張 蕊

(南開大學周恩來政府管理學院，天津 300017)

制度是政治經濟生活中的一項重要因素，制度化水平的高低往往決定了國家行為水平的高低，因為制度能夠為行為提供重要的秩序基礎。歷史制度主義從中觀層面上將制度界定為“對行為起構造作用的正式組織、非正式規(guī)則以及與之相關的程序?！盵1]一系列的國家和社會制度塑造著政治行動者的利益界定，構造著相關群體的權力關系結構，制度的邊界可以擴展到“選舉競爭規(guī)則、政黨體系結構、政府各部分之間關系，以及諸如公會一類的經濟行動者的結構和組織”等[1]，因此，可以說，制度滲透在政治經濟生活的每一個毛孔中。

地方政府責任和問責制的協同是構建責任政府的關鍵，然而我國政府目前從責任界定、責任人的認定、責任的履行到具體的問責過程都存在著嚴重的問題，問責過程中諸如“人治”現象，“運動式問責”、“輿論式問責”較為普遍。嚴格地說，我國目前的問責并未形成真正意義上的制度，而大多是以政策的“身份”出現的。

一、職責同構性的組織制度造成地方政府責任界定模糊

按照現代組織理論，組織結構一般由三個要素構成：地位、角色和權力?！暗匚痪褪窃诮M織層級上組織成員所占的相對位置，即在正式組織結構中的職位……地位是權力和服從的主要基礎；角色是指他人對占據組織中一定位置的人所期望的行為集合；權力是影響他人行為的能力，是同服從密切相關的概念?！盵2]由此來看，地位、權力和角色之間密切相關，而“含糊不清的地位關系也會引起沖突”，顯然首先會帶來權力配置的沖突。如法約爾所言: “責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要補充，凡權力行使的地方就有責任?！盵3]那么，不可避免也會帶來責任分配的模糊或沖突。

我國地方政府組織是典型的層級制官僚組織，且在組織結構上一直存在著嚴重的“層級同構”現象。由此帶來的權力結構設置導致政府職能邊界模糊，行政機關上下級之間、不同行政機關之間職能嚴重交叉，權力劃分模糊，政府間縱向職責配置不清，被學者們稱為“職責同構”。職責同構是指不同層級的政府在縱向機構設置、職能和職責上的高度一致，即自上而下的“上下對口、左右對齊”。主要表現在四個方面：“第一，從機構設置而言，做到上下對口，左右看齊；第二，從權力關系而言，上級命令下級，下級服從上級；第三，從職能結構而言，上下一致，左右分散；第四，從主要內容而言，各級政府大多將決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權集于一身?！盵4]有時也將其稱為“上下一般粗”。在這種體系之中，想要對政府責任進行清晰的劃分其艱難程度可想而知。我國從中央到省、市、縣、直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在各級黨組織以及政府機構設置上都存在同構現象，由此帶來立法權限、政府職責以及政府機構設置的高度統一?！兜胤秸M織法》對各級政府進行職責劃分時，最后一條都是“辦理上級國家行政機關交辦的其他事項”。據此，各級政府的職責都被貫穿到整個政府體系中，每一個部門都在下級政府中存在“投影”，每一級政府都在管理相同的事情。這種權責不清的上下級關系，導致上級政府經常對下級政府行為越權干涉，條條鉗制塊塊，塊塊對抗條條。這種條塊矛盾、使政府問責幾乎成為一紙空文。沒有清晰的職責界定，何以問責？

二、錦標賽式的晉升制度導致政府官員履責偏頗

“官員晉升錦標賽是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其它可度量的指標?！盵5]

