李春艷+徐喆

摘 要：以政府出資成立引導(dǎo)基金，旨在通過引導(dǎo)基金吸引更多的民間資本向科技型中小企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)支持，促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。目前，我們應(yīng)通過厘清創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金及其促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機制，為制定扶持政策體系提供理論依據(jù)，并針對我國政策體系現(xiàn)狀中存在的問題，圍繞完善稅收優(yōu)惠制度、解決委托代理問題、建立完善的績效考核制度、完善引導(dǎo)基金退出機制等幾個方面進行政策體系調(diào)整，以實現(xiàn)引導(dǎo)基金的“引導(dǎo)”功能。

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；引導(dǎo)基金；政策調(diào)整

作者簡介：李春艷，女，經(jīng)濟學(xué)博士，東北師范大學(xué)商學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，從事產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究；徐喆，女，東北師范大學(xué)商學(xué)院研究生，從事產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究。

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目“東北地區(qū)依靠技術(shù)創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)升級問題研究”，項目編號：12BJL079

中圖分類號：F062.9 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-7504（2014）01-0063-07

政府出資成立引導(dǎo)基金，旨在通過引導(dǎo)基金吸引更多的民間資本向科技型中小企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)支持，以促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。很多國家在創(chuàng)業(yè)投資業(yè)發(fā)展的初期都采取了這一模式，也確實取得了一定成效，比如以色列之所以能成為創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的后起之秀，在很大程度上就是得益于引導(dǎo)基金的示范效應(yīng)。[1]但是國內(nèi)引導(dǎo)基金卻起步較晚，還沒有形成規(guī)范、促進創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的基本政策與法律框架，在運作中也還存在很多問題。那么，如何發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的作用、解決運作中的諸多問題、促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這就需要系統(tǒng)性的扶持政策，而政策的出臺不能具有盲目性，應(yīng)與發(fā)展機制相對應(yīng)，以使政策體系具有協(xié)調(diào)性和有效性。

一、引導(dǎo)基金發(fā)展和促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機制

（一）引導(dǎo)基金發(fā)展和運作的機制

引導(dǎo)基金屬于公共資本，設(shè)立的目的是既能有效發(fā)揮財政資金的杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本，解決單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的功能缺陷問題，同時又避免出現(xiàn)政府過分干預(yù)市場運作的缺陷。但引導(dǎo)基金與商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金相比有很多特性：第一，委托代理鏈比較長，出資人→創(chuàng)業(yè)投資家→創(chuàng)業(yè)企業(yè)家，導(dǎo)致信息不對稱程度大，同時出資人之間還存在著公共資本如何激勵私人資本進入的問題；第二，需要權(quán)衡收益和政府目標(biāo)之間的矛盾，也就是說，公共資本努力追求社會福利最大化，投向有利于地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，而私人資本就是追求收益大、風(fēng)險小、更有前景的企業(yè)。因此，引導(dǎo)基金發(fā)展和運作的機制如下：

1. 風(fēng)險補償機制

通常情況下，公共資本一般進入的領(lǐng)域是低收益的項目，這些項目只有符合私人資本預(yù)期收益標(biāo)準(zhǔn)，才不至于對私人資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)；另外，對于引導(dǎo)基金而言，無論投資項目成功與否，政府都有一定收益。因為伴隨著一輪又一輪成功、失敗、再成功的項目，都有稅收和就業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的逐漸改變、經(jīng)濟水平的不斷提升的經(jīng)濟現(xiàn)象出現(xiàn)。所以，為了吸引私人資本的進入，必須對其進行補償。[2]如英國貿(mào)工部規(guī)定，當(dāng)基金發(fā)生虧損時，政府的投資份額先損失，而對符合標(biāo)準(zhǔn)的私人投資者的資本提供20%的資本損失保證（DTI，1999）。根據(jù)孟衛(wèi)東等的研究，我國在私人投資者風(fēng)險規(guī)避的假設(shè)條件下，事前承諾對投資基金的虧損進行補償可以激勵更多的私人資本進入。[3]

