朱婉菁

(中國政法大學政治與公共管理學院，北京 100088)

大部制改革中的延誤成本分析

朱婉菁

(中國政法大學政治與公共管理學院，北京 100088)

大部制改革深化過程中不可避免地出現(xiàn)了改革延誤成本，包括政府職能轉(zhuǎn)變不到位、相關配套體制改革的滯后以及政府管理理念和方式上的落后所導致的改革延誤的代價。其成因主要在于既得利益集團的鎖定、中央政府改革經(jīng)驗及理論知識的缺乏、國家意識形態(tài)的剛性、傳統(tǒng)政治的影響以及官僚群體的惰性。為了使改革突破遲滯膠著的狀態(tài)，必須對改革延誤成本進行合理攤銷，主要方式有：公民社會的“反哺”、制度創(chuàng)新紅利的“對沖”、增量改革的“貢獻”、存量體制的“支撐”。

大部制改革；延誤成本；成本攤銷

一、引言

我國大部制起步五年，自十七大提出的“大部制”確立了我國機構改革的方向和基調(diào)后，2013年的機構改革進一步深化。事實上，改革開放30余年來，自1982年至今我國已經(jīng)歷了至少6次大的政府機構改革。根據(jù)各個時期改革發(fā)展的要求，每次改革都不同程度地推進了政府職能的轉(zhuǎn)變，然而，每次機構的精簡之后，政府機構都會經(jīng)歷一個再膨脹的過程。從某種意義上說，我國行政體制改革受到了非常嚴重的拖延，改革事實上已經(jīng)陷入了一個遲滯膠著的狀態(tài)，既得利益集團固守著既有的制度框架繼續(xù)掠奪瓜分改革紅利，嚴重扭曲了改革的各種措施，使其淪為擴權、尋租的工具。隨著大部制改革的繼續(xù)深化，改革延誤成本問題不容忽視。

二、大部制改革延誤成本的內(nèi)涵

任何改革都不是一帆風順的，既得利益格局的掣肘，政策制定者掌握改革知識的有限性等等，都必然會造成改革進程的延誤。董輔礽曾將改革的代價區(qū)分為三類，其中第三類被稱為延誤成本，是指改革的措施不當(未采取改革措施或者措施不利)而引發(fā)的代價。本文所指的延誤成本，就是指在體制改革過程中，由于采取循序漸進的方式并不是一步到位地破舊立新，從而產(chǎn)生新、舊體制并存，而舊體制遺留的弊端因為體制內(nèi)外的各種原因無法及時調(diào)整和革除而拖延改革整體進度所引發(fā)的代價總和。延誤成本通常包括機構精簡-膨脹以及合并分散的循環(huán)往復、官員貪污腐敗、權力邊界不清導致的治理混亂等等所帶來的代價。推進改革雖然是一個長期漸進的過程，并非在于一朝一夕，但這并不是改革遲滯不前的托詞。諾貝爾經(jīng)濟學獎得主默頓·米勒教授曾論述了改革時間表的意義：“即使人們產(chǎn)生對改革的期望并做好準備，但是某些改革問題不可能永遠被擱置下去。”[1]108當然，使社會形成一個正確的預期重要，但是明晰手段和目標的區(qū)別更為關鍵。大部制的目的并不在于精簡機構、人員裁減，而是結(jié)構的合理化，使“國家走向理性，權力走向理性”。歷來機構改革都被視為政治體制改革的一個重要環(huán)節(jié)，十七大確立的“大部制”改革更是被視為深化政治體制改革的契機。此番機構改革所采取的方式是一方面積極推進政府自身改革瘦身，另一方面在觸及權力定位和厘清權力邊界問題時卻又舉步不前，因而有學者稱之為新理念多，實際操作性舉措少。采取這種方法的主要原因在于：一是為了減少改革初期的成本進而實現(xiàn)平穩(wěn)過渡；二是既得利益集團的阻撓。這種方式固然在一定時期內(nèi)可以有較為明顯的成效，但隨著改革的深入，延誤成本已經(jīng)成為改革前進的一大桎梏。

