胡喜如 ，張洪萍

(宜春學院 馬克思主義學院,江西 宜春 336000)

李克強總理在2013年兩會后的記者招待會上指出：“要努力推動促進社會公正的改革，不斷地清理有礙社會公正的規(guī)則，而且要使明規(guī)則戰(zhàn)勝潛規(guī)則?！盵1]這是我黨高層第一次在正式場合公開向潛規(guī)則宣戰(zhàn)，也是新一屆中央政府為著力打造創(chuàng)新政府、廉潔政府和法治政府而向中外媒體作出的鄭重承諾和公開表態(tài)。它表明，在十八大后，在全黨踐行密切聯(lián)系群眾的“八項規(guī)定”及堅持“老虎”“蒼蠅”一起打的反腐策略的今天，我黨對潛規(guī)則的認識和態(tài)度上升到了新的高度。

一、“潛規(guī)則”及其特征

“潛規(guī)則”是中國官場的沉疴固疾。它不是無規(guī)則，也并非顯規(guī)則，是指那些不能公開宣示、明文沒有規(guī)定、卻在圈內(nèi)獲得廣泛認可、為局中人所普遍遵循的灰色原則。其典型特征表現(xiàn)為：

1.隱蔽性和違規(guī)性。 “潛規(guī)則”看不見摸不著，只可意會不可言傳。作為陰溝規(guī)則，它以對抗和破壞明規(guī)則為手段，以換取個人私利為目的。它不管以何種面目出現(xiàn)，都是為了實現(xiàn)官員私利最大化，明顯違背黨紀國法。

2.非正規(guī)性和約束性?！皾撘?guī)則”不被國家公開認可，不具公開合法性，是非正式規(guī)則。但它卻威力極大，對圈內(nèi)成員的行為和方向起約束和校正作用，忽視、拒絕或不遵守潛規(guī)則，就會付出代價，輕者遭排擠或出局，重者則丟失性命。

3.自發(fā)性和傳染性?！皾撘?guī)則”是在公權(quán)活動中自發(fā)形成的，是局內(nèi)利益群體經(jīng)過多年“磨合”而達成的內(nèi)在“默契”，是彼此的“心知肚明”和“心照不宣”。作為局內(nèi)生存法則，潛規(guī)則具有傳染性，無時不刻不在影響和侵蝕“新人”。但凡進去者，多數(shù)被同化，成為潛規(guī)則的遵守者和受益者。

二、 官場“潛規(guī)則”常見的表現(xiàn)方式

1.集體領(lǐng)導中的“潛規(guī)則”。眾所周知的有三種類型：一是封建家長型。一把手是握有足夠大權(quán)的“家長”，是絕對權(quán)威，他的話一言九鼎，所有制度形同虛設，所有程序成為過場。二是“唯心表態(tài)”型。在討論問題時，只要事不關(guān)己，官員力求明哲保身，奉行“好人主義”，面對意見分歧，他們要么“和稀泥”去平息，要么找借口躲避。三是投桃報李型。表現(xiàn)為領(lǐng)導之間相互關(guān)照、拿公權(quán)殉私情，常見于提拔、評先進、立項、投資、獎懲等方面的研究決策中。

2.干部考核“潛規(guī)則”。 在中國，官員實行自我結(jié)算的政績考核方式。他們精于表揚和自我表揚之道，為夸大政績和突出自我，常常進行數(shù)字和事例造假，以給領(lǐng)導留下好印象，求取升遷。多數(shù)時候上級領(lǐng)導其實心知肚明，但由于缺乏證據(jù)或根本就不想追究，干脆睜只眼閉只眼。在現(xiàn)實中，獲得快速升遷的往往不是最有能力和最有政績者，而是那些最會取悅上級領(lǐng)導和最會為上級領(lǐng)導制造政績者。