2. 投資項目選擇的激勵機制

創(chuàng)業(yè)投資者按照收益最大化的原則去投資項目，然后按照分成制契約，可以滿足他們的激勵相容約束。如果按照政府的特定目標(biāo)去投資，必須設(shè)計適合的激勵契約，即在收益分配條款中充分體現(xiàn)出政府讓利于創(chuàng)業(yè)公司的管理團隊和其他投資者的激勵意圖，使創(chuàng)業(yè)投資家在選擇投資項目上能夠自愿兼顧收益和政府目標(biāo)的實現(xiàn)。以色列YOZMA給予私人投資者在新基金存在的最初5年內(nèi)以事先議定的折扣價格購買政府（YOZMA）股份的期權(quán)和7%的未來利潤。中國科技部科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定，“引導(dǎo)基金按照投資收益的50%向共同投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)支付管理費和效益獎勵”。

3. 風(fēng)險投資家的激勵機制和約束機制

激勵機制和約束機制分別從正面和反面角度對風(fēng)險投資家的機會主義行為進行管制，避免可能采取的機會主義行為、侵害風(fēng)險投資者的利益。

約束機制主要是指政策明確規(guī)定對外投資的標(biāo)準(zhǔn)。如澳大利亞IIF引導(dǎo)基金投資的企業(yè)必須滿足下述條件：公司應(yīng)該正在執(zhí)行研發(fā)成果的商業(yè)化；公司處于種子期、早期或擴張期；在投資時，大部分雇員和高比例價值的資產(chǎn)應(yīng)該位于澳大利亞境內(nèi)；前兩年的年投資收益不得超過400萬美元，任意一年不得超過500萬美元。另一支PSF引導(dǎo)基金要求應(yīng)滿足以下條件之一：由大學(xué)、研究機構(gòu)控制；所使用的知識產(chǎn)權(quán)至少50%由大學(xué)、研究機構(gòu)擁有。我國在《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》中也明確指出：“跟進投資僅限于當(dāng)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資創(chuàng)業(yè)早期創(chuàng)業(yè)企業(yè)或需要政府重點扶持和鼓勵的高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)企業(yè)?！?/p>

4. 人才保障機制

創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的人才即風(fēng)險投資家，其優(yōu)秀的素質(zhì)是決定創(chuàng)業(yè)投資生存與發(fā)展的關(guān)鍵因素，但由于這樣的人才必須懂技術(shù)、管理、營銷、金融、財務(wù)、法律，這導(dǎo)致在我國極其缺乏這樣的人才，其成為制約創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的重要因素，所以為了建立和儲備一個穩(wěn)定的人才隊伍，相應(yīng)的人才保障機制必須建立，以滿足專業(yè)人才的需要。

5. 退出機制

有效的退出機制，應(yīng)該既能有效推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又有利于社會資金參與。據(jù)研究，科技型創(chuàng)業(yè)企業(yè)度過危險期一般平均需要3年，存活了4年才有可能成功[4]，因此退出年限不能太短，才能起到引導(dǎo)基金應(yīng)起的作用；如果引導(dǎo)基金給予社會參與者優(yōu)先購買權(quán)，但不承擔(dān)必須購買的義務(wù)，這會給社會投資者帶來很大的收益。以色列 YOZMA 引導(dǎo)基金在退出時，賦予了共同投資的私人部門投資者購買引導(dǎo)基金出資的選擇權(quán)，價格為初始成本加上每年7%的利息。我國科技部對科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定：“引導(dǎo)基金投資形成的股權(quán)，其他股東或投資者可以隨時購買。自引導(dǎo)基金投入后3年內(nèi)購買的，轉(zhuǎn)讓價格為引導(dǎo)基金原始投資額；超過3年的，轉(zhuǎn)讓價格為引導(dǎo)基金原始投資額與按照轉(zhuǎn)讓時中國人民銀行公布的1年期貸款基準(zhǔn)利率計算的收益之和?！?