三、大部制改革延誤成本的表現(xiàn)形式

(一)政府職能轉(zhuǎn)變不到位帶來的延誤成本

盡管1988年的政府機構改革就提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機構改革的關鍵”，但是就真正轉(zhuǎn)變政府職能而言，歷次機構改革在認識和執(zhí)行上都不夠深入。政府職能轉(zhuǎn)變的不到位，引發(fā)了當前經(jīng)濟社會領域的諸多問題和矛盾，是改革無法深入推進的體制性根源，主要表現(xiàn)為：

其一，政府與市場的關系。李克強總理首次提出了政府職能轉(zhuǎn)變的考量標尺：“能不能創(chuàng)造安全公平法治的市場環(huán)境，是考量政府職能轉(zhuǎn)變的重要標尺，抓項目上投資，應由企業(yè)自主決策?！眹鴥?nèi)外大量歷史經(jīng)驗表明，有效的市場通常對應著有效的政府，反之亦然。政府與市場的邊界不清，本應由市場發(fā)揮基礎性作用的領域也由政府進行著“無微不至”的照顧。大部制改革后，大刀闊斧的放權成為主唱調(diào)之一，但在核心事項的審批上，效果尚待觀望。

其二，政府與企業(yè)的關系?！罢蠓珠_”的旗幟已經(jīng)舉了幾十年，雖然也取得了一定的成效，但是仍然詬病頗多。一是某些企業(yè)經(jīng)營自主權被蠶食，完全受政府牽制，政府部門插手干預企業(yè)重大項目的立項、經(jīng)營投資決策，甚至是企業(yè)領導人的任免等關鍵問題，企業(yè)完全成了政府追求GDP的工具；二是一些國有企業(yè)和行政壟斷性企業(yè)受政府保護頗深，完全壓制了其他企業(yè)的投資熱情和機會，使市場缺乏活力；三是政府掌握了大量行政審批權，通過加設或抬高準入門檻，使企業(yè)耗費了大量的資源在行賄尋租上。

其三，政府與社會的關系。由于政府將過多精力和財力投向了本應由市場發(fā)揮基礎性作用的領域，使得政府履行社會職能的能力大打折扣，其提供公共服務等核心職能就相應受到削弱。另外，長期以來的“政社不分”和“政事不分”導致了社會在組織多元、功能分化方面的欠缺和社會建設基礎的薄弱。部分社會團體甚至成為了政府官員“關系戶”的接納地，大大降低了行業(yè)協(xié)會從業(yè)人員的專業(yè)性。而且由于中國特殊的國情，我國第三部門大多數(shù)都是在政府的扶持下自上而下建立起來的，實行雙重管理體制。它們大都掛靠在相關行政部門名下，其領導成員也往往來自于政府部門，實行“兩塊牌子，一套幫子”，帶有濃厚的“官辦性”，充當著“二政府”的角色。

(二)相關配套體制改革的滯后造成的延誤成本

改革策略的創(chuàng)新固然重要，但全面改革才是推進改革大業(yè)的“必勝絕招”。鄧小平同志早先就強調(diào)：“改革是全面的改革，包括經(jīng)濟體制改革、政治體制改革和相應的其他各個領域的改革?！贝蟛恐聘母锸且豁棌碗s的系統(tǒng)工程，需要其他相關的配套體制同步推進形成有效銜接和互動模式，相互協(xié)調(diào)，彼此促進，“孤軍突進”只會讓大部制改革淪為紙上談兵。這其中最為關鍵的是政治體制改革，但當前涉及國家權力結(jié)構體制的改革被長期擱置。政治體制改革的相對滯后，始終沒有跳出行政層面，這使得包括大部制在內(nèi)的新一輪政府改革和行政管理體制改革舉步維艱。

政治體制改革的滯后，使所有保障公平正義的政策都可能在實際中淪為當權者擴權、尋租的工具。政府作為改革的制定者，又是被改革者，如果沒有外在約束，是無法抑制權力的膨脹，這是組織的天性，因此必需要有政治體制改革的同步推進，來給政府的權力進行定位，厘清政府與市場、社會之間的分界線。當前我國大部制改革需要解決一系列的問題，如部門整合、職能轉(zhuǎn)變、運行監(jiān)督、簡政放權等，都必須回歸到最初的問題，即政治體制改革。如部門整合必然引起權力重組，這時就需要政治體制改革介入來消除官場潛規(guī)則[2]62；有效的監(jiān)督制約機制必須從依靠政治體制改革來完善人大監(jiān)督制度出發(fā)；簡政放權也只有依賴寬松的政治生態(tài)環(huán)境培育壯大市場，發(fā)育社會組織，才能承接政府下放的權力；職能轉(zhuǎn)變更是需要在厘清政府與市場、政府與社會的權力邊界基礎上進行政治體制改革上的突破，否則就無法退出權力“下放-上收-下放”的怪圈。進行這種自我革命、自我剝權的機構改革不能只有一腔熱情和美好愿望，因為既得利益會竭力維持原有制度，使政府本能地進行退縮。只有將其置于更深層次、更廣維度的政治體制改革中，改革的道路才會越走越寬，越走越遠。