3.干部任免“潛規(guī)則”。 當前干部任用制度存在弊端，衍生了一些“潛規(guī)則”。如很多人認為，圍繞領(lǐng)導轉(zhuǎn)才有前途，干工作就是為了給領(lǐng)導看，領(lǐng)導的看法就是最大的看法，只需對上負責、不需對下負責等。這些都是想要升官的潛規(guī)則。目前普遍認為，干部提拔一定要上面有人，否則政績再好也難以“提拔”。于是，一些上不了臺面的東西就開始起作用。如官員的任免程序也從明規(guī)則的“自上而下、上下結(jié)合、集體決定”發(fā)展為潛規(guī)則的“領(lǐng)導提名、履行程序、一把手拍板”。一些貪官甚至奉行“不跑不送、原地不動”“只跑不送、平級調(diào)動”“又跑又送、提拔重用”的信條。

4.互相包庇、內(nèi)部解決的“潛規(guī)則”。 潛規(guī)則的存在，使得官場關(guān)系庸俗復雜，成為巨大漩渦和黑洞，令人難以擺脫。共同的“利益”和“價值取向”使得他們互相包庇、互為依托，形成“一損俱損、一榮俱榮”的利益格局。有問題內(nèi)部解決，大事化小、小事化了，是集體腐敗官員們的常用伎倆。

5.托人找關(guān)系的“潛規(guī)則”。中國是“熟人”社會。在中國，不論大小事，很多時候可通過人情和關(guān)系進行幕后操作予以搞定。“有錢能使鬼推磨”就詮釋了這點。權(quán)力與金錢的勾結(jié)，使得國人在需要辦事時，首先想到的并不是去走正規(guī)途徑，而是找熟人疏通。當前，沒有關(guān)系寸步難行，“門難進、臉難看、事難辦”已非常普遍。

6.公款吃喝、公物私用、收紅包禮品、公款報銷這些潛規(guī)則更是泛濫。以檢查或接待的名義自肥，在官場非常普遍。逢年過節(jié)，到基層檢查工作已成官員“必修課”。他們首先裝模作樣參觀一番，然后象征性地提些可有可無的意見建議，最后吃喝玩樂才是重點，臨走還要帶走大包小包的“土特產(chǎn)”，可謂“滿載而歸”。當前，“吃、拿、卡、要”的惡劣風氣在官場仍然存在，而公款吃喝、公費旅游、公款報銷現(xiàn)象更是官員專有“福利”，成為“無可指責”的潛規(guī)則。

三、官場“潛規(guī)則”的惡劣危害

《荀子·大略》云：“口言善，身行惡，國妖也”。潛規(guī)則繞過了法律政策，使明規(guī)則被束之高閣或形同虛設。另外，潛規(guī)則還使權(quán)力關(guān)系倒置，使官員行為囂張、拉幫結(jié)派、道德淪喪、中飽私囊，不僅玷污了公共權(quán)力、破壞了社會公平正義，而且加重了官場腐敗和奢華之風，造成了寶貴行政資源和人民財產(chǎn)的不應有浪費。當前，官場潛規(guī)則還毒害國人思想，敗壞了社會風氣，使虛偽、冷漠、自私和責任感缺失在社會盛行。而且，“雙面”官員和腐敗現(xiàn)象的大面積存在，使許多國人患上“政治冷漠癥”。長此以往，將極大降低黨、政府在群眾心目中的地位和分量，導致人心渙散和黨群、干群關(guān)系緊張，極不利于國家長治久安。

此外，官場潛規(guī)則還滯后了民主進程，阻礙了經(jīng)濟和社會發(fā)展，在很大程度上削弱了國民幸福感。在2013年全國兩會上，就有政協(xié)委員指出，中國人“現(xiàn)在干什么事都得求人”[2]。顯然，這種現(xiàn)象與黨的為民宗旨和群眾路線是格格不入的。

四、官場“潛規(guī)則”形成的原因

1.傳統(tǒng)因素的頑強慣性。封建殘余思想對官場影響最大。封建主義在中國歷時最長，發(fā)展也最為完善?！肮儋F民賤”“千里做官只為財”“人不為己、天誅地滅”“當官做老爺”“禮不下庶人、刑不上大夫”等封建惡習仍深植于許多官員頭腦中，且從未被徹底清除。

