摘 要：社會權(quán)利保障是現(xiàn)代法治的必然要求。權(quán)利倫理化和權(quán)利社會化是社會權(quán)利保障形而上的理論基礎(chǔ)。維護(hù)社會穩(wěn)定、保障民生和提振民權(quán)則是社會權(quán)利保障的功利基礎(chǔ)。未來我國法治發(fā)展應(yīng)當(dāng)把社會權(quán)利保障作為重點，并以平等化、法制化、司法化、社會化等四化建設(shè)為導(dǎo)向來創(chuàng)新社會權(quán)利保障模式。平等化，就是要從“倒福利”變成“正保障”；法制化，就是要從“政策支票”變成“國家責(zé)任”；司法化，就是要從政府“自我約束”變成“權(quán)利救濟(jì)”；社會化，就是要從“行政包攬”變成“合作治理”。

關(guān)鍵詞：社會權(quán)利保障；權(quán)利社會化；“四化”保障

作者簡介：鞠成偉，男，法學(xué)博士，中共中央編譯局助理研究員，從事法理學(xué)研究。

基金項目：國家社會科學(xué)基金青年項目“《基本醫(yī)療保障法》立法若干問題研究”，項目編號：13CFX105

中圖分類號：D922.182 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-7504（2014）01-0085-07

社會權(quán)利保障對轉(zhuǎn)型中國的社會穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。在未來相當(dāng)長一個時期內(nèi)，中國的社會穩(wěn)定和政治合法性，將在很大程度上取決于社會權(quán)利能否得到有效保障。本文的主旨即在于闡明，保障社會權(quán)利是現(xiàn)代法治的核心要義，未來要積極為社會權(quán)利提供“四化”保障以促進(jìn)我國法治發(fā)展。

一、社會權(quán)利保障是現(xiàn)代法治的核心價值要素

社會權(quán)利保障成為現(xiàn)代法治的核心價值要素，是近現(xiàn)代法律史上權(quán)利倫理化和權(quán)利社會化兩個趨勢的產(chǎn)物。權(quán)利倫理化和權(quán)利社會化是社會權(quán)利保障形而上的理論基礎(chǔ)。

（一）權(quán)利倫理化

權(quán)利倫理化是現(xiàn)代社會的核心特征。權(quán)利倫理化是指權(quán)利保護(hù)替代其他觀念成為社會公共倫理的核心標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)利倫理化主要有兩層意思：一是權(quán)利觀念或意識成為社會的核心倫理意識或話語；二是權(quán)利觀念和體系成為社會制度 （特別是政治和法律制度）的基石。

權(quán)利倫理化是西方社會啟蒙和資產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物，堪稱思想觀念領(lǐng)域的哥白尼革命。這一思想觀念現(xiàn)代化運動是在人類社會從古代向現(xiàn)代過渡轉(zhuǎn)型的樞紐時代進(jìn)行的，它的核心使命是在利益分化、觀念多元的情況下把混亂的轉(zhuǎn)型社會重新整合起來。具體而言，它的使命有以下三層：（1）在觀念多元的情況下實現(xiàn)社會和平。宗教倫理崩潰帶來混亂的局面，各種教派為爭奪自己思想的正統(tǒng)性不斷進(jìn)行混戰(zhàn)。要實現(xiàn)新的社會和平，就需要尋找一種既超越不同宗教倫理又可以為各所方接受的新倫理。新倫理須容納各種分歧性意見，通過各派觀念的共存來實現(xiàn)和平。（2）在利益多元的情況下實現(xiàn)社會協(xié)作。僅有社會和平還不夠，新倫理還要能夠形成和促進(jìn)社會協(xié)作。隨著社會的近代化，新的社會利益、新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)、新的社會階層不斷涌現(xiàn)。新倫理要能夠容納這些分歧性社會存在，并為它們的合作共榮創(chuàng)造條件。（3）在中心多元的情況下實現(xiàn)社會團(tuán)結(jié)。社會和平與社會協(xié)作為社會穩(wěn)定發(fā)展提供了基本的條件，但要實現(xiàn)長治久安，還需要社會團(tuán)結(jié)。多元的社會現(xiàn)實使得不可能再通過一個唯一的權(quán)威中心實現(xiàn)社會團(tuán)結(jié)，新的團(tuán)結(jié)需要在各派互利協(xié)作的基礎(chǔ)上實現(xiàn)。新倫理要能夠促進(jìn)這一目標(biāo)的實現(xiàn)。