我國政府官員所處的官場屬于“內部市場”?！斑@個內部市場的報酬規(guī)則主要規(guī)定了晉升制度、職位及其相對應的工資，而工資在很大程度上遵循著與勞動生產率無關的等級邏輯，一般會隨著職務的升遷而增長。”[6]在我國長期“官本位”文化的影響下，政治地位、社會福利、權力級別都是官員們孜孜以求的東西。而我國獨特的政治制度和行政體制也為官員晉升錦標賽的實施提供了土壤：第一，上級政府掌握著下級政府官員的任命權；第二，職責同構性的政府層級結構使政府間具有可比性；第三，地方政府通過掌握資源分配權、行政審批權等權力控制著所轄區(qū)域的發(fā)展命脈；第四，苛刻的“一票否決制”為官員晉升帶來嚴重壓力；第四，政府官員晉升受到“天花板效應”的限制，大部分政府官員在達到一定的級別后，晉升空間越來越小，而遇到仕途上的“天花板”。金字塔式的層級結構使這種“天花板效應”成為必然。例如在黨政機關縣處級干部約有四五十萬，其中只有20%左右能夠獲得升遷。再如我國政府官員晉升有年齡限制，一般正科級最大年齡限制為52歲，而省部級為60歲。如果官員不能及早獲得晉升，仕途就會受到限制。

在官員晉升錦標賽的晉升模式下，采用最多的衡量指標是經濟績效，而地方政府官員既是裁判員，也是運動員，往往就會將主要力量放在促進經濟增長上，希望能夠憑借經濟績效在最短的時間內獲得晉升。更有甚者，上級政府設定了一定的經濟指標，下級政府會在此基礎上加碼，層層提高。在這種晉升模式下，地方政府官員關注的都是任期內的經濟增長，而對真正關系到民生的社會保障、教育、環(huán)境保護等責任則是追求“不求無功，但求無過”，將這些責任盡可能地推給下一屆任職官員，形成一種“擊鼓傳花”式的履責形式。只要保證在本屆任期內不出問題，就升遷走人，而此“花”傳到哪一屆會爆發(fā)問題，則只能是“各安天命”了。

三、雙重領導型的領導制度導致問責對象不清

我國政府運行過程中一直存在著兩個“權力系統”，一個是層級政府系統，另一個則是層級黨委系統。在我國，中國共產黨是執(zhí)政黨，是實際意義上的決策者，而各級政府則是國家政策的執(zhí)行者。因為每級政府都設有黨委、黨組織或黨支部，在其管轄范圍內，作為政治組織，黨委或其領導具有決策權，而對于上級黨委來說，其又屬于執(zhí)行組織。黨通過黨組織內部自上而下的嚴密組織系統實現其領導功能，同時又通過在各級政府以及企事業(yè)單位、社會團體中設置黨組織，特別是黨政領導人兼職的方式，實施對行政活動的全面、直接領導。另一方面，黨又通過司法機關、社會團體，尤其是國家權力機關，把黨的主張轉變?yōu)榉煞ㄒ?guī)、政策政令，依此來實現黨對行政事務的領導。在這種領導體制下，地方政府不但要接受上級政府的領導，同時還要接受同級黨委、黨組織的領導，以及上級黨委的間接領導。

通常情況下，政黨的組織原則與政府縱向間層級管理的組織原則是一致的。中國共產黨“民主集中制”的組織原則通過憲法而成為政府的組織原則，使得政府縱向權力的運行呈現出在中央權威的領導下，下級服從上級，地方服從中央。而在聯邦制的美國，法律把權力授予各級政府，政黨組織結構被分解，政治性分權的政府權力配置模式與松散的政黨組織形式是相對應的，政黨組織在政府體系中作用十分有限，是無法通過控制地方政黨來插手地方政府管理活動的。