另外，其他一些相關配套的體制改革，如事業(yè)單位改革、公共財政體制改革等等也都存在與機構改革不協(xié)同的狀態(tài)。就公共財政體制方面而言，當前我國的政府部門除了財政預算撥款外，還有非預算收入來源，經(jīng)濟迅猛發(fā)展帶來的公共財政資源劇烈膨脹，使得這部分游離于財政管理之外的灰色收入劇增。這無疑強化了部門利益的存在。因此，相關配套體制改革的滯后，使大部制改革躊躇不前，將會引發(fā)越來越大的延誤成本。

(三)政府理念和管理方式的落后造成的延誤成本

有學者提出，政府的結(jié)構要素應由政府理念、政府體制、政府管理方式這三大板塊組成。有什么樣的政府理念，就產(chǎn)生什么樣的政府體制；有什么樣的政府理念和政府體制，就必然要求相應的政府管理方式，由此形成一個完整的政府行政模式[3]9。大部制改革是政府組織體制的改革，相應地，政府理念和管理方式也要進行創(chuàng)新變革。

作為政府結(jié)構要素的最頂層，我國政府執(zhí)政理念的構建在整體上仍然處于滯后的狀態(tài)。計劃經(jīng)濟體制時期形成的“管本位”的病灶所產(chǎn)生的影響仍然十分突出。雖然市場經(jīng)濟體制初步建立，政府總體上還處于管制型政府階段，對社會經(jīng)濟事務的干預事無巨細，服務理念遠未真正形成，官本位、權力本位現(xiàn)象根深蒂固。大部制改革作為向服務型政府轉(zhuǎn)變的新變革，首當其沖的應是政府行政理念的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，否則便無法最大限度地發(fā)揮大部門體制的組織功效，無法應對改革進程中各種挑戰(zhàn)，最終與改革目標相背離。

在管理方式上，“人治”痕跡依然明顯，地方政府往往是對上級負責而不是對公眾負責。政府部門及其工作人員仍然習慣于剛性的強制模式，采用“行政命令”等主觀性強、透明度低的管理方式開展工作。近幾年層出不窮的強拆事件所引發(fā)的民情激憤，就深刻反映了政府在行政管理方式上的滯后。如果傳統(tǒng)管理模式?jīng)]有得到及時的創(chuàng)新，部門運作和履職方式就不會得到實質(zhì)性的改善，則大部制就形同虛設，甚至集中的權力會引發(fā)更多的暴力行政。執(zhí)政理念和政府管理方式作為行政改革的深層次原因，如果得不到有效的轉(zhuǎn)變，則大部制所能引發(fā)的只是“物理反應”，而非“化學變化”，機構改革將仍陷于“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈，長此以往將會引發(fā)越來越大的延誤成本。

四、延誤成本發(fā)生的原因分析

(一)既得利益集團的“鎖定”效應

大部制改革勢必引發(fā)政府部門權力結(jié)構的重構，無論是涉及人員分流還是部門整合，總有一部分人的利益要受到絕對或者相對的損害。個人、部門乃至特殊利益集團的利益牽絆，都可能成為大部門體制改革的阻力，拖延改革的進程。此外，這種漸進式的、不徹底的改革也會進一步形成新的利益集團、利益空間、利益關系和利益訴求。新一屆中央政府承諾“本屆政府任期內(nèi)把現(xiàn)有的行政審批的事項再削減三分之一以上”，這無疑打開了民營資本進入重大工程項目的大門，但同時也有可能造成一個新的問題，即資本權力化。實力雄厚的民營資本有可能成為新的利益集團，形成新的利益剛性，憑借雄厚的資本對政治進行滲透，使權力結(jié)構體系中資本的作用力和影響力日趨增大，資本權力化的態(tài)勢使得改革的深入將受到來自新的利益集團的干預和阻撓。不可否認，一切利益集團必然竭力維持有利于自身的權力結(jié)構格局，從而導致大部制改革步履維艱，以至于自2008年確立大部制為行政管理體制改革的著力點以來，歷時3年，就有媒體報道認為“大部制改革三年無突破”。時至今日，當初成立的五大部仍然處在艱難的磨合中。