（二）促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機制

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源要素稟賦、市場需求、科技創(chuàng)新和社會調(diào)控等共同作用的結(jié)果。技術(shù)創(chuàng)新是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展的內(nèi)在動力，如果沒有相應(yīng)技術(shù)上的突破、持續(xù)的創(chuàng)新以及源源不斷的技術(shù)成果的產(chǎn)業(yè)化，即使符合社會的需要，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也是不可能形成的。與此同時，在技術(shù)開發(fā)的過程中，在萌芽階段，存在著由技術(shù)不確定性帶來的風(fēng)險；在市場化階段，存在著市場的不確定性所帶來的風(fēng)險；在整個過程中還存在著資金供應(yīng)不足所產(chǎn)生的風(fēng)險。因此，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育不能完全依賴于市場調(diào)節(jié)，需要政府的宏觀引導(dǎo)和政策扶持，遵照戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的成長機制，以及發(fā)揮引導(dǎo)基金的功能，其培育機制如下：

1. 資金投入的機制

處在種子期和起步期的科技型創(chuàng)業(yè)企業(yè)，由于技術(shù)尚不成熟，市場尚不完善，品牌尚未完全建立，因此營業(yè)收入少，現(xiàn)金流明顯不足，這就意味著這些科技型創(chuàng)業(yè)企業(yè)亟需資金的注入，依靠傳統(tǒng)融資方式，如自有資金、內(nèi)源融資，都無法解決資金缺口的問題。為了解決這一矛盾，就需要發(fā)揮引導(dǎo)基金“四兩撥千斤”的作用，通過政府的相關(guān)政策，尤其是財稅政策，使引導(dǎo)基金可以吸引社會資本、私人資本的參與，幫助他們突破發(fā)展瓶頸。[5]

2. 技術(shù)評估機制

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在成長的過程中，技術(shù)創(chuàng)新存在著很大的不確定性，主要表現(xiàn)如下：一是技術(shù)的不確定性。高新技術(shù)通常處于科技前沿，有一些是屬于構(gòu)想或構(gòu)思，離實現(xiàn)還有一段距離，而且通常技術(shù)非常復(fù)雜，成功與否，具有很大的不確定性。二是技術(shù)能力的不確定性。高新技術(shù)能否實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，最終取決于創(chuàng)業(yè)企業(yè)的技術(shù)開發(fā)能力、產(chǎn)品開發(fā)能力和生產(chǎn)工藝能力，即使開發(fā)難度不大的高新技術(shù)，也存在開發(fā)不成功的風(fēng)險。三是技術(shù)與產(chǎn)品之間的兼容性不強。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)初期，由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致技術(shù)和產(chǎn)品的兼容性出現(xiàn)問題，會進一步影響產(chǎn)業(yè)內(nèi)的分工和協(xié)作，最終會影響戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的成長。

在技術(shù)創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的這些不確定性與很多因素有關(guān)，主要是：創(chuàng)業(yè)企業(yè)家的能力、創(chuàng)業(yè)企業(yè)與科研機構(gòu)的技術(shù)能力、政府在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定方面是否及時跟進等等。[6]這樣，為了引導(dǎo)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的健康成長，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)應(yīng)該參與創(chuàng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營、管理和決策，并且對參與決策的人或團隊給予相應(yīng)的政策扶持，以激勵和約束他們的決策行為。

3. 創(chuàng)業(yè)企業(yè)家的激勵與約束機制

由于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)之間委托代理關(guān)系和信息不對稱問題的存在，即使創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)已經(jīng)將資金、知識、管理經(jīng)驗投入了創(chuàng)業(yè)企業(yè)，仍然不能保證獲得較高的投資收益。

所以，必須通過相關(guān)政策，從激勵和約束兩方面影響創(chuàng)業(yè)企業(yè)家的行為。[7]

二、風(fēng)險投資政策評價與存在的問題

我國創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個階段：醞釀期（1985—1998年）、興起期（1998—2001年）、調(diào)整期（2001—2004年）、穩(wěn)定發(fā)展期（2004年以后）。在這期間，出臺了很多政策，但嚴(yán)格意義上的風(fēng)險投資政策很少，大部分是關(guān)于風(fēng)險投資建立問題以及與風(fēng)險投資相關(guān)的政策，直到2002年6月29日《中小企業(yè)促進法》的頒布，終于為制定符合國際慣例和適應(yīng)市場化運作原則的創(chuàng)業(yè)投資稅收優(yōu)惠政策奠定了法律依據(jù)。再結(jié)合“中小企業(yè)發(fā)展基金”的資本支持， 創(chuàng)業(yè)投資政策引導(dǎo)與扶持體系才最終建立起來。