2.明規(guī)則不力。幾百份文件治不住一張嘴，不是笑話而是沉淀現(xiàn)實。在中國，許多明規(guī)則缺乏具體實施細則。譬如，對公款吃喝行為就未作出詳細具體規(guī)定。不像意大利那樣，把“公款吃喝”定性為“貪污罪”，而且也沒把勤儉節(jié)約納入到對官員的政績考核中去。這就導致了比闊斗奢之風在官場盛行，使車子越買越高檔、辦公場所越建越豪華、公款吃喝越來越嚴重。事實證明，當明規(guī)則有漏洞且執(zhí)行不力時，潛規(guī)則就會自動來彌補。

3.各項制度尤其是民主集中制貫徹不力。制度的執(zhí)行力差，缺乏應有權(quán)威，是潛規(guī)則的重要成因。當前，不管是黨內(nèi)還是政府，從上到下，民主的發(fā)揮程度都遠遠不夠，而集中則是愈演愈烈。如媒體披露的有些市委書記在班子會上公然叫囂“什么是市委？市委就是我，我就是市委”，可見集體領(lǐng)導變成了個人領(lǐng)導。

4.“潛規(guī)則”是風險較小的權(quán)益交易。對自身利益的追求是種種私利行為產(chǎn)生的原因。在潛規(guī)則的交易雙方中，官員是一定范圍內(nèi)擁有“資源分配”權(quán)力的被求者，另一方是期望通過官員權(quán)力而達到自身目的的求人者。由于官員利用權(quán)力進行腐敗的利益收獲，遠遠高于腐敗代價和曝光風險。所以，利益面前，僅靠良心和道德自律，顯然遠遠不夠。

5.信息不公開、行政不透明、監(jiān)督不完善。封鎖和扭曲信息是古今官吏在官場謀生的重要武器。信息占有的不對稱，使官員在對上和對下時常常處于優(yōu)勢。普通百姓被他們蒙，甚至中央領(lǐng)導也經(jīng)常被他們蒙。當前，官員活動多是秘密進行、內(nèi)部操作。由于不透明，所以群眾和媒體也就難以監(jiān)督。

五、抵制“潛規(guī)則”的主要措施

1.科學立法，把權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”里。借鑒古今中外先進經(jīng)驗，注重頂層設計和總體規(guī)劃。首先，制定《行政組織法》來規(guī)范政府職權(quán)和官員權(quán)力邊界。制定《行政行為法》和《行政程序法》來規(guī)范政府和官員行使權(quán)力的手段、方式、過程及步驟。通過制度“籠子”來保障權(quán)力不能腐、不易腐。其次，制定《公務員倫理法》規(guī)范官員的從政道德及與職位身份有關(guān)的行為操守，如不能拉幫結(jié)派，不能收受法定標準和范圍以外的禮物，不能接受影響公正履職的宴請等。再次，實施嚴格的《官員個人財產(chǎn)申報制度》，同時出臺《監(jiān)督和責任追究法》對官員的腐敗行為進行監(jiān)督和查處。

2.創(chuàng)新官員考核方式，對考核結(jié)果要應用。首先，在考核官員政績時要廣納民意，讓群眾在評價官員政績時有分量和影響，防止官員自吹自擂。其次，考核標準應客觀全面。除了在德、能、勤、績、廉方面綜合考核外，還要同中央《八項規(guī)定》等最新精神聯(lián)系起來，要把“節(jié)約、生活作風、群眾投訴、三公消費、用人失察、事故責任追究”等納入官員考核體系，改變過去唯GDP至上，只看政績數(shù)字和形象工程的片面作法。對考核結(jié)果要應用，對考核結(jié)果確實優(yōu)異的，該重用的就重用，該提拔的就提拔；而對考核較差的，該談話的就談話，該批評的就批評，該免職的就免職，不讓老實和正直人吃虧。唯有如此,才能激勵。