(二)改革經(jīng)驗及理論知識的缺乏

中國的改革從來都是為了解決現(xiàn)實中所存在的問題，因此可以說改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化。所以改革初始，往往并不完全具備發(fā)動改革的各項條件。不僅如此，由于領導層在對改革路徑的選擇上缺乏實踐經(jīng)驗，“試錯式”地走彎路不能完全避免。雖然不少學者和政策制定者對于體制改革的最優(yōu)道路進行了大量的分析論證，但都僅僅只是建構在理論分析的基礎上。雖然有國外政府的改革模式作為經(jīng)驗參考，很多學者的論證結(jié)論也都是從西方的改革成敗中得出，但中國特殊的國情決定了決策者任何一套西方的經(jīng)驗模式都無法在中國這片土壤上開出同樣的花朵。沒有一個政府可以同時進行兩種完全不同的改革，因此，這也決定了決策者在改革路徑的選擇和優(yōu)化上受到嚴重的知識制約，初始條件的苛刻和束縛導致改革過程中無法避免地遭遇內(nèi)在邏輯困境。

(三)國家意識形態(tài)的剛性

中國行政改革的經(jīng)驗表明了一個基本的事實：當改革進行到一定深度，意識形態(tài)之爭不可避免，而無論何種形態(tài)的意識形態(tài)之爭，其實質(zhì)都是姓社姓資之爭。長期以來，公有制作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性基礎，保證了中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展。隨著改革開放的深入，特別是民營經(jīng)濟的迅速發(fā)展，我國公有制經(jīng)濟基礎在不斷發(fā)生變化，共產(chǎn)主義公有制意識形態(tài)與市場資本主義私有化的現(xiàn)實矛盾在不斷擴大。而此番大部制改革的核心就在于放權讓利，服務于市場經(jīng)濟，追求效率優(yōu)先，充分激活社會市場的活力。這在某種程度上而言是對以公有制為經(jīng)濟基礎的意識形態(tài)的一種削弱，而作為舊體制中意識形態(tài)最為濃厚的政府官員，往往是制度變遷的第一阻力。

政府必須擁有一些官僚來執(zhí)行法律、維持秩序和提供其他服務，因此，與其說機構臃腫是政府的頑癥，倒不如說是政府的本性。一定數(shù)量的公務員有利于維系國家政治生活的穩(wěn)定，而大部制改革的精簡機構和裁減冗員在一定程度上有悖于這一意識形態(tài)。這使得政治高層難以提出一個顯性的、明確的改革目標，即使目標明確，改革進程中意識形態(tài)呈現(xiàn)出的剛性必然使得制度創(chuàng)新受到限制和束縛，從而偏離對制度的適應性效率的追求，導致原有無效制度的殘存；并在“路徑依賴”的效益遞增和自我強化機制的作用下陷入一種低效率的均衡狀態(tài)，甚至有可能陷入無效率的“鎖定狀態(tài)”[4]67。剛性的國家意識形態(tài)難以與政治經(jīng)濟發(fā)展保持一致的步伐，因為無法為深化改革提供理念依據(jù)，最終只能延誤改革時機。

(四)中國傳統(tǒng)政治文化的影響

在延續(xù)兩千多年的中國傳統(tǒng)社會中，政權、機構、制度在不斷演變，但始終貫穿如一的是政治體系中的中央集權制。從中國的傳統(tǒng)政治文化來看，在“天生民有欲，無主乃亂”的政府建構觀上，政府被理解為人民在其欲望謀生行為中引發(fā)沖突和混亂而須建構秩序的必然設置和天然使命。中國兩千多年的君主制，對權力的崇拜已經(jīng)內(nèi)化為絕對的服從，因此在出現(xiàn)糾紛和遭受不公正待遇時自然而然地將希望寄托于高高在上的權力擁有者。因此，在面對改革進程中的制度缺失或者不當?shù)那闆r下，利益受損群體的第一選擇往往是向政策的制定者謀求利益補償，而不是反思制度的缺陷，而且他們往往在利益需求得到滿足后，便安于現(xiàn)狀甚至竭力維護現(xiàn)有的制度。這種慣性依賴無疑為改革的延誤提供了“溫床”。