（一）風(fēng)險投資政策評價

1. 醞釀期的政策評價

（1）提出創(chuàng)業(yè)投資的概念。創(chuàng)業(yè)投資的概念在我國出現(xiàn)得較晚，首次正式出現(xiàn)在我國政府的相關(guān)文件中，是1985年3月頒布的《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》。其中提出，“對于變化迅速、風(fēng)險較大的高技術(shù)開發(fā)工作，可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資給以支持”。1986年，全國人大通過的《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》中首次將創(chuàng)業(yè)投資的概念納入法律條款。

（2）創(chuàng)業(yè)投資模式初探，鼓勵進行風(fēng)險投資實踐。1985年以來國務(wù)院陸續(xù)發(fā)布了一系列建立風(fēng)險投資基金、鼓勵風(fēng)險投資發(fā)展的政策，提出以風(fēng)險投資方式鼓勵技術(shù)創(chuàng)新及高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展。1991年，《國務(wù)院關(guān)于批準(zhǔn)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和有關(guān)政策規(guī)定的通知》中指出“有關(guān)部門可以在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)建立風(fēng)險投資基金，用于風(fēng)險較大的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。條件成熟的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)可以創(chuàng)辦風(fēng)險投資公司”。1995年，國務(wù)院《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進步的決定》中提出“發(fā)展科技風(fēng)險投資事業(yè)，建立科技風(fēng)險投資機制”。在這樣的政策背景下，我國成立了“中國新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司”等創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。

2. 興起期的政策評價

（1）提出了建立風(fēng)險投資的機制。借鑒美國的經(jīng)驗，1998年3月，民建中央在全國政協(xié)九屆一次會議上提出了《關(guān)于盡快發(fā)展我國風(fēng)險投資事業(yè)的提案》（即當(dāng)年兩會“一號提案”） ，明確提出“必須借鑒國外風(fēng)險投資的成功經(jīng)驗，大力發(fā)展風(fēng)險投資事業(yè)，推動科技進步”，并從“明確把發(fā)展風(fēng)險投資作為推動科技和經(jīng)濟發(fā)展特別是高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本政策”等八個方面，提出了我國發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資事業(yè)的建議。據(jù)此，1999年8月20日中共中央國務(wù)院頒布《關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》，明確指出，“要培育有利于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資本市場，逐步建立風(fēng)險投資機制，發(fā)展風(fēng)險投資公司和風(fēng)險投資基金，建立風(fēng)險投資撤出機制，加大對成長中的高新技術(shù)企業(yè)的支持力度。引進和培養(yǎng)風(fēng)險投資管理人才，加速制定相關(guān)政策法規(guī)，規(guī)范風(fēng)險投資的市場行為”。1999年12月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了科技部等7個部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立風(fēng)險投資機制的若干意見》，具體提出了“建立風(fēng)險投資機制的意義”、“建立風(fēng)險投資機制的基本原則”、“培育風(fēng)險投資主體”、“建立風(fēng)險投資撤出機制”、“完善中介服務(wù)機構(gòu)體系”、“建立健全鼓勵和引導(dǎo)風(fēng)險投資的政策和法規(guī)體系”等內(nèi)容。

（2）為促進風(fēng)險投資發(fā)展，地方法規(guī)初步呈現(xiàn)。北京的《中關(guān)村科技園區(qū)條例》及其釋解（2000）、《有限合伙管理辦法》（2001）， 上海的《上海市促進高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》（2000），深圳的《深圳市創(chuàng)業(yè)資本高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)暫行規(guī)定》（2000）， 廣州的《廣州市促進風(fēng)險投資業(yè)發(fā)展若干規(guī)定》（2001），都是促進風(fēng)險投資的地方性法規(guī)，等等。

這期間，雖然中央頒布了規(guī)范信托基本關(guān)系的大法《信托法》（2001），但基本的法律法規(guī)不健全，還缺少相關(guān)政策，再加上這一時期股票市場高科技泡沫的破滅，使得風(fēng)險投資基金進入了調(diào)整期。

