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論中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才法律保障機制的完善*

2014-04-09 12:03:06沈紅衛(wèi)吳麗亞
時代法學 2014年3期
關鍵詞:保障機制法律法規(guī)法律

沈紅衛(wèi),吳麗亞

(湖南師范大學法學院,湖南長沙410081)

一、中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才法律保障機制概念的界定

根據2011年頒發(fā)的《關于印發(fā)中小企業(yè)劃型標準規(guī)定的通知》,中小企業(yè)劃分為中型、小型、微型三種類型,其中:(1)農、林、牧、漁業(yè)。營業(yè)收入20000萬元以下的為中小微型企業(yè)。(2)工業(yè)。從業(yè)人員1000人以下或營業(yè)收入40000萬元以下的為中小微型企業(yè)。(3)建筑業(yè)。營業(yè)收入80000萬元以下或資產總額80000萬元以下的為中小微型企業(yè)。(4)批發(fā)業(yè)。從業(yè)人員200人以下或營業(yè)收入40000萬元以下的為中小微型企業(yè)。并在該《通知》中規(guī)定:本規(guī)定的中型企業(yè)標準上限即為大型企業(yè)標準的下限,國家統(tǒng)計部門據此制定大中小微型企業(yè)的統(tǒng)計分類①工信部聯企業(yè)[2011]300號:《關于印發(fā)中小企業(yè)劃型標準規(guī)定的通知》,2011年6月18日。。由此可見,中小企業(yè)是相對于大企業(yè)而言生產規(guī)模較小的企業(yè)。其主要特點就是在該行業(yè)領域內從業(yè)人員較少,且營業(yè)收入較少。機制按其功能來劃分,有制約機制,激勵機制和保障機制。法律保障機制是指為管理活動提供法律保障的機制。

中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才法律保障機制是指從法律上為生產規(guī)模較小、從業(yè)人員和營業(yè)收入較少的企業(yè)進行科技創(chuàng)新活動的人才提供保障的機制。該保障機制的特點是:

第一,對象特定。該保障機制僅為生產規(guī)模較小、從業(yè)人員和營業(yè)收入較少的中小微企業(yè)的科技創(chuàng)新人才,不包括中型企業(yè)或大型企業(yè)的人才。

第二,內容特定。一是該保障機制僅為中小微企業(yè)進行科技創(chuàng)新活動提供保障,而不包括該類企業(yè)的其他經營活動。二是該保障機制僅為該類企業(yè)的科技創(chuàng)新活動所需的人才進行保障,而不包括資金保障等。三是該保障機制提供的是法律保障,而非政策等保障。中小微企業(yè)具有頑強的生命力和發(fā)展?jié)摿?,中小微企業(yè)的經營者較多的是在某一領域有一定專長的技術人才,但從總體上來說,中小微企業(yè)所擁有的創(chuàng)新型高科技人才并不多,科學技術是第一生產力,人是技術創(chuàng)新的根本要素。因此,完善中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才法律保障機制是為中小微企業(yè)的科技創(chuàng)新提供人才保障,是保證中小微企業(yè)生存和成長的前提。一個企業(yè)要得到長足的發(fā)展,需要腳踏實地的開拓進取,中小微企業(yè)也不例外。要開拓進取、使企業(yè)保持強勁的發(fā)展勢頭,就要能創(chuàng)造出給社會帶來價值的產品,要創(chuàng)造出有價值的新技術、新產品必須依賴于科學技術的不斷發(fā)展和創(chuàng)新。這就需要創(chuàng)新人才不斷開發(fā)出新技術、新產品以保證中小微企業(yè)的事業(yè)發(fā)展。中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才法律保障機制能為企業(yè)的長足發(fā)展提供強有力的保障。