(五)政府官僚群體的惰性

官僚群體原本應當是公共利益的踐行者，但現(xiàn)實中這個群體還存在一定程度上的“慵懶”現(xiàn)象，這也在一定程度上制約了政府改革的推行。根據(jù)公共選擇理論，作為官僚制組織中的“經(jīng)濟人”，政府官員行政行為的目標不再是單純的公共利益，而更加注重自身官職的升遷和私利的獲取。在改革事項上，官僚組織中雖然不乏勇于創(chuàng)新的先頭兵，但在觸及自身利益的前提下更多的人是消極應對甚至是暗中抵制，“不求有功但求無過”。另一方面，受傳統(tǒng)官僚文化中“官本位”思想的影響，作為權力人格化代表的各級各類官員，習慣了處于社會頂端的優(yōu)越感和由此帶來的各種“灰色利益”，當大部制改革“還權于民”的利益格局調(diào)整觸動了官僚集團的核心利益時，他們便會表現(xiàn)出天生的保守傾向。此外，由于現(xiàn)代的政府組織基本上都是采取馬克斯·韋伯描述的官僚制結(jié)構，部門組織越大，則相應的層級設置就越多，控制幅度也越大。過寬的管理幅度，勢必加劇了管理監(jiān)督困難性，導致信息傳遞和控制的減弱甚至喪失，組織內(nèi)部陷入混亂的泥沼，最終偏離了預設的改革目標。

五、延誤成本的攤銷方式

大部制改革要想取得成功，對延誤成本的正確認知和處置是關鍵?！胺€(wěn)定推進大部制改革”原則的提出，也恰恰反映了決策層對于改革延誤成本的充分認識。雖然改革延誤成本很難在短期內(nèi)進行根除，但一定方式的成本攤銷是必要的，它是體制轉(zhuǎn)型由文本走向?qū)嵺`的基礎。有關改革成本分攤問題的研究大多都是遵循“誰受益誰承擔”的原則，從公平正義的政治經(jīng)濟學邏輯來看，這是無可厚非的。但在具體實踐中，這條原則的操作性并不強，因為其中不乏受益最多的利益集團利用自身的優(yōu)勢地位強行將改革成本轉(zhuǎn)嫁給弱勢的利益相關者，而決策者為求以最小的反對來實施改革，利用政策工具刻意減少強勢利益集團所需承擔的成本，轉(zhuǎn)而將改革壓力成本轉(zhuǎn)移給獲益較少的群體。利益集團這種挾持改革的行為致使社會公平正義喪失，挫傷公眾對于改革的熱情和共識。因此，在體制內(nèi)部尋求成本自身的攤銷方式顯然要比在體制外構筑分攤機制更為明智。

改革延誤成本根源于舊體制的剛性穩(wěn)定以及內(nèi)部的制度性貶值，因此成本攤銷方式的構建思路要基于體制的內(nèi)化功能。這意味著要利用現(xiàn)有體制下的優(yōu)勢或者突破性創(chuàng)新來抵消改革進程中的損失，使改革的延誤成本得到處理，最終推動改革的穩(wěn)步前進。其主要的攤銷方式可以歸結(jié)為以下幾種。

(一)公民社會的“反哺”

改革開放以來，一個相對獨立的公民社會伴隨著社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展正在中國迅速崛起。其產(chǎn)生和發(fā)展，當然直接得益于其制度環(huán)境的改善，但同時，公民社會的不斷壯大也在一定程度上影響著制度變遷的進程。因此，日趨成熟的公民社會作為一種現(xiàn)象，在改革中具有重要地位。公民社會對改革的“反哺”不僅表現(xiàn)為政府為尋求重塑自身合法性而突破改革的膠著態(tài)勢，而且社會自主性的培養(yǎng)也逐步削弱和抑制了利益主體的私欲膨脹，這主要體現(xiàn)在以下三個方面：