因應(yīng)以上任務(wù)，權(quán)利逐步成為支配性公共倫理。這一歷程是通過啟蒙、革命、立憲三個步驟完成的。（1）啟蒙帶來了自然權(quán)利理論，權(quán)利開始成為人的本質(zhì)屬性。在啟蒙過程中，人自身開始成為萬物的尺度，而對人的肯定又是通過承認(rèn)人的權(quán)利開始的。自然權(quán)利理論家們直接從人的自然性存在推導(dǎo)出人的自然權(quán)利，把權(quán)利提高到了與人性的高貴和尊嚴(yán)同義的地位。從人性尊嚴(yán)過渡到權(quán)利神圣，自然權(quán)利理論在為后世人權(quán)理論提供根基的同時，也從根本上改變了對人進(jìn)行評價的倫理標(biāo)準(zhǔn)。對人的評價開始從個體性德性 （比如勇敢、忠誠等）轉(zhuǎn)向公共性權(quán)利，倫理哲學(xué)由此發(fā)生了從美德到權(quán)利的根本變化。（2）革命帶來了權(quán)利觀念的廣泛流傳，并通過宣言肯認(rèn)了權(quán)利在公共生活中的崇高地位。從英國革命到美國獨立革命再到法國革命，幾乎所有的資產(chǎn)階級革命都是以權(quán)利的名義進(jìn)行的。這些革命最突出的特色在于通過發(fā)表宣言的形式肯認(rèn)了權(quán)利的神圣地位和權(quán)利相對于政治的優(yōu)先性地位。（3）立憲帶來了權(quán)利的制度化，權(quán)利開始成為公共生活的基礎(chǔ)。革命成功后的立憲以及憲法實施使得權(quán)利從觀念落實到了生活。例如，法國憲法即宣稱，凡無權(quán)利保障的社會即無憲法可言。通過啟蒙、革命、立憲三個步驟，權(quán)利變成了現(xiàn)代社會的公共倫理。

權(quán)利倫理化的結(jié)果是，個體私德和內(nèi)在品性應(yīng)交由其他具體倫理和宗教去調(diào)整，權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)成為社會范圍內(nèi)普遍適用的倫理，只按社會和平、合作、團(tuán)結(jié)的要求去調(diào)整人的外在社會行為。權(quán)利倫理化是現(xiàn)代倫理觀念的一個升華，它表明人類已經(jīng)意識到了人類個體所固有的內(nèi)在尊嚴(yán)和價值，使得個體在維護(hù)自己利益和尊嚴(yán)時有了一種終極的憑借和依靠。[1]（P234-239）同時，也意味著人類開始互相承認(rèn)彼此的平等和尊嚴(yán)，并在此基礎(chǔ)上相互認(rèn)同和合作。概言之，權(quán)利倫理化就是人的尊嚴(yán)徹底的倫理化。

（二）權(quán)利社會化

20世紀(jì)40年代以后，權(quán)利概念發(fā)生了重要的變化。在傳統(tǒng)的消極性自由權(quán)之外，發(fā)展出了積極性的社會權(quán)。[2]一些新的社會、經(jīng)濟(jì)需求如勞動條件保障、教育保障、醫(yī)療保障等僅靠個體努力已經(jīng)無法得到較好滿足，需要國家和社會系統(tǒng)的介入。人們開始普遍認(rèn)為，政府應(yīng)承擔(dān)保護(hù)公民免受工業(yè)社會生活諸多風(fēng)險困擾的義務(wù)，并應(yīng)當(dāng)通過積極的政策和法律來為公民社會性需求的滿足創(chuàng)造條件；相應(yīng)的，公民應(yīng)該享有要求政府作為此種積極行為的權(quán)利。這種滿足社會性需求的權(quán)利就是社會權(quán)。隨著社會權(quán)利觀念的流行，權(quán)利開始社會化。

權(quán)利社會化首先在某些西方發(fā)達(dá)國家的制度中予以體現(xiàn)。1948年《世界人權(quán)宣言》首次在世界范圍內(nèi)確認(rèn)了社會權(quán)利，1966年《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》專門對社會權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，權(quán)利社會化開始成為世界趨勢，許多國家包括發(fā)展中國家已經(jīng)開始通過立法、司法等法律措施確認(rèn)和保護(hù)社會權(quán)利。[3]

社會權(quán)利保護(hù)趨勢的加強(qiáng)是社會權(quán)利自身重要性的反映。社會權(quán)利一般是經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的簡稱，它是指人有從社會獲得基本的物質(zhì)條件和發(fā)展機(jī)會以實現(xiàn)有尊嚴(yán)的生存和發(fā)展的權(quán)利。[4]社會權(quán)利的外延很廣泛，包括生存權(quán)、勞動權(quán)、健康權(quán)、醫(yī)療權(quán)、受教育權(quán)等。社會權(quán)利之所以具有基本權(quán)利的價值，就在于它是確保人存活、生存和發(fā)展必不可少的權(quán)利。例如，某些特殊疾病患者如果得不到社會救助可能會因得不到治療而死去，某些極端貧困的人如果得不到社會救助可能會因失去生活來源而無法生存下去，某些弱勢群體可能會因分享不到教育資源而終生貧困，等等。從這些角度而言，社會權(quán)利不僅應(yīng)當(dāng)成為基本權(quán)利，它們在某種程度上甚至比公民權(quán)利和政治權(quán)利更基本更重要。