3. 調(diào)整期的政策評價

（1）提出了比較成熟的法規(guī)、條例。2001年開始，國際風(fēng)險投資發(fā)展速度減緩，我國創(chuàng)業(yè)投資也進入了長達三年的調(diào)整期。在促進中國創(chuàng)業(yè)市場建立并完善、激勵創(chuàng)業(yè)投資者的投資熱情、促成成功風(fēng)險投資案例的過程中，我國在已有相關(guān)政策法規(guī)基礎(chǔ)上，提出了針對性更強、更成熟的法律法規(guī)，如2002年6月，我國頒布實施了第一部針對我國中小企業(yè)的專門法律《中小企業(yè)促進法》，通過稅收政策鼓勵風(fēng)險投資機構(gòu)對中小企業(yè)的投資；2003年1月，對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部等五部門聯(lián)合頒布了《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》，規(guī)范了外商企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資行為。

（2）地方性政策法規(guī)不斷完善并發(fā)展。伴隨著中央及各部委對創(chuàng)業(yè)投資的相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，為了實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，各地紛紛制定了適合本地區(qū)高新技術(shù)企業(yè)及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等發(fā)展的地方性法律法規(guī)。這些政策主要集中在面向本地區(qū)的扶持政策和面向高新技術(shù)園區(qū)的政策兩方面。

在中國創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的調(diào)整期內(nèi)，無論是中央還是地方的相關(guān)政策都得到了很大的發(fā)展，為創(chuàng)業(yè)投資走出低谷、平穩(wěn)發(fā)展做了鋪墊。但是，這一時期的政策中財政支持多于稅收支持，這就使得市場的作用被減弱，不利于創(chuàng)造公平的創(chuàng)業(yè)投資環(huán)境。

4. 穩(wěn)定發(fā)展期的政策評價

（1）建立了創(chuàng)業(yè)投資法律體系。自從2005年十部委聯(lián)合發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》以來，創(chuàng)業(yè)投資相關(guān)法律及配套政策逐步完善，初步建立了創(chuàng)業(yè)投資法律體系，如2006年8月27日修訂完成的《中華人民共和國合伙企業(yè)法》，擴大了合伙人范圍，增加了有限責(zé)任合伙內(nèi)容，對有限合伙企業(yè)形式減少了限制，進一步完善了創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)法律體系；2006年發(fā)布的《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，對國內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)帶來了巨大影響，規(guī)范了創(chuàng)業(yè)投資基金的退出機制。

（2）引導(dǎo)基金相關(guān)政策出臺，創(chuàng)業(yè)投資層次逐漸多元化。2005年發(fā)布、2006年正式施行的《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，2006年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實施〈國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要〉若干配套政策的通知》以及2007年7月發(fā)布的《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》等相關(guān)法規(guī)、政策，旨在通過設(shè)立引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資金流向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。

（3）充分發(fā)揮稅收作用。稅收政策對扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展具有重要作用，在中國創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展過程中一直存在依靠財政政策，而忽視稅收政策的現(xiàn)象。自2004年以來，我國對稅收政策的重視程度不斷加強，如2007年2月，財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于促進創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收政策的通知》，對扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的稅收政策做出了具體的規(guī)定，有效地促進了創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的發(fā)展。

伴隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，創(chuàng)業(yè)投資政策經(jīng)歷了從概念提出到基本確立再到不斷完善的過程，取得了很大成就。但我國的創(chuàng)業(yè)投資政策與美國、英國等國家比起來仍然處于初步發(fā)展階段，仍需要不斷完善。

（二）風(fēng)險投資政策存在的問題

1. 稅收優(yōu)惠政策不盡合理，沒有形成良好的投資環(huán)境

創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展，離不開稅收優(yōu)惠方面的鼓勵措施，國外的發(fā)展實踐表明，稅收優(yōu)惠的力度越大，政策越有效。[8]如美國將風(fēng)險企業(yè)的所得稅率由1970年的49%降至1980年的20%時，風(fēng)險投資達到了以年均48%的幅度激增的效果。而新加坡的政府則規(guī)定，風(fēng)險投資在最初的5～10年完全免稅。