1．公民精神的培育。改革勢必引發(fā)利益格局的重新洗牌，總會有一部分人的利益要受到絕對或者相對的損害。當改革進行到深水區(qū)，這種觸動更為明顯，對于制度變化的抵制也更為強烈。相比較個體“經(jīng)濟人”的自利屬性，“公民”更關注長期利益和公共事務，對于改革進程中的利益損傷，能以顧全大局的心態(tài)進行包容。因此，公民精神的培育之于改革的“脫胎”，是一劑“助產(chǎn)良藥”。

2．公民社會強調(diào)和倡導的公民參與可彌補現(xiàn)有制度設計下公共決策不透明的缺憾。公民參與在某種程度為既得利益集團不合理利益的獲取提供了嚴苛的監(jiān)督機制，也對利益集團所固守的僵化舊制度形成了外在壓力，極大地減弱了利益集團對改革的控制。同時，利用公民社會的壯大倒逼“全能政府”的退出，讓公共權力“有所為有所不為”，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和管理方式的創(chuàng)新。

3．社會結(jié)構的合理化緩解改革矛盾。改革的進程中新舊體制交替，多種矛盾盤根錯節(jié)，如果處理不當，極有可能引發(fā)階層沖突，甚至造成社會動蕩。而合理化的社會結(jié)構則是緩和、化解矛盾沖突的根本之道。特別是中產(chǎn)階級的形成和發(fā)展，無疑是社會穩(wěn)定的重要因素。作為上、下階層之間沖突和摩擦緩解器，打破社會階層固化，拉動下層社會成員的向上流動性，可以在改革利益沖突白熱化階段，進行有效地疏導，防止改革因為矛盾過大而陷入危機，停滯甚至倒退。

(二)制度創(chuàng)新紅利的“對沖”

制度滯后于實踐是必然的，這同時也決定了制度創(chuàng)新的不可或缺。制度創(chuàng)新對于改革而言，是利益平衡器，它可以讓陷入遲滯的改革沖破利益固化的牢籠，而內(nèi)生化的制度創(chuàng)新則是現(xiàn)有政治經(jīng)濟體制下的最佳選擇。因為“從長期來看，使本國的傳統(tǒng)制度適應新的功能比或多或少原樣照辦西方的制度更為有效”[5]5。當前，我國制度創(chuàng)新的經(jīng)驗主要來自于地方政府。無論是出于官員個人政績需要，還是行政性命令的高壓，地方政府都不乏進行制度創(chuàng)新的動力。例如在經(jīng)濟改革領域，80年代異軍突起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，一躍成為國民經(jīng)濟的生力軍[6]126；而大部制改革以來出現(xiàn)的“深圳模式”、“隨州模式”、“順德模式”等，都是地方政府在現(xiàn)實困境下的積極探索。成功經(jīng)驗的逐步推廣，會為相關的利益博弈主體提供一種遠景，良好的預期收益使之服從目前不利的局面，以促進未來的利益。這將會釋放出巨大的制度紅利，“對沖”改革延誤所帶來的巨大成本。

(三)增量改革的“貢獻”

中國初期的改革，走的都是通過增量改革推動存量改革的道路。增量式經(jīng)濟改革實現(xiàn)了中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，在減少改革的實施成本以及有效控制摩擦成本的同時，積累了巨大的收益。增量改革收益的積累成為支付改革延誤成本的主要經(jīng)濟力量，其“貢獻”主要表現(xiàn)為四個方面：

1．示范效應。增量改革巨大的“紅利”不僅是對改革受損者的經(jīng)濟補償，而且能夠增強全社會對改革的信心，形成對改革的正確預期。這不僅有利于強化政府對改革過程的控制，而且對其他領域相配套的改革也能起到示范作用，在某種意義上也是改革延誤成本的一種攤銷方式。

2．規(guī)模效應。經(jīng)歷增量改革階段的中國經(jīng)濟實現(xiàn)了超大規(guī)模的崛起，而這過程本身也會創(chuàng)造新的改革“機會窗口”。成功的增量改革所帶來的相對成熟的改革環(huán)境，以及增量改革過程中的經(jīng)驗積累，都為改革的后續(xù)推進節(jié)省了成本。