同時，社會權(quán)利保護(hù)趨勢的加強(qiáng)也是由社會權(quán)利保護(hù)的功利性價值決定的。[3]社會權(quán)利的實質(zhì)是在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上給社會成員以一定的福利。這些福利是對公民參與社會合作和分工的犒勞，同時也是對公民尊嚴(yán)和地位的認(rèn)可。要保證一個社會的存續(xù)，就必須使社會的每個組成成員都享有基本的共同權(quán)利，這樣才能使社會成員之間有相互交往與合作的基本制度條件[5]（P74），也能使全體社會成員對整個社會形成基本的共識。更為重要的是，社會內(nèi)部的分化越劇烈，就越需要這些基本的共同權(quán)利，以緩和可能出現(xiàn)的沖突與矛盾。正因為如此，社會權(quán)利保障才在現(xiàn)代社會有著特殊的價值。具體而言，這些價值體現(xiàn)為以下幾點：（1）社會權(quán)利保障有助于維系社會和平?，F(xiàn)代工業(yè)化的社會是一個風(fēng)險社會，在這種環(huán)境下，個體抵抗風(fēng)險的能力是相當(dāng)有限的。社會權(quán)利保護(hù)可以通過降低個體風(fēng)險的方式解除個體的當(dāng)下困境和后顧之憂，從而最大化減少反叛力量和破壞性力量，維持社會和平。（2）社會權(quán)利保障有助于促進(jìn)社會協(xié)作，延續(xù)社會再生產(chǎn)。社會權(quán)利保障可以彌合社會財富和地位分配不均帶來的裂痕，緩和各社會階層間的矛盾，從而可以減少沖突，促進(jìn)協(xié)作。（3）社會權(quán)利保障有助于達(dá)致社會團(tuán)結(jié)。社會權(quán)利保障是公共權(quán)威合法化、正當(dāng)化的重要途徑，同時也可以增強(qiáng)社會認(rèn)同感，從而有助于在分裂的現(xiàn)代社會形成社會團(tuán)結(jié)。

正是社會權(quán)利的自身價值屬性和功利價值屬性促進(jìn)了權(quán)利的社會化，使得社會權(quán)利保護(hù)日益被關(guān)注。社會權(quán)利保護(hù)豐富了法治保護(hù)的權(quán)利的內(nèi)涵，并逐漸成為法治正當(dāng)性的重要來源。社會權(quán)利保護(hù)已經(jīng)成了最為重要的法治價值。

二、社會權(quán)利保障的功利價值

對社會權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，對當(dāng)代中國更具有特殊的意義。維護(hù)穩(wěn)定、改善民生、提振民權(quán)，構(gòu)成了中國推進(jìn)社會權(quán)利保護(hù)的特殊理由。

保障社會權(quán)利是維護(hù)轉(zhuǎn)型中國社會穩(wěn)定的必然要求?！吧鐣Ｕ鲜浅鞘姓叩暮诵?。積極的和被動的因素共同構(gòu)成社會穩(wěn)定和政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)?！盵5]（P74）社會權(quán)利保障對轉(zhuǎn)型中國的社會穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。在未來相當(dāng)長一個時期內(nèi)，中國的社會穩(wěn)定和政治合法性，將在很大程度上取決于社會權(quán)利能否得到有效保障。

社會治理的核心任務(wù)有兩個，一個是行為控制，一個是結(jié)構(gòu)調(diào)整。行為控制強(qiáng)調(diào)的是事后控制，力圖通過協(xié)調(diào)沖突、化解矛盾、解決糾紛達(dá)致主體間的和平與社會有序，是消極性社會管理。結(jié)構(gòu)調(diào)整強(qiáng)調(diào)的是事前預(yù)防，力圖通過社會利益再分配預(yù)防和遏制沖突，是積極性社會管理。