二、中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才法律保障機制的現狀及面臨的困境

(一)中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才法律保障機制的現狀

隨著經濟的快速發(fā)展,中小微企業(yè)在經濟和社會發(fā)展中的重要性日益凸顯,我國中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才法律保障機制正在初步形成。2002年我國頒布了《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》,這是我國首次專門為中小企業(yè)立法,該法第四章專章規(guī)定了“技術創(chuàng)新”這一重要內容,該法第三十一條規(guī)定:“國家鼓勵中小企業(yè)與研究機構、大專院校開展技術合作、開發(fā)與交流,促進科技成果產業(yè)化,積極發(fā)展科技型中小企業(yè)。”這是對中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才的法律保障。2007年7月1日起實施的《中華人民共和國科學技術進步法》包含了對中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才的保障,該法第五章“科學技術人員”明確規(guī)定了科學技術人員的各項權利和義務?!秶鴦赵宏P于進一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》第24條明確規(guī)定:“實施國家中小企業(yè)銀河培訓工程和企業(yè)經營管理人才素質提升工程,以小型微型企業(yè)為重點,每年培訓50萬名經營管理人員和創(chuàng)業(yè)者。指導小型微型企業(yè)積極參與高技能人才振興計劃,加強技能人才隊伍建設工作,國家專業(yè)技術人才知識更新工程等重大人才工程要向小型微型企業(yè)傾斜?!钡?5條明確規(guī)定:“對小型微型企業(yè)新招用高校畢業(yè)生并組織開展崗前培訓的,按規(guī)定給予培訓費補貼,”“對小型微型企業(yè)新招用畢業(yè)年度高校畢業(yè)生,簽訂1年以上勞動合同并按時足額繳納社會保險費的,給予1年的社會保險補貼,政策執(zhí)行期限截至2014年底?!?007年,為貫徹《國務院關于實施〈國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)〉若干配套政策的通知》(國發(fā)[2006]6號),支持科技型中小企業(yè)自主創(chuàng)新,科技部、財政部制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理暫行辦法》。2009年頒布的《國務院關于進一步促進中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》中明確規(guī)定要“大力開展對中小企業(yè)各類人員的培訓。2007年為貫徹落實《中共中央、國務院關于實施科技規(guī)劃綱要,增強自主創(chuàng)新能力的決定》、《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》,全面提升中小企業(yè)的自主創(chuàng)新能力,充分發(fā)揮其在建設創(chuàng)新型國家中的重要作用,根據國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)若干配套政策,制定了《關于支持中小企業(yè)技術創(chuàng)新的若干政策》。該政策明確規(guī)定了支持建立研發(fā)機構、鼓勵發(fā)明創(chuàng)造對技術人員進行資助、建立創(chuàng)新人才培養(yǎng)機制等中小企業(yè)人才保障措施。其他立法如《公司法》、《合同法》、《知識產權法》、《專利法》等也規(guī)定了鼓勵高新技術產業(yè)發(fā)展、扶持中小企業(yè)科技創(chuàng)新等內容。這些法律法規(guī)以及政策對規(guī)范和保障中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。標志著我國中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才法律保障機制的初步形成。

(二)中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才法律保障機制面臨的困境

一系列中小微企人才保障法律法規(guī)的制定和實施,推動了我國中小微企業(yè)創(chuàng)新科技事業(yè)的發(fā)展和繁榮。但是,我國中小微企業(yè)人才法律保障機制并不健全。中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才保障機制面臨諸多困境。

1.缺乏專門針對中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才保障的法律法規(guī)

我國現有的關于中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才保護的法律法規(guī)分散于各類法律法規(guī)或者政策之中,政策占著較大比例,沒有專門針對中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才保障的法律。各類法律法規(guī)政策的制定主體并不完全相同,容易導致有關中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才保障的規(guī)定出現相互沖突或者銜接不上的狀況。由于中小微企業(yè)本身就沒有強大的財力、靈通的信息等實力的支持,沒有統(tǒng)一的關于中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才保障的規(guī)定,中小微企業(yè)的人才的保障機制難以落到實處,這就使得中小微企業(yè)的科技創(chuàng)新人才為了尋求一個更好的發(fā)展環(huán)境和平臺,在其具備一定能力之后就轉而投奔其他大中型企業(yè),致使中小微企業(yè)難以留住創(chuàng)新科技人才。

2.創(chuàng)新科技立法的位階不高

到目前為止,我國涉及創(chuàng)新科技立法位階最高的是全國人大常務委員會制定的。我國現行的《科學技術進步法》是由全國人大常委會于1993年通過,2007年修訂的。《中小企業(yè)促進法》是由全國人大常委會于2002年通過的。大部分創(chuàng)新科技立法是行政法規(guī)、規(guī)章甚至政策文件,其法律位階不高,無法有效的建立起中小微企業(yè)創(chuàng)新人才保障機制。