3．風險內(nèi)化效應。“先增量，后存量”的發(fā)展道路仍然具有被無數(shù)改革實踐證明的優(yōu)越性。以增量改革為突破口，不斷以擴大和優(yōu)化的改革紅利強化改革的方向，以增量利益消化頑固的存量利益，使其能夠“自然消退”。將存量改革所能引發(fā)的風險盡可能內(nèi)化為增量的利益調(diào)整，最終形成增量改革和存量改革全面推進、增量利益和存量利益協(xié)同改善的局面。

4．動力效應。在存量改革存在巨大的技術難關時，對增量改革部分做有益探索往往是明智的選擇。其發(fā)展和成長過程可以形成持續(xù)、穩(wěn)定的力量，并形成新的增長點，不斷優(yōu)化擴大的增量改革必將成為勢不可擋的強大洪流，足以對存量改革產(chǎn)生輻射和帶動作用。

(四)存量體制的“支撐”

既有的存量體制能夠在相當長的時期內(nèi)保持穩(wěn)定，使得既存制度與現(xiàn)代社會的發(fā)展始終保持在平穩(wěn)的狀態(tài)，它所攜帶的應對危機的管理模式，可以在轉(zhuǎn)軌的劇烈動蕩時期，延長生存時間。雖然新舊體制共存的局面對于改革而言，為權力不規(guī)則運行預留了空隙，但充足的存量“支撐”無論是對制度創(chuàng)新還是改革的平穩(wěn)進行而言，都是十分必要的。自1982年以來，國務院進行了多次機構改革，雖然經(jīng)歷了多次“回潮”危機，但不可否認的是確實積累了一定的存量基礎，包括經(jīng)濟基礎、政治支持、改革共識等，有效緩解了體制轉(zhuǎn)型的陣痛。在轉(zhuǎn)型初期，它的作用甚至超過了增量改革，保證了政府對于改革進程的控制，有利于漸進改革過程中對于成本攤銷的階段性安排。

六、結(jié)語

盡管改革的成績是毋庸置疑的，但改革延誤所引發(fā)的各種社會問題也是顯而易見的。政府機構的整合和精簡表現(xiàn)出分散和局部性的特征，在宏觀層面上還處于內(nèi)部簡單調(diào)適階段。誠然，改革的穩(wěn)定有序進行是關鍵，但是片面強調(diào)穩(wěn)定，則又有可能喪失改革的最佳時機，延誤改革。如果這種狀態(tài)一直得不到有效改善，改革延誤成本不斷積聚，就只會在“新舊體制空檔”之下激化改革拖延所造成的各種矛盾。而在這過程中是否能對改革延誤成本進行攤銷，或者說，改革能否順利推進，實際上取決于兩方力量的對比：一方是改革延誤成本，而另一方則是政府在推進大部制過程中所能調(diào)動的用以攤銷延誤成本的各種資源。

第一，在政府機構改革上，我國選擇了漸進式的改革模式。這種模式的優(yōu)勢在于，在改革的進程中可以不斷以前期積累的“改革紅利”來對改革延誤所產(chǎn)生的成本進行攤銷。其中政府應發(fā)揮其對改革過程的控制能力，以制度創(chuàng)新、分配共享改革紅利等方式，調(diào)動改革各方的積極性，實施改革延誤成本的階段性攤銷。

第二，將公民社會作為提供改革良性運作的社會基礎?；仡櫄v次改革實踐，僅僅依靠“自上而下”體制內(nèi)的力量，并不能夠徹底完成改革，最終無不是止于加減法之間的更迭。分析改革延誤的內(nèi)在成因就不難發(fā)現(xiàn)，發(fā)展公民社會、壯大民間組織，不失為一條可行的路徑。通過訴諸公民自身的自覺性和責任性，使改革參與者能夠自愿地遵循改革的各項政策措施，服從于改革大局，使大部制改革進程中大量存在的尋租、貪腐等失范現(xiàn)象得到根治，破除既得利益者自利性的頑癥。

第三，新一輪機構改革呈現(xiàn)出穩(wěn)步推進的態(tài)勢，實際上是在“存量體制”基礎上的“增量改革優(yōu)化”。在以不斷解決實際問題為導向的過程中，有序推進政府職能轉(zhuǎn)變，通過增量改革、存量消化這種方式減少改革的利益阻礙，最終攤銷改革延誤成本。

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(編輯：李 磊)

2014-03-27

朱婉菁(1987-)，女，浙江溫州人，博士，主要研究方向：公共行政。

D630.1

A

2095-7238(2014)09-00014-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.09.003