目前，我們在社會管理過程中，存在重行為控制，輕結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題。“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”[3]，這一體制主要涉及行為控制問題，包含了結(jié)構(gòu)調(diào)整的潛臺詞，但是沒有突出強(qiáng)調(diào)。要推進(jìn)社會管理創(chuàng)新和社會管理法治化，實現(xiàn)社會管理體制的法制化是必然的題中之義。但是僅有這一點還是不夠的，這只看到了社會管理形式的一面，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)社會管理的價值要素。而這一價值要素的核心，就是社會權(quán)利保障。在現(xiàn)代社會，市場經(jīng)濟(jì)、主權(quán)國家、公民社會形成了社會管理的基本結(jié)構(gòu)。社會管理在一般意義上說就是三者在實現(xiàn)社會控制、維護(hù)社會權(quán)利、解決社會問題過程中形成的互動關(guān)系。[3]我們在社會控制和社會問題解決領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗，加強(qiáng)了控制和應(yīng)對的能力，但是，在社會權(quán)利保障領(lǐng)域還存在很多欠缺。中國的社會管理體制建設(shè)，是在從計劃到市場化、從農(nóng)業(yè)到工業(yè)化、從農(nóng)村到城市化、從封閉到全球化這樣的多重社會轉(zhuǎn)型背景下推進(jìn)的。社會管理體制首要面對的是這些轉(zhuǎn)型對社會個體、社會組織以及整個社會帶來的沖擊以及負(fù)面影響。貧富差距問題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，有造成社會分裂的危險；食品安全問題、公共設(shè)施安全問題、社會生活安全問題等風(fēng)險激增，中國社會正在成為風(fēng)險社會。在這種情況下，社會管理的核心任務(wù)就是要維護(hù)社會的和平、協(xié)作和團(tuán)結(jié)，并為個人的平等發(fā)展提供制度化條件。維護(hù)社會權(quán)利自然是社會管理體制建設(shè)遵循的核心價值，而消除現(xiàn)有的阻礙社會權(quán)利公平實現(xiàn)的體制機(jī)制，建立有利于社會權(quán)利發(fā)展的制度環(huán)境，實現(xiàn)社會的再組織化應(yīng)該成為中國社會建設(shè)的重點。

由此，我們可以看出，維穩(wěn)問題在很大程度上其實是一個民生問題。通過社會權(quán)利保障改善民生可以有效達(dá)致穩(wěn)定的目標(biāo)。在改革前，大公體制通過全面負(fù)責(zé)贏得了公民的信任，穩(wěn)定了社會。但是，在市場化改革以來，這一全面的保障體系開始逐步消失，不穩(wěn)定性因素激增。當(dāng)前，社會權(quán)利保障體系主要存在三個方面的問題。（1）防范風(fēng)險的必備體系沒有完全建立起來。針對國企下崗工人、普通企業(yè)下崗人員、城市失業(yè)人群、大學(xué)畢業(yè)生等急需保障人群的保障體系不完善或沒有建立起來。這些無業(yè)人員對失業(yè)、社會保障網(wǎng)絡(luò)崩潰、企業(yè)破產(chǎn)、低補助的不滿和抗議正在增加，成為社會很大的不穩(wěn)定因素。（2）城市的不斷擴(kuò)張主要靠征收農(nóng)村土地實現(xiàn)，而針對失地農(nóng)民的社會保障體制還沒有建立或完善。征收和拆遷過程中的低補償、無保障所導(dǎo)致的抗議和引發(fā)的沖突正在成為破壞中國社會穩(wěn)定的最主要因素。（3）體制內(nèi)和體制外、城市和鄉(xiāng)下區(qū)分所帶來的“倒福利”體制正在加劇。所謂“倒福利”是指崗位越好、收入越穩(wěn)定、社會地位越高、可支配資源越多的人享有越全面和越到位的福利，越弱勢越較少享有保障的福利體制。這種“倒福利”體制從本質(zhì)上講是一種補助特權(quán)者的福利制度，而不是救助弱勢者的保障制度，在很大程度上背離了社會權(quán)利保障制度的本義。這種體制不僅不利于化解社會風(fēng)險，相反還會撕裂社會，擴(kuò)大社會各階層間的裂痕，帶來社會穩(wěn)定風(fēng)險。

以上社會權(quán)利保障制度體系的三種缺陷，使民生問題正在演化成社會穩(wěn)定問題。公民尤其是弱勢公民，期望國家采取措施，切實有力地保障生活，抵御社會不安全感和無法預(yù)知的生活風(fēng)險。此外，他們還希望國家創(chuàng)造更多的機(jī)會和更好的條件，使個人得到發(fā)展，進(jìn)而追求一個更好的未來。而這一切，只有嶄新的向所有人開放的公共福利或保障體系才能提供。所以，我們可以進(jìn)一步推論說：社會權(quán)利保障問題實際上又是一個民權(quán)保障問題。