3.法律法規(guī)可操作性不強,缺乏救濟途徑

我國現階段雖然制定了一些關于中小微企業(yè)人才保障的法律法規(guī),但是這些法律法規(guī)過于原則化、籠統(tǒng)化,不具備較強的可操作性,違反之后也沒有明確的懲罰措施,因而難以實現其威懾力和約束力。以《中華人民共和國科學技術進步法》為例,該法第五章“科學技術人員”規(guī)定了科學技術人員的各項權利和義務。該法雖然明確規(guī)定了科學技術人員違反義務的法律責任,但沒有明確規(guī)定科學技術人員應享有的權利和受到侵犯時的救濟途徑。這就使得執(zhí)法機關在執(zhí)行該法律時只能夠以鼓勵和倡導的方式執(zhí)行,而對于違反該法律的行為,則無所適從,只能聽之任之。此外,從法理學上看,每一法律規(guī)則都應有法律后果,如果沒有法律后果,那么該法律規(guī)則的邏輯結構是不完整的,不能成為真正意義上的法律法規(guī)。

4.人才激勵機制不完善

研究開發(fā)新成果、新產品往往需要較長的時間以及充足的物質投入。中小微企業(yè)進行科技創(chuàng)新離不開創(chuàng)新人才和科研經費保障,對創(chuàng)新人才進行獎勵,是激發(fā)其創(chuàng)新積極性的有效手段,我國雖然有科技獎勵制度,但專門針對中小微企業(yè)科技創(chuàng)新進行獎勵的制度并沒有,加上我國科技獎勵制度的點、面、覆蓋范圍和幅度的局限性,使得中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才很難得到獎勵,從而難以激發(fā)其創(chuàng)新熱情。

5.現有的法律實施不到位

由于我國科技法律未得到社會的普遍重視,以及科技執(zhí)法人員素質不高,導致了現有法律難以實施到位。例如我國《知識產權法》不但制定較晚,而且在司法實踐中得不到充分的重視。當中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才的知識產權受到侵害時,其合法權益很難維護。中小微企業(yè)與中型、大型企業(yè)在管理結構的設置上也有不同,中小微企業(yè)的機構設置一般較為簡單,一般不具備專業(yè)的法律咨詢機構,這就無法保證中小微企業(yè)創(chuàng)新科技人才的創(chuàng)新成果轉化為生產力后應得的福利,容易導致中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才的積極性受挫,不利于發(fā)揮其創(chuàng)造性。此外,在科技法律的實施方面存在著有法不依,執(zhí)法不嚴,違法不糾的現象,本來就處于弱勢地位的中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人員的合法權益難以得到維護。

三、域外中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才法律保障機制的啟示

美國政府對中小微企業(yè)創(chuàng)新人才保障提供了大量的立法支持,如:1980年制定了《史蒂文森——威德勒技術創(chuàng)新法》,1984年發(fā)布了《商品澄清法》,1986年發(fā)布了《聯邦技術轉讓法》,1988年通過了《綜合貿易和競爭法案》等。其目的是使政府有計劃地在大學建立工業(yè)大學合作研究中心,以高校為依托,組建了多學科的工程研究中心,提高大學的創(chuàng)新能力,培養(yǎng)出優(yōu)秀的工程師,幫助企業(yè)提高其在國際市場上的競爭能力②董娟,陳士俊.美國科技創(chuàng)新政策的法律制度研究[J].科技管理研究,2007,(5).。與此同時,作為國家根本大法的美國憲法也為科技創(chuàng)新立法起到堅強后盾保障,1787年頒布的《美利堅合眾國憲法》中明確規(guī)定“保障作家及發(fā)明家對其作品及發(fā)明于限定期間內的專有權,以獎勵科學及實用技藝的進步”。此外,1980年國會通過的《大學和小企業(yè)專利程序修正案》(即《拜—杜法》),1989年發(fā)布《國家競爭技術轉讓法》,都強調了對知識產權的保護。1986年美國制定的“國內稅收法”規(guī)定凡是出現研發(fā)經費較上一年有所增加的商業(yè)性公司和機構,都可獲得相當于新增值20%的退稅,以用于對高科技人才的補貼。而針對中小企業(yè)的科技創(chuàng)新發(fā)展,美國出臺了《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法》——一部保障中小企業(yè)科技創(chuàng)新的基本法,也是中小企業(yè)科技創(chuàng)新的核心法律。根據《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法》,美國小企業(yè)管理局實施了中小企業(yè)技術創(chuàng)新獎勵計劃(SBIR),它鼓勵中小企業(yè)利用自身技術潛力實現其創(chuàng)新市場化,推進了創(chuàng)新技術、產品和服務體系的形成,收效顯著。在法律執(zhí)行中,美國政府根據情況變化及時對法律進行廢、改、立。