在具體操作過程中，我國地方政府要接受多方指令，尤其是具體到政府職能部門，更是政出多門，無所適從，一旦發(fā)生事故，問責對象難以確定。而我國實行的是行政首長負責制，事故問責往往是只處理行政領導。此外，我國目前問責制存在一種“問責減震效應”。以某些突發(fā)事件為例，對于一線工作人員(公務員或臨時工)，基本上是直接被辭退；對于直接責任人(一般是副職)，多為警告、停職、或者免職處分；而對負有直接責任的領導，一般只是責令作出檢查。這種逐層往上受到的處罰越低的現象，被稱為“問責減震效應”。自2001年起實施的《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》指出：發(fā)生特大安全事故，社會影響特別惡劣或者性質特別嚴重的，由國務院對負有領導責任的省長、自治區(qū)主席、直轄市市長和國務院有關部門正職負責人給予行政處分。然而，對社會影響特別惡劣、性質特別嚴重的具體標準卻沒有界定，這就導致在問責時，對于同類事故處罰標準多樣，呈現出“運動式問責”特征，而且往往是正職問責少于副職、黨委書記問責少于行政首長問責的現象。從我國目前權力結構來看，黨委從中央到基層都執(zhí)掌著主要公共權力，而在各級領導班子中，黨委書記都是一把手，主要發(fā)揮決策和人事任命的功能，因此問責只針對行政首長，顯然有失公允。

行政首長負責制和黨委領導是極具中國特色的一對制度，是黨的執(zhí)政工具。《憲法》第86條規(guī)定：“國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制”；“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制”。即由各級政府及其所屬部門的首長對本政府或本部門的工作負全面責任的制度。而《中國共產黨黨章》第十條規(guī)定 ：黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度；黨委對同級政府進行政治、思想和組織上的領導。在實際操作中，政府領導班子的主要成員包括行政首長本人，往往都是黨委會成員，現行制度對行政首長和黨委的權力界限也沒有清晰的界定。黨章里規(guī)定凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，做出決定。但黨章對于重大問題亦是沒有給出評價標準，由此經常引發(fā)行政首長與黨委書記的爭權，甚至是引發(fā)兩個派系之間的斗爭。而黨委成員通常會在政府部門任副職或部門領導，可能會利用這種模糊的權力界限與行政首長爭權奪利；反過來，行政首長作為黨委副職，又要服從黨委決定，這就出現黨委成員掌控政府的現象。但在問責中，上級又會嚴格按照行政首長負責制的規(guī)定進行問責。黨委的決策作用在問責中也應該充分體現出來，但黨委是集體決策，由此保護了黨委領導被免于問責，這勢必會造成在黨委系統和政府系統的問責失衡。

四、法律問責制度滯后導致問責秩序混亂

在我國歷史上，“一般的社會秩序，不是靠法來維持，而是靠宗法、靠綱常，靠下層對上層的絕對服從，于是，‘人治’與‘禮治’便被宣揚來代替‘法治’。”[7]33雖然我國一直以來都倡導依法治國，但在涉及政府部門的時候，法律在權力面前總顯得“矮三分”。一個正常的責任體系應該包括黨紀責任、行政責任、道德責任以及法律責任多個方面。在成熟的法治國家，司法問責應該是被放在首位的。而在我國，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》明確規(guī)定：黨政領導干部受到問責，同時需要追究紀律責任的，依照有關規(guī)定給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。問責的一般程序通常是先進行黨紀處分，而后有犯罪行為的，才實施法律問責，或者通過“引咎辭職”或“免職”來代替法律處罰。這造成了法律問責被“閑置”。我國有三千多年“刑不上大夫”的歷史，特別是在1700年以前的《魏律》中確立了“官當”制度，即官僚以官品或爵位來抵消流、途等刑罰。這似乎已成為我國社會權威中的一個司法傳統，是對特權的維護。如今的“引咎辭職”或者問責止于“免職”倘若成為“官當”的替代品，那么問責制將成為一紙空文。

《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》中規(guī)定了對黨政領導干部實行問責的方式分為:責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職。西方國家的“引咎辭職”制度較為成熟有效，是因為其具有高透明度的政治環(huán)境，良好的權力制約機制，以及發(fā)達的媒體輿論監(jiān)督。而在我國，引咎辭職并沒有形成嚴格意義上的制度，甚至僅是停留在政策層面，在具體實施中勢必存在種種漏洞。此外，“咎”一般是指在工作中因疏忽或不負責而造成的重大過失或公共資源的巨大浪費，而不是以權謀私、貪污腐敗等違法犯罪行為，但在我國人們對“咎”的范圍理解模糊，使其成為官員的保護傘，以引咎辭職代替了法律處罰。另外，目前問責現狀往往會受到社會輿論的引導，在輿論壓力較低的情況下通常會輕描淡寫，而當處于輿論的風口浪尖之時，則是暴風驟雨式的問責。這導致輕描淡寫之際，官員即使出現了重大的責任事故，也不必引咎辭職；而在暴風驟雨時，即使所發(fā)生的責任事故沒有達到引咎辭職的程度，官員也會被迫引咎辭職。事后，要么上級是給予官員一定的補償，要么是被問責官員暫時委屈一陣之后東山再起。這使得問責制成為平息輿論的工具，嚴重擾亂了問責原本應有的秩序，問責效果也必定嚴重縮水。