在社會管理過程中保障社會權(quán)利是提振民權(quán)的必由之路。社會權(quán)利主要是在社會管理過程中得到保障的。例如，民政管理要注意保障公民獲得救助的權(quán)利，教育管理要注意保障受教育權(quán)，衛(wèi)生管理要注意保障醫(yī)療權(quán)，等等。沒有公民社會權(quán)的平等保障，就不會有社會權(quán)利保障體系的建立。社會管理創(chuàng)新一定要注意公民社會權(quán)利的保障問題。在現(xiàn)代國家，公民對國家的信任，是以可靠并持續(xù)的經(jīng)驗為基礎(chǔ)的。社會規(guī)劃和社會安全的感覺會加強(qiáng)信任。社會權(quán)利得到保障，公民的生存和發(fā)展便有了堅實的基礎(chǔ)，公民便會對國家產(chǎn)生信任。在當(dāng)下的中國，社會權(quán)利保障的核心前提在于：承認(rèn)所有中國公民是平等的，國家有義務(wù)給予平等的對待；國家有義務(wù)向所有公民提供社會性幫助和資助。通過社會權(quán)利保障，能夠產(chǎn)生合法性和對國家的信任。

通過社會權(quán)利保障推進(jìn)社會管理法治化，是我國法治進(jìn)一步向前發(fā)展的必然要求，也是建設(shè)一個法理型社會，實現(xiàn)長治久安的必然要求。

三、社會權(quán)利的“四化”保障

在中國現(xiàn)有法治發(fā)展條件下，我們應(yīng)當(dāng)推進(jìn)平等化、法制化、司法化和社會化等“四化”建設(shè)，以更好地促進(jìn)社會權(quán)利保障。之所以要提出這“四化”建設(shè)，是由社會權(quán)利有效保障本身的要求和我國現(xiàn)行保障模式的弊端決定的。

（一）平等化：從“倒福利”到“正保障”

社會權(quán)利保障的核心靈魂是平等。平等不僅是現(xiàn)代社會的核心價值，更是現(xiàn)代社會合作和團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)。平等保護(hù)社會權(quán)利是發(fā)展社會的共同目標(biāo)所必需的。缺乏了它，社會根本就不是一個共同體。[6]（P25）不平等和歧視會深深地撕裂社會。對社會共同體而言，社會權(quán)利保障主要可以實現(xiàn)兩個戰(zhàn)略目標(biāo)：（1）再分配社會資源，減少社會上的不平等；（2）通過這種再分配，促進(jìn)社會整合并促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)。

社會主義追求并超越了基督教的和資產(chǎn)階級的平等觀。這種超越是以社會主義人道理論為基礎(chǔ)的。馬克思指出，社會主義革命的目的是要結(jié)束剝削和實現(xiàn)人的解放。“共產(chǎn)主義……是由人為了人而對人的本質(zhì)的真正占有，作為完成了的自然主義，等于人道主義……”[7]（P217）這種社會主義的人道主義“拒絕對人的一切歧視，無論是種族的、政治的、宗教的或其他的歧視”[7]（P234）。

如前所述，我們國家目前的社會權(quán)利保障體制主要是一種“倒福利”的體制，這種福利使得我國目前的社會權(quán)利保障主要屬于“地位（身份）福利”，而非“權(quán)利保障”。這種“地位（身份）福利”的特點主要有兩個：（1）非普及性。福利或保障不是普及性的，而是范圍限定的。并非全體公民都可享有，只有滿足特定條件、具有特定地位的人才擁有。（2）判斷性。福利或保障是以身份判斷決定的。根據(jù)身份確定是應(yīng)得還是不應(yīng)得福利、應(yīng)多得還是少得福利。以上兩個特性決定了“倒福利”體制的歧視性特征。

“不患寡而患不均”，特權(quán)性的“倒福利”體制不僅背離了現(xiàn)代社會權(quán)利保障的平等性要求、與社會主義人道背道而馳，還在快速撕裂著中國社會，成為影響社會和平、團(tuán)結(jié)和協(xié)作的重要因素。貧富分化在市場經(jīng)濟(jì)社會屬于正常現(xiàn)象，并不可怕，可怕的是貧窮者因社會權(quán)利得不到有效保障而無法生存、發(fā)展。

共同犧牲和奮斗的改革開放經(jīng)歷使得人們對特權(quán)的怨恨越來越強(qiáng)烈，社會權(quán)利平等保護(hù)的需求迅速增長。我們要推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，實現(xiàn)社會和諧，就必須要對“倒福利”體制進(jìn)行改革，按照平等化的要求，實現(xiàn)“正保障”。

要實現(xiàn)社會權(quán)利的“正保障”，首先需要進(jìn)行觀念更新，從目前的“階級人道”過渡到“社會主義人道”。目前的“倒福利”體制延續(xù)的是革命時期的做法，出發(fā)點是革命力量的再生產(chǎn)。這種體制的立足點是“階級人道”，即按照階級和階層對革命和建設(shè)的貢獻(xiàn)分配福利，貢獻(xiàn)大者多得，貢獻(xiàn)少者少得。這種體制是以政治承認(rèn)而不是以抽象的人格尊嚴(yán)為前提的，它的出發(fā)點是革命的利益考量，而非人的平等價值。革命者從國家和集體獲得物質(zhì)幫助是為了有序推進(jìn)革命力量再生產(chǎn)。就此而言，“倒福利”在革命時期是有其絕對的正當(dāng)性和必要性的。在革命階段，不得不采取階級斗爭的形式，所以，“倒福利”是必需的。但是，在進(jìn)入社會主義階段以后，社會主義建設(shè)已經(jīng)取代了革命，階級劃分和斗爭已經(jīng)不再存在了。所以，“倒福利”也該退出歷史舞臺了。