我國在利用稅收優(yōu)惠政策促進創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展方面處于起步階段，還存在著很多問題：一是有限合伙制和公司制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的稅收政策存在差異，有限合伙制企業(yè)不是企業(yè)所得稅的納稅人，無法享受《企業(yè)所得稅法》所提供的相關(guān)優(yōu)惠政策，而我國目前關(guān)于有限合伙制企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策較少，使得有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)比公司制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)更重。[9]二是缺少解決雙重征稅問題的稅收優(yōu)惠政策，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資者的收益是由被投資的高新技術(shù)企業(yè)在繳納完所得稅之后分配給投資者的，我國對這部分收益依然征收資本收益稅，于是出現(xiàn)了雙重征稅，使創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)很重。三是稅收優(yōu)惠政策對中小企業(yè)的激勵作用有限，因為中小企業(yè)通常處于起步階段，沒有利潤或利潤較少，因此，稅收優(yōu)惠政策對這些企業(yè)基本沒起作用。四是我國現(xiàn)行的對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的稅收政策普遍存在著稅收優(yōu)惠政策較少、門檻很高的問題；稅收優(yōu)惠政策的時限不符合創(chuàng)業(yè)投資的特點；稅收政策的實施效果普遍不好，存在地方的稅收優(yōu)惠政策與國家層面的稅收優(yōu)惠政策不統(tǒng)一的問題，稅收政策難以落實。

2. 對社會資本的利益分配和激勵政策不足，使得引導(dǎo)基金資本定位不準(zhǔn)確

《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》的出臺，意味著引導(dǎo)基金應(yīng)投資于處于創(chuàng)業(yè)企業(yè)早期發(fā)展階段的項目，相應(yīng)地一些地方政府做出規(guī)定，投資早期項目的比例應(yīng)在60%以上。但一般來講，創(chuàng)業(yè)投資基金三分之一是政府引導(dǎo)基金，三分之二是社會其他投資者資金，僅依靠稅收優(yōu)惠政策，很顯然會影響社會其他投資者與合作者的積極性，在此基礎(chǔ)上，還需要有效的激勵政策與之相配合：一是提供合理的投資利益分成，二是提高風(fēng)險補償金的比例。如《山西省風(fēng)險投資企業(yè)管理暫行辦法》第十八條規(guī)定：“引導(dǎo)資金， 自投資起三年內(nèi)不參與創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的分紅，三年后， 創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)收益率超過同期一年期銀行存款利率時， 引導(dǎo)資金按該利率取得收益。” 第二十條規(guī)定：“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)將其總投資額的70%以上投向本省經(jīng)依法認(rèn)定為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項目的，享受《山西省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》規(guī)定的優(yōu)惠政策， 并可以按照當(dāng)年總收益的3%～5%提取風(fēng)險補償金， 用于補償以前年度以及當(dāng)年的投資性虧損，其余額可以按年度結(jié)轉(zhuǎn)，不得超過該企業(yè)年末凈資產(chǎn)的10%?！钡鞯卦趯嶋H操作中， 由于對社會資本的利益分配和激勵機制不夠，其運行的效果并不明顯，2006年種子期項目數(shù)比例與2005年保持一致，并未扭轉(zhuǎn)2003—2005年調(diào)研結(jié)果中出現(xiàn)的逐年比例下降的態(tài)勢。

3. 缺乏對引導(dǎo)基金操作主體的績效考核制度，無法解決多重委托代理關(guān)系問題

目前，大多數(shù)引導(dǎo)基金的監(jiān)督機構(gòu)未建立完善的考核機制，對于如何監(jiān)管和考核未做出詳細的規(guī)定。由于引導(dǎo)基金在運作中存在著多重委托代理關(guān)系，如果缺乏有效的績效考核制度，勢必造成創(chuàng)業(yè)投資公司與創(chuàng)業(yè)企業(yè)的同謀，有可能損害政府的利益。[10]引導(dǎo)基金雖然具有國有資產(chǎn)的性質(zhì)，但它不以盈利為目的，所以不能用經(jīng)濟指標(biāo)來考核管理機構(gòu)，而必須從政策效果和收益兩方面進行考核，特別是應(yīng)該從投入科技成果和投資專利的數(shù)量方面進行考核，才能有利于政府對操作主體進行監(jiān)督。