在缺乏法律制度的強制性時，行政問責獨當一面的囂張有可能會因權力利益關系而帶來一片混亂。首先，問責依據都是行政性而非法律性的，有的甚至是行政首長拍腦袋式的臨時決策，即使少數有法律規(guī)定，其問責效力在權力面前也往往會打折扣。其次，問責權力通常掌握在領導人手中，即由最高行政領導來決定是否問責、如何問責以及問責力度，這就導致問責的主觀性太強，缺乏嚴肅公正性，容易使 “人治”代替“法治”。再次，被問責對象通常都是下級官員，他們在任職的時候等待上級安排，在承擔責任的時候依然是等待安排。由于缺乏法律問責保證，即使下級官員不應承擔責任，也往往會選擇忍氣吞聲，等待問責過后給予的新安排。通常，地方政府官員所不懈努力如果不是為人民服務，那么就無非是權力和利益，而權力和利益也總是保持著如膠似漆的關系?！爸袊说膫鹘y把做官看得重要，我們有理由說是由于儒家的倫理政治學說教了我們一套修齊治平的大道理；我們還有理由說是由于實行科舉制，鼓勵我們‘以學干祿’，熱哀于仕途；但更基本的理由，卻是長期的官僚政治，給予了做官的人、準備做官的人、乃至從官場退出的人，以種種社會經濟的實利，或種種雖無明文確定但卻十分實在的特權，那些實利或特權，從消極意義上說，是保護財產，而從積極意義上說，則是增大財產，”做官發(fā)財“始終是連在一起講的?！盵7]34我國法律問責之所以未走上正軌，正是由于有些人不愿將自己的特權和利益置于法律的控制和約束之下。而在法律問責制度繼續(xù)嚴重缺失的情況下，這種權力和利益關系只會越抱越緊，會形成更堅固的防守，保護著政府官員的為所欲為。

中國式的問責制度為權力關系、利益關系或是裙帶關系提供了生存的沃土，各級政府上下級之間，部門之間，黨政之間，以及地方政府與當地利益集團之間，各種關系錯綜復雜，往往會牽一發(fā)而動全身，于是導致問責中斷，或者隨便找個替罪羊不了了之。比如最近引起廣泛關注的“臨時工”現象。政府利用自己的權力，將勞動法中不復存在的臨時工這一用工角色推到問責的風口浪尖，讓他們在危急時刻挺身而出，將自己應該承擔的責任隨隨便便就丟到了他們身上。在這種政府官員違法成本低的不可思議的情況下，由權力和利益凝聚起來的囂張力量會使得問責寸步難行。

五、社會問責制度缺失致使問責力度微弱

金東日教授指出，“非責任政府并不是不負責任的政府，而是缺乏能夠問政府責任的社會實體”[8]。在此我們稱之為社會問責。在我國現有體制下，社會問責一般就是指體制外問責，其主體主要包括普通民眾、媒體、社會組織以及部分專家學者。在民主政治體制下，政府官員的公權力來自于公民，公民參與問責不僅是現代政府管理理念的現實需要，也是政府維持其合法性的根源?！吧鐣跫s理論”認為國家是以契約的形式建立的，如果統治者違背契約，人民就有權推翻政府，主張“主權在民”的思想，其認為政治統治的合法性在于民眾基于相互之間的理性或感性的約定而對公權力表達的態(tài)度，支持、反對或者冷漠。盧梭認為政治合法性存在的基礎是“社會公意”，他指出：“唯有公意才能夠按照國家創(chuàng)制的目的，即共同幸福，來指導國家的各種力量。”[9]由此看來，在民主政體下，權力始終應該掌握在公民手中，而政府只是權力的受托者，因此，由公民組成的社會問責是現代民主問責制的基礎。