社會權(quán)利“正保障”，就是要按照社會主義人道的要求消除等級，推進(jìn)社會權(quán)利普及化。和“倒福利”相反，“正保障”首先是要救助和資助底層的弱勢群體，保障所有公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，在此基礎(chǔ)上擴(kuò)及中產(chǎn)及以上群體。社會權(quán)利是每個社會成員都應(yīng)該享有的基本權(quán)利，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其內(nèi)容也在不斷豐富。不僅要實現(xiàn)社會權(quán)利基本內(nèi)容的普及化，還要使每個社會成員享受到社會權(quán)利的新內(nèi)容。

社會權(quán)利的普及化，對當(dāng)下的中國而言，重點是要消除城鄉(xiāng)、階層、單位、地區(qū)等體制性障礙，實現(xiàn)公共服務(wù)和公共品的均等化。社會權(quán)利的普及化，是國家責(zé)任增強(qiáng)的過程。沒有責(zé)任的權(quán)利是不完整的，對于社會權(quán)利來說，尤其如此。如果沒有了國家責(zé)任的存在，個體的社會權(quán)利就失去了支撐。

（二）法制化：從“政策支票”到“國家責(zé)任”

我國對社會權(quán)利保障的態(tài)度是積極的，我國曾率先加入了《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》等社會權(quán)利保護(hù)公約。這是值得肯定的。但與此同時，我國對社會權(quán)利的保護(hù)還有一個鮮明特色，那就是特別強(qiáng)調(diào)物質(zhì)條件決定社會權(quán)利保障。為此，我們采取了“條件具備一點，就多保護(hù)一點”的策略。法律的普遍性決定了要推行這一策略，就只能借助政策。

所以，我國采取了政策主導(dǎo)的社會權(quán)利保障模式。在我國，涉及社會權(quán)利保障的有《義務(wù)教育法》、《城市居民最低生活保障條例》、《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》、《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》、《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的決定》、《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》、《工傷保險條例》、《失業(yè)保險條例》等法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定。在這些規(guī)章之外，是大量的國家級政策文件和地方性政策文件，甚至各單位都有自己的社會權(quán)利保障政策文件。這些政策性規(guī)定組成了紛繁復(fù)雜的政策體系。

在政策主導(dǎo)的社會權(quán)利保障模式中，社會權(quán)利保護(hù)主要是政府政策問題，保護(hù)哪些權(quán)利、保護(hù)到何種程度、利益如何分配、權(quán)利如何實現(xiàn)，都由行政決定。在這種情況下，社會權(quán)利利益本質(zhì)上就屬于政府的“政策支票”。政策主導(dǎo)模式實質(zhì)上是政府“自我約束”的社會權(quán)利保障模式。在這種模式下，公民社會權(quán)機(jī)制不健全，其作用被邊緣化了，甚至名存實亡。社會權(quán)利實現(xiàn)的主體是各級政府。政府承擔(dān)了權(quán)利保護(hù)者和管理者的雙重角色。這種模式的特色有四個：（1）社會保障性、福利性利益的制度載體是政策而非法制。（2）公民享有的是社會保障性、福利性利益，而非社會權(quán)利。社會性利益的最終支配權(quán)在國家行政，其歸屬、限度、范圍、變更等都由政府單方?jīng)Q定。（3）社會保障性、福利性利益具有分割性、等級性、差異性等特色，不存在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一性的制度利益。（4）靈活、變動性大。在政府的控制下，社會權(quán)處分、分配等都不再由個體決定，而是隨政府政策變動。

要推進(jìn)社會權(quán)利保障模式創(chuàng)新，就要從政策模式向法制模式過渡，使社會權(quán)利利益從“政策支票”轉(zhuǎn)變成“國家責(zé)任”。要過渡到法制模式，首先要加強(qiáng)社會權(quán)利保護(hù)立法。社會權(quán)利保護(hù)立法屬于社會性立法的范疇。社會權(quán)利保護(hù)立法的核心任務(wù)有四個：（1）確認(rèn)公民的社會性利益，把這些利益上升到權(quán)利的范疇。（2）確定保護(hù)社會權(quán)利是國家的責(zé)任，落實社會權(quán)利保護(hù)的主體，使政府“自我約束”的政治美德轉(zhuǎn)變成政府“在法之下”的法律責(zé)任。（3）類型化社會權(quán)利，使得社會權(quán)利保護(hù)可操作、可實施。（4）保障社會權(quán)利保護(hù)過程中公民的程序性權(quán)利。這些程序性權(quán)利包括：知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)權(quán)等。