4. 忽視財產(chǎn)清算環(huán)節(jié)，不利于吸引社會資本

我國現(xiàn)有的吸引社會資本的創(chuàng)業(yè)投資政策大都集中在風(fēng)險補償機制、讓利機制等方面，而對創(chuàng)業(yè)投資公司破產(chǎn)后的財產(chǎn)清算問題關(guān)注較少，甚至相關(guān)政策起到了相反的作用，如2007年由財政部、科技部共同印發(fā)的《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》中指出：“參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)生清算時，按照法律程序清償債權(quán)人的債權(quán)后，剩余財產(chǎn)首先清償引導(dǎo)基金?！笔Ｓ嘭敭a(chǎn)首先清償引導(dǎo)基金往往意味著社會資本將得不到清償，這樣的規(guī)定會打消社會資本投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的積極性，而對于政府引導(dǎo)基金來講，即使得不到清償，也會在一次一次的投資中，實現(xiàn)社會效益：促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高經(jīng)濟效益等。

5. 引導(dǎo)基金存在退出期限問題，導(dǎo)致“引導(dǎo)”的功能不能完全實現(xiàn)

退出機制是引導(dǎo)基金存續(xù)并發(fā)展的重要機制，我國政府引導(dǎo)基金的退出機制尚不完善。[11]一方面，我國政府引導(dǎo)基金的退出期限較短，如2007年《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》中規(guī)定：“引導(dǎo)基金參股期限一般不超過5年?！蓖瑫r我國相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策（如我國各地區(qū)對高新技術(shù)企業(yè)實行的所得稅“兩免三減”）也以5年為期限來制定，而通過對創(chuàng)業(yè)投資的運行規(guī)律以及對國內(nèi)外創(chuàng)業(yè)投資活動的經(jīng)驗分析表明，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)一般要經(jīng)過7—10年才能真正地獲得收益。另一方面，我國缺少指導(dǎo)以及強制政府引導(dǎo)基金退出清算的政策，使得一些引導(dǎo)基金不愿意從收益較好的項目中退出，這樣就導(dǎo)致政府引導(dǎo)基金對社會資金產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，降低了社會資本的積極性，背離了政府引導(dǎo)基金的“引導(dǎo)”本質(zhì)。

三、引導(dǎo)基金政策體系建設(shè)的方向

我國引導(dǎo)基金的管理模式基本采取委托社會機構(gòu)管理的方式，這在一定程度上可以減少引導(dǎo)基金運作中的尋租行為，但同時，由于引導(dǎo)基金與社會機構(gòu)之間存在目標(biāo)不一致問題，導(dǎo)致不可避免地產(chǎn)生委托代理問題。因此，一方面要通過市場化途徑選擇管理機構(gòu)，另一方面要制定相應(yīng)的政策，以解決引導(dǎo)基金管理機構(gòu)的激勵與約束問題。同時，其政策要足以補償高風(fēng)險創(chuàng)業(yè)失敗給投資者帶來的潛在損失。針對上述問題，為了實現(xiàn)引導(dǎo)基金的“引導(dǎo)”功能，我國引導(dǎo)基金的政策應(yīng)圍繞以下幾個方面進行調(diào)整。

第一，完善對創(chuàng)業(yè)投資參與者的稅收優(yōu)惠政策。目前，我國應(yīng)借鑒外國經(jīng)驗，采用免稅、減稅、延期納稅等多種稅收優(yōu)惠形式，加大稅收優(yōu)惠力度，降低稅收優(yōu)惠門檻；免征或減征資本利得稅，消除雙重征稅現(xiàn)象，杜絕稅收歧視，制定合理的引導(dǎo)基金參股期限，吸引更多的社會資本流入。

第二，引導(dǎo)基金的重大事項決策權(quán)不歸社會管理機構(gòu)，但對管理機構(gòu)提供合理的投資收益分成，對于投資階段較早的項目，其分成的比例更高。這樣既有利于政府目標(biāo)的實現(xiàn)，又能吸引優(yōu)秀的管理機構(gòu)和管理人才，以足夠的動力去運營引導(dǎo)基金，同時也有利于吸收更多的社會資本。