以色列政府對中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才的法律保障主要是三個方面:一是直接資助研發(fā)活動,以色列于1984年頒布《鼓勵工業(yè)研究和發(fā)展法》,該法確定政府平均每年投入4億美元支持研發(fā)項目。二是設立孵化器向處于高技術早期發(fā)展階段的發(fā)明者、創(chuàng)業(yè)者提供為期兩年的經營場所、資金、經營管理、業(yè)務開拓、產品銷售等方面的支持與幫助。三是加強國際合作,簽訂雙邊研發(fā)協議。給創(chuàng)新人才制造出國深造的機會③以色列政府推動中小企業(yè)科技創(chuàng)新做法值得借鑒[EB/OL].[2005-12-30].商務部科技司網站.。

在德國,實施政府資助,以社會力量為主導,加強對職工的技能培訓。德國政府對中小企業(yè)的創(chuàng)新支持體現在對職工技術教育方面的幫助,各地都有政府部門開辦的為當地中小企業(yè)培訓學徒工、對中小企業(yè)職工進行知識更新改行培訓的職業(yè)技術教育中心,經費由政府撥款。政府也幫助一些中小企業(yè)就近到有條件的大企業(yè)培訓職工,甚至在必要時提供資助。德國政府還規(guī)定企業(yè)必須從銷售收入總額中,提取一定經費用于對技術工人的培訓和后續(xù)教育。職工就業(yè)前必須經過培訓并取得一定的職業(yè)技能認證,方能從事本職工作④國外中小企業(yè)科技創(chuàng)新的成功經驗[N].市場報,2009-01-12(16).。這種政府資助有力的保證了中小企業(yè)創(chuàng)新人才力量的儲備。

日本政府為促進中小微企業(yè)的發(fā)展,先后頒布了《中小企業(yè)振興資金助成法》,《中小企業(yè)現代化促進法》、《中小企業(yè)現代化資金助成法》等法律,從公平競爭、資金保證、技術交流與合作等方面保障中小企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展。根據《日本中小企業(yè)事業(yè)團法》,日本成立了中小企業(yè)事業(yè)團,為中小企業(yè)人才培訓、技術指導等方面提供必要的幫助。根據《科學技術振興事業(yè)團法》成立了科學技術振興事業(yè)團,它是日本科技信息的中樞機構,它不以營利為目的,這些科技服務機構在承擔政府指定的服務時,其經費由政府全部或部分出資。在立法體系中,日本沒有一部反映中小企業(yè)科技服務的通法,但日本每設立一個科技服務機構其背后都有一部法律作支持⑤俞陽.日本中小企業(yè)服務機構體系作用及幾點思考[J].科技與法律,2004:36-38.。

英國政府自80年代開始,陸續(xù)出臺了80多部法律以保護中小企業(yè)的利益,設立了各種專門機構對中小企業(yè)進行管理和扶持。在大學設立“中小企業(yè)人員培訓中心”,按企業(yè)性質劃分制訂各行業(yè)的培訓大綱。此外,全英各地成立相應的中小企業(yè)管理和咨詢機構,組織數以萬計的由政府支薪的退休工程技術人員、專家為中小企業(yè)服務。在創(chuàng)新科技人員的激勵方面,設置了多種獎項,例如出口獎,授予職工在200人以下的中小微公司;克羅伯獎,授予對技術創(chuàng)新做出卓越成績的人。

從以上對域外各國中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才法律保障機制的考察可知,域外各國普遍比較重視科技立法,建立了完備的中小微企業(yè)科技服務體系,各類機構和組織的設立、工作范圍和服務功能都有立法作為依據,而且立法的覆蓋面廣,具體明確。