特別值得注意的是，實現(xiàn)社會權(quán)利保護(hù)從政策化向法制化過渡，還是社會權(quán)利保護(hù)國際化的迫切要求。2008年12月10日，聯(lián)合國第63屆大會決議通過《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》。[8]在國內(nèi)社會權(quán)利保護(hù)措施不足的情況下，該議定書允許個人和群體到聯(lián)合國經(jīng)社文委員會尋求國際救濟(jì)。目前，國際社會已經(jīng)有很多國家簽署了這一議定書，中國也面臨著簽署該議定書的國際壓力。在簽署該議定書之前，首先要做的工作就是實現(xiàn)社會權(quán)利保護(hù)的法制化。這在客觀上促進(jìn)了社會權(quán)利保障的法制建設(shè)。

（三）司法化：從“自我約束”到“權(quán)利救濟(jì)”

增強(qiáng)社會權(quán)利的可訴性，實現(xiàn)社會權(quán)保護(hù)的司法化，是社會權(quán)利保障模式創(chuàng)新的必然要求。司法化是法制化的必然后果。公民的社會性利益權(quán)利化以后，必然需要尋求司法機(jī)制救濟(jì)自己的權(quán)利。

司法化的對立面是我國長期存在的政策主導(dǎo)的政府“自我約束”模式。在這一保護(hù)模式下，一出現(xiàn)重大違法浪潮，我們首先想到的是控制政府。中央和地方反復(fù)頒發(fā)的強(qiáng)化監(jiān)督的政策文件實質(zhì)就是要強(qiáng)化這種政府“自我約束”模式。中央政府派出機(jī)構(gòu)和人員監(jiān)督地方政府，地方政府再派出機(jī)構(gòu)和人員監(jiān)督下級政府，以敦促貫徹執(zhí)行保護(hù)公民社會性利益的中央政策、地方政策。這種保護(hù)模式是一種消極模式。它假定：（1）政府是全能的，它知道如何最佳地配置資源；（2）政府行為以公益為動機(jī)，是理性廉潔高效的，中央與地方政府總能協(xié)調(diào)一致；（3）不存在代理風(fēng)險， 官員是公民利益的最佳看護(hù)者。在這一模式下，公民社會性利益能否有效保護(hù)，不在于公民是否享有法律上的權(quán)利、是否積極行使權(quán)利，而是看政府能否自我克制。中央政府通過政策抑制地方政府，使其不侵犯公民社會性利益，并有效實現(xiàn)它們。這一模式有效與否，關(guān)鍵看中央政府的政策能否為地方各級政府所貫徹。

在政策保護(hù)模式下， 政府是公民社會性利益的最大保護(hù)者，同時也是最大的潛在侵害者。而這種侵害一旦變成現(xiàn)實，公民是無法尋找到有力的外部救濟(jì)的。社會權(quán)保護(hù)司法化以后，司法就成了控制政府行為最關(guān)鍵的措施。

特別值得注意的是，司法化同樣是社會權(quán)利保護(hù)國際化的迫切要求?！督?jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約任擇議定書》規(guī)定個人和群體在到聯(lián)合國經(jīng)社文委員會尋求國際救濟(jì)前，需要用盡國內(nèi)救濟(jì)。在這種情況下，如果我們國內(nèi)只有行政救濟(jì)程序而無司法救濟(jì)程序，公民就可直接向聯(lián)合國經(jīng)社文委員會申請救濟(jì)，對國家的壓力是很大的。所以，迫切需要在社會權(quán)利保護(hù)法制化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會權(quán)利救濟(jì)的司法化。

（四）社會化：從“行政包攬”到“合作治理”

社會權(quán)利保護(hù)社會化的實質(zhì)是實現(xiàn)社會權(quán)利保護(hù)領(lǐng)域的合作治理。影響社會權(quán)利保護(hù)水平的因素主要有以下三個： （1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。社會權(quán)利的實現(xiàn)需要以一定的物質(zhì)條件為基礎(chǔ)，很多社會權(quán)利在表現(xiàn)形式上就是社會福利的提供，這必須依靠經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（2）國家和政府能力。在現(xiàn)代社會，主權(quán)國家是社會管理最重要的主體。國家為社會管理和社會權(quán)利實現(xiàn)提供的最重要的公共品是穩(wěn)定的秩序，其次是有關(guān)社會分配和社會福利的制度，再次是公共財力。沒有有效的國家管理就沒有有效的社會權(quán)利保護(hù)。（3）社會主體或社會的組織化水平。[4]在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平一定的情況下，需要加速整合后兩個要素，實現(xiàn)社會權(quán)利保護(hù)的社會化。