3.減少不必要的審批環(huán)節(jié)?！皾撘?guī)則”的猖獗，與審批環(huán)節(jié)過多不無關(guān)系。李克強在國務院第一次廉政工作會議上提出，要簡政放權(quán)，推進職能轉(zhuǎn)變，要“加快推進公共資源交易市場化改革，同時以完善的規(guī)則和嚴格的法律制度，來約束和規(guī)范權(quán)力運行和政府行為”[3]。另外，要嚴格執(zhí)行民主集中制等各項制度，讓權(quán)力在法治下運行，“法必須大于權(quán)，決不允許權(quán)大于法”“辦任何事情都不能超出法律的范圍”[3]。

4.建立責任政府，推行官員引咎辭職制度。權(quán)力不是享受，而是一種責任。官員的責任是為民服務，而不是謀一己之利。官員要成為責任政府的積極踐行者。官員出現(xiàn)事故錯誤時，不能逃避責任，而要主動修補錯誤，必要時還要自行引咎辭職。

5.推行陽光政務，做到信息透明?！皾撘?guī)則”最怕的是陽光。要在黨內(nèi)建立公開透明的干部任用機制，同時還要把重大項目采購、重大問題決策、單位招待費等群眾關(guān)心的熱點問題及時公開。譬如公務接待，不能只簡單公開金額數(shù)字，還要公布接待了什么人，是哪些人在接待等。另外，不僅要公布官員財產(chǎn)，而且要公布官員配偶、子女以及三代以內(nèi)旁系血親的就業(yè)和財產(chǎn)狀況。只有陽光行政徹底，才能使?jié)撘?guī)則無處遁形。

6.加大監(jiān)察力度，使內(nèi)部監(jiān)督及時跟進社會監(jiān)督。當前，我國網(wǎng)民數(shù)已突破6億，網(wǎng)絡監(jiān)督已成為社會監(jiān)督的最重要手段。在此有利情形下，紀檢、監(jiān)察部門一定要主動出擊，廣開渠道，對微博、微信、論壇、QQ、社區(qū)以及報紙、電視等曝光出來的官場丑聞和不良現(xiàn)象要敏銳甄別、強力查處。同時要弘揚和拓寬傳統(tǒng)信訪渠道，努力減少一些幕后組織和個人對紀委、監(jiān)察部門的非法干預。

“冰凍三尺非一日之寒”?！皾撘?guī)則”的復雜成因和中國的現(xiàn)實“土壤”告訴我們，遏制和戰(zhàn)勝“潛規(guī)則”并非易事，前進道路上必定會遭遇許多艱難險阻。但是，以習近平為總書記的新一屆中央領(lǐng)導集體以人民利益和社稷安危為重，以排除萬難的巨大勇氣和自我割肉的犧牲精神，繼承和弘揚我黨光榮傳統(tǒng)，全力向“潛規(guī)則”宣戰(zhàn)，并作出了在全黨開展群眾路線教育實踐活動的偉大英明決策。我們完全有理由相信，有了黨中央的堅定決心、正確領(lǐng)導以及全國人民的堅決擁護，我們就一定戰(zhàn)勝“潛規(guī)則”，我們的群眾路線教育實踐活動一定能達到既定成效！

[1]李克強.促進社會公正 使明規(guī)則戰(zhàn)勝潛規(guī)則[EB/OL].(2013-03-17).

http://news.163.com/13/0317/11/8Q5RBEO0000145B6.html.

[2]政協(xié)委員周新生：中國人生老病死都要“求人”[EB/OL].(2013-03-08).

http://news.hsw.cn/system/2013/03/08/051621739.shtml.

[3]國務院召開第一次廉政工作會議 [EB/OL].(2013-03-26).

http://politics.people.com.cn/n/2013/0326/c1024-20924458.html.

[4]吳思.潛規(guī)則：中國歷史中的真實游戲[M].昆明：云南人民出版社.1998.