配合角度說，需要政府會(huì)不斷完善相關(guān)機(jī)制，取消個(gè)人為公共利益讓渡權(quán)益于政府這一思路；從對(duì)抗角度說，避免在政策試點(diǎn)中政府公權(quán)與公民私益的博弈，以犧牲不特定多數(shù)人的利益為代價(jià)。政策試點(diǎn)需要體現(xiàn)以人為本的理念，避免政策試點(diǎn)的僵化[8]。

3.建立健全民主參與機(jī)制 關(guān)于政策民主參與的程度，已經(jīng)成為當(dāng)今世界各個(gè)國(guó)家民主政治和政策科學(xué)研究程度的重要標(biāo)志。完善公共政策民主參與機(jī)制的要旨不僅在于改善我國(guó)公共政策系統(tǒng)及其運(yùn)行，提高公共政策制定和執(zhí)行的質(zhì)量，更在于促進(jìn)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)現(xiàn)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展[9]307。法治有賴于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與和合作，不會(huì)有法治。因此，提高群眾參與和討論政策試點(diǎn)的程度，能夠提高試點(diǎn)工作的質(zhì)量和政府政策試點(diǎn)合法性以及民眾支持度，群眾參與行為實(shí)際上是一個(gè)在討論和集體反思的過程中，尊重不同的偏好、利益和觀點(diǎn)，賦予決策公眾認(rèn)可度和合法性的過程[10]。

4.深化法治氛圍 這種法律意識(shí)類似于一種宗教性的情感，伯爾曼的名言告訴我們法律必須被信仰，否則將行同虛設(shè)。法治得以實(shí)現(xiàn)的條件和重要標(biāo)準(zhǔn)就是具有被普遍遵守的權(quán)威性。試點(diǎn)工作也受法律約束，倘若存有例外，法治便無從談起。將試點(diǎn)工作納入法律規(guī)范之中不僅在于擁有良好的試點(diǎn)機(jī)制，還要在整個(gè)社會(huì)對(duì)于政策試點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，對(duì)于國(guó)家政策和法律意識(shí)的理念和氛圍。試點(diǎn)工作得到法律和公益的認(rèn)同，才能避免試點(diǎn)工作與法治理念的沖突。懷揣法治的理念，將法治化為日常思維，將政策試點(diǎn)納入法治思維規(guī)范的層次之下。如此，人們會(huì)自覺地參與試點(diǎn)工作，為政策試點(diǎn)工作營(yíng)造良好法治氛圍。

四、結(jié)論

中國(guó)式政策試點(diǎn)在歷史上產(chǎn)生過積極作用，中國(guó)式政策試點(diǎn)的機(jī)制和思想基礎(chǔ)與法治理念存在諸多沖突。在建設(shè)法治中國(guó)的背景下，實(shí)現(xiàn)法治現(xiàn)代化是大勢(shì)所趨，因此關(guān)于政策的試點(diǎn)工作也應(yīng)該符合法治要求。認(rèn)識(shí)和化解中國(guó)式政策試點(diǎn)與法治理念的沖突，是促進(jìn)中國(guó)法治發(fā)展的迫切要求，是規(guī)范政府行為法治化的重要一環(huán)。提高法治意識(shí)、深化法治氛圍是一個(gè)系統(tǒng)工程，其實(shí)現(xiàn)是個(gè)漫長(zhǎng)的過程。相信隨著中國(guó)社會(huì)的全面發(fā)展，人民法治意識(shí)的提高，政府法治理念的確立，會(huì)使得中國(guó)式政策試點(diǎn)更加符合法治理念的要求。

[1]李志明.民主政治法治化的時(shí)代趨勢(shì)與中國(guó)路徑——兼評(píng)《中國(guó)民主政治法治化研究》[J].懷化學(xué)院學(xué)報(bào),2013(6)：29.

[2]韓博天.通過試驗(yàn)制定政策:中國(guó)獨(dú)具特色的經(jīng)驗(yàn)[J].當(dāng)代中國(guó)史研究,2010(3)：103-128.

[3]閆玉霞.中國(guó)傳統(tǒng)法律文化對(duì)中國(guó)現(xiàn)代法治建設(shè)的阻滯[J].懷化學(xué)院學(xué)報(bào),2009(9)：55.

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[5]埃利希著.舒國(guó)瀅譯.法社會(huì)學(xué)原理[M].北京：中國(guó)大百科全書出版社,2009.

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[7]王江然,季長(zhǎng)龍.試論行政公益訴訟[J].開封大學(xué)學(xué)報(bào),2005(3):26-29.

[8]王曉紅.公權(quán)、公益與私益的讓渡與博弈[J].江淮法治,2014(8)：24.

[9]羅瑞青.論完善我國(guó)公共政策民主參與機(jī)制[A].中國(guó)科學(xué)院中國(guó)現(xiàn)代化研究中心.第四期中國(guó)現(xiàn)代化研究論壇論文集[C].北京：中國(guó)科學(xué)院中國(guó)現(xiàn)代化研究中心，2006.

[10]安蓉泉.完善民主參與機(jī)制的實(shí)踐與思考——基于杭州市的經(jīng)驗(yàn)[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào),2008(1)：86.

TheConflictbetweenChina-typepolicyTrialsandtheIdeaofRuleofLaw——BasedontheTrialsofTwo-childPolicy

CHEN Zi-pan

(LawSchoolofZheJiangGongShangUniversity,Hangzhou,Zhejiang310018)

China’s policy of routine,usually locally first pilot,pilot areas and content are lack of public participation mechanism and public opinion support.Concept of the rule of law include equal opportunities,the pursuit of a general sense of equality,respect for public opinion and procedural justice,represented by two foetuses policy pilot Chinese pilot is there are many conflicts and the rule of law concept.

china-type policy’s trials; idea of rule of law; trials of two-child policy; conflict

2014-05-04

陳子盼，1990年生，男，安徽鳳陽人，碩士生，研究方向：法理學(xué)。

D920.1

A

1671-9743(2014)07-0060-03