所謂社會權(quán)利保障社會化，就是要在全社會范圍內(nèi)統(tǒng)籌物質(zhì)力量，最優(yōu)化社會組織結(jié)構(gòu)，運用最新社會組織工具和手段，保護(hù)和實現(xiàn)社會權(quán)利。就此而論，社會權(quán)利保障社會化有三層意思或三個重心：（1）社會物質(zhì)力量統(tǒng)籌。就是整合社會資源，從國家保障、單位保障向社會保障轉(zhuǎn)變。這主要是從物質(zhì)力量來源角度講的。（2）參與主體網(wǎng)絡(luò)化，合作治理。國家、社會公共主體、企業(yè)、個人全面參與。要完善相關(guān)制度，賦予各類不同社會主體相應(yīng)權(quán)限，提供制度化的程序渠道和溝通平臺，使他們能夠各負(fù)其責(zé)、各盡其力。（3）實現(xiàn)手段科學(xué)化、多樣化。運用最新的社會工具和手段，保護(hù)和實施社會權(quán)利。

合作治理有很多個面向和內(nèi)容[10]，應(yīng)主要重視社會基層自治組織的參與和作用問題。我國目前的做法是將社會任務(wù)移交給居委會、村委會等基層自治組織。社會權(quán)利保障的很多任務(wù)也是由這些基層自治組織來完成的。比如發(fā)放某些類型的低保金，發(fā)放某些福利、捐助等。當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)這些基層自治組織的能力，特別是財務(wù)能力和組織能力，健全防腐反腐機(jī)制，使它們發(fā)揮更大作用。重點是農(nóng)村地區(qū)。在當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)前教育、老人贍養(yǎng)、村莊文化、村莊垃圾整治等很多社會福利和保障亟須增強(qiáng)。需要加強(qiáng)合作治理，提高農(nóng)村地區(qū)社會權(quán)利保障水平。

結(jié) 語

社會權(quán)利保障是對傳統(tǒng)自由法治的升華，它因應(yīng)工業(yè)社會結(jié)構(gòu)化變革需要，在消極自由取向之外，注入了積極保障的價值取向。社會權(quán)利保障的最終目的是要建立一個公平正義的社會，一個尊重公民自由和尊嚴(yán)的社會，一個公民可以追求幸福的社會。我們需要加強(qiáng)社會權(quán)利保護(hù)的“四化”建設(shè)，推動法治進(jìn)一步向前發(fā)展。這對實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等，體制內(nèi)、體制外平等，縮小貧富分化等社會差距，進(jìn)而減少改革風(fēng)險，具有至關(guān)重要的意義。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] Paul Gorden Lauren. The Evolution of International Human Rights. University of Pennsylvania Press， 2003.

[2] Buergenthal Thomas. “The Normative and Institutional Evolution of International Human Rights”， in Human Rights Quarterly， 1997， 4.

[3] 楊雪冬：《走向社會權(quán)利導(dǎo)向的社會管理體制》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2010年第1期.

[4] Roth Kenneth. “Defending Economic， Social and Cultural Rights： Practical Issues Faced by an International Human Rights Organization”， in Human Rights Quarterly， 2004， 4.

[5] 托馬斯·海貝勒：《從群眾到公民——中國的政治參與》，張文紅譯，北京：中央編譯出版社，2006.

[6] Reisman. State and Welfare. London： Macmillan， 1982.

[7] 阿爾都塞：《保衛(wèi)馬克思》，顧良譯，北京：商務(wù)印書館，2010.

[8] 聯(lián)合國大會，A/60/L.48. 2008-12-10.

[9] 弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢紅海等譯，北京：商務(wù)印書館，2010.

[責(zé)任編輯 李宏弢]

On the Theoretical Basis and System Innovation of

the Protection of Social Right

JU Cheng-wei

（Central Compilation and Translation Bureau， Beijing 100032， China）

Abstract： The Protection of social right is the inevitable demand of the rule by law. The ethical and social right is the metaphysical theoretical basis of protection of social right. Maintaining social stability and protecting the welfare and bracing up civil right are the utilitarian basis of the protection of social right. In future we should have the development of rule by law as the key point of protection of social right and follow four measures such as equality， legality， judiciary and socialization in order to create pattern of protection of social right. Equality means “positive protection” instead of “inversed welfare”； legality means turning from “governmental check” to “state duty”； judiciary means government should change from “self-restriction” to “right relief”； socialization means turning from “administration undertaking everything” to “cooperative management”.

Key words： protection of social right； socialization of social right； four protection orientations