第三，制定合理的目標(biāo)體系和考核方式，建立完善的考核機制。對于引導(dǎo)基金的考核既要體現(xiàn)經(jīng)濟效益，也要兼顧社會效益，保證引導(dǎo)基金宗旨的實現(xiàn)，有效發(fā)揮引導(dǎo)基金的杠桿作用，正確彌補市場缺陷和不足。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：引導(dǎo)基金帶動創(chuàng)業(yè)投資的規(guī)模、政府基金退出的收益、投資企業(yè)發(fā)展成功的比例、投資引導(dǎo)的產(chǎn)品領(lǐng)域、投資企業(yè)的階段、退出后企業(yè)的狀況等等。

第四， 對政府的退出方式和退出時機要做出有益于社會資本的規(guī)定，對引導(dǎo)基金參股的年限要科學(xué)和合理，達到真正扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的目的，實現(xiàn)引導(dǎo)基金設(shè)立的初衷，同時體現(xiàn)“不與民爭利”、“卻與民分憂”的精神，去除“保值增值”的色彩。

第五，制定有效的激勵機制，吸引和穩(wěn)定國內(nèi)外優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)投資管理人才，以提高創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)的經(jīng)營管理水平。同時，應(yīng)通過高校的課程設(shè)置改革，即增設(shè)創(chuàng)業(yè)投資課程，來培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)投資人才，或者通過與境外投資機構(gòu)的合作，來提高創(chuàng)業(yè)投資人才的專業(yè)能力。

參 考 文 獻

[1] 詹騫，石源：《三種創(chuàng)業(yè)投資模式對我國發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資的啟示——以美國、德國、以色列對比分析為例》，載《西南科技大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2008年第3期.

[2] 劉健鈞：《建立我國創(chuàng)業(yè)投資政策扶持機制的對策探討》，載《宏觀經(jīng)濟管理》2003年第8期.

[3] 孟衛(wèi)東等：《創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金中公共資本對私人資本的補償機制》，載《系統(tǒng)工程理論與實踐》2010年第9期.

[4] C. M. MASON， R. T. HARRISON. “Is It Worth It？ The Rates of Return from Informal Venture Capital Investments”， in Journal of Business Venturing， 2002， 3.

[5] 龔建立，徐炳炳，王飛絨：《政府性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運行模式研究》，載《經(jīng)濟縱橫》2007年第8期.

[6] 米建華等：《創(chuàng)業(yè)投資促進技術(shù)創(chuàng)新集群的機制及路徑研究》，載《科技進步與對策》2010年第8期.

[7] 殷林森，胡文偉：《創(chuàng)業(yè)投資雙邊道德風(fēng)險研究述評》，載《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》2008年第1期.

[8] 強小安，王育寶：《我國創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中存在的問題與對策》，載《宏觀經(jīng)濟管理》2007年第8期.

[9] 郭明杉，楊波，孫長雄：《風(fēng)險投資有限合伙制激勵約束機制研究》，載《商業(yè)研究》2008年第2期.

[10] 丁曉君：《風(fēng)險投資中委托代理風(fēng)險的控制》，載《技術(shù)經(jīng)濟與管理研究》2004年第1期.

[11] 曹宏杰，張鍇雍，許榮，夏有力，郭露：《創(chuàng)業(yè)投資基金如何退出》，載《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2000年第5期.

[責(zé)任編輯 國勝鐵]

Mechanism and Policy of Guidance Fund Promoting

the Development of Rising Strategic Industry

LI Chun-yan， XU Zhe

（School of Business， Northeast Normal University， Changchun， Jilin 130117，China）

Abstract： Guidance fund financed by government aims at attracting more private capital into technological small and medium-sized enterprises and promoting the development of rising strategic industry. This paper provides the theoretic foundation of supporting policy formulation by elucidating the mechanism of the guidance fund and its promotion mechanism in the development of rising strategic industry. According to the situation of the policy system，the adjustment of policy system should focus on improving preferential tax system， solving the principal-agent problem， establishing an effective performance appraisal system and perfecting the exit mechanism to realize the “l(fā)eading” effect of the guidance fund.

Key words： rising strategic industry； guidance fund； policy adjustment