四、完善中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才法律保障機制的措施

(一)清理和整合現有法律法規(guī)和政策

清理和整合現有的有關中小微企業(yè)創(chuàng)新人才的法律法規(guī),對于相互沖突,不適應當今社會發(fā)展形勢的法律法規(guī)以及政策要及時清理。美國之所以能夠為中小微企業(yè)的生存和發(fā)展營造一個良好的法律環(huán)境,一個重要的因素就是在法律的執(zhí)行中,美國政府根據環(huán)境的變化及時對相關法律進行立、改、廢。對于國外的成功經驗,我們應當吸收借鑒,對現有的中央和地方科技法律法規(guī)逐一加以審查、甄別和歸類,剔除過時的法律法規(guī),精簡重復的法律法規(guī),清除法律法規(guī)之間的矛盾沖突,使之成為內容和諧統(tǒng)一、符合當前實際需要、具有可操作性的完整體系。從而為中小微企業(yè)創(chuàng)新科技人才的生存和發(fā)展營造一個良好的法律氛圍,提供完備的法律保障,使現有法律法規(guī)得到落實。

(二)制定頒布中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才保障法

在完善現有法律法規(guī)的基礎上創(chuàng)制有關中小微企業(yè)人才保障的法律。由全國人大常務委員會創(chuàng)制中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才保障法,明確規(guī)定中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才所享有的權利和應履行的義務,統(tǒng)一創(chuàng)新科技人才的各項保護機制,從而改變由各機關自行制定中小微企業(yè)科技法律法規(guī),致使各科技法律法規(guī)相互重復、相互沖突的局面。明確規(guī)定違反法律法規(guī)的法律后果,增設切實可行的救濟途徑,使中小微企業(yè)人才保障法律法規(guī)落到實處。對于侵犯中小微企業(yè)創(chuàng)新人才法定權益的現象,應規(guī)定具體明確的法律責任和救濟途徑,而不是像現行的《中華人民共和國科學技術進步法》一樣,只規(guī)定了科學技術人員的各項權利和義務,卻沒有明確規(guī)定科學技術人員未獲得應有權利時的救濟途徑,僅僅只是鼓勵和支持中小微企業(yè)的發(fā)展,強調要保障創(chuàng)新科技人才的合法權益,卻又沒規(guī)定到保障的途徑。

(三)完善人才激勵機制

完善中小微企業(yè)科研獎勵、科研經費保障機制,激發(fā)中小微企業(yè)人才科研創(chuàng)新的積極性。美國和英國在這方面都設立了相應的法律制度,美國在《美利堅合眾國憲法》中明確規(guī)定“保障作家及發(fā)明家對其作品及發(fā)明于限定期間內的專有權,以獎勵科學及實用技藝的進步”。英國設立出口獎,授予職工在200人以下的中小微公司;克羅伯獎,授予對技術創(chuàng)新做出卓越成績的人。我國可以仿效這些國家成功的經驗,在法律中明確對中小微企業(yè)科技創(chuàng)新人才科技成果的肯定,可以采取對成果杰出的科技人才進行股權獎勵等方式,在中小微企業(yè)科技人才保障法中明確規(guī)定該獎勵措施,激發(fā)其作為企業(yè)主人的熱情,以更好的服務于中小微企業(yè)。

(四)完善中小微企業(yè)科技服務體系

重視科技立法,完善中小微企業(yè)科技服務體系,使各類中小微企業(yè)的服務機構和組織的設立、工作范圍和服務功能都有立法作為依據,立法要注重覆蓋面廣,具體明確,使各服務機構的運轉都有法可依。中小微企業(yè)在市場經濟中處于弱勢地位,存在信息靈通度不夠,研發(fā)資金難以及時到位,科研人員數量或質量不高等困難,建立以法律為依據的中小微企業(yè)科技服務體系,一方面可以規(guī)范各類中小微企業(yè)服務機構的行為,另一方面也保障了這些中小微企業(yè)能得到充足的信息、人才培養(yǎng)、資金等方面的幫助,使各類中小微企業(yè)的服務機構和組織平穩(wěn)有序的運作。

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