我國雖然是民主國家，但長期以來的“官本位”文化影響深重，加之制度的不完善，導致我國社會問責制度仍然停留在理論或口號層面，并沒有真正實施。第一，我國官員是逐級晉升而不是公民選舉出來，其本身并不來自社會，這為社會問責帶來一定的困難。在選舉制度較為成熟的西方國家，選舉為公民問責提供了多種渠道，如通過公民投票或大選直接問責政府，也可以通過選舉議員組成議會以調查、質詢、彈劾、倒戈等形式間接問責政府；還可以通過控告、宿愿等途徑協助議員和議會監(jiān)察專員共同問責政府。但我國各級地方政府都是由同級人大產生，而不是由選民直接產生的，因此，政府并不直接對人民負責。同時，人大本應是我國極其重要的問責主體之一，但一方面由于我國現行的僅是縣、鄉(xiāng)兩級人大代表直接選舉，另一方面人大的地位仍沒有達到憲法意義上的高度，因此人大問責也在一定程度上流于形式。

第二，西方國家的媒體通常被稱為第四種權力，擁有充分的言論自由，能夠利用其快速、獨立而影響巨大的優(yōu)勢實現對政府的監(jiān)督、問責。而在我國，媒體機構大都是以事業(yè)單位的形式存在，與政府存在著密切關系，且一直以來，更多地被視為宣傳國家政策、進行愛國主義教育的工具，受到嚴重的行政干預。在身份不明、地位不高的情況下，媒體經常受到權力的控制，不能獨立運作，難以真正實現對政府的問責。

第三，在我國，與媒體處于同樣尷尬境地的莫過于社會組織。社會組織是公民表達自己的意愿、促進公民有序參與的社會團體，在西方國家，社會組織和政府一般是合作的伙伴關系，社會組織是獨立于政府而存在的，這也真正體現了其社會性。但在我國，社會組織建立的門檻較高，成立時必須有一個掛靠單位，才能在民政部門登記。這使得社會組織牢牢掌控在政府權力之下，甚至被稱為“二政府”。社會組織的生死存亡掌握在政府手中，又如何能期待其真正地監(jiān)督政府、問責政府呢？

第四，我國專家學者未能發(fā)揮其應有的作用。作為一個崇尚文化的國家，社會民眾一向對知識分子較為崇拜與敬重。被視為知識代表的專家學者，其職責是從應然與實然的角度透析社會問題，并兼從政府和民眾兩者的視角，找尋問題，為政府提供專業(yè)建議，他們應該是超脫于權力利益關系的最“純凈”的群體。然而，如龔自珍所云“是道也，是學也，是治也，則一而已矣”，思想、學術乃至整個教育都與政治糾纏不清，直至淪為政治統治的工具，而政治也因此到達了其原本碰觸不到的區(qū)域。高校濃厚的行政化色彩，部分專家學者違背良心的言論，使得民眾對“專家”二字嗤之以鼻，更無從談起其能作為民眾心聲的代言人，作為最公正的一派而對政府行為進行質疑了。

第五，政府對社會參與的漠視加重了公民的政治冷漠。每每談到社會參與，公民的政治冷漠都是不可逃避的話題，這可以是歷史文化傳統的影響，也可以是公民弱勢的制約，然而還存在一個重要的因素就是政府對公民參與的冷漠對待。首先，政府的“黑箱操作”讓公民對其行為一無所知。社會問責最核心的內容是公民拿什么對政府問責，沒有一個通暢的信息公開機制，社會問責就無從談起。其次，政府并未真正地發(fā)動社會參與。政府向來將社會參與不暢的問題歸結到公民身上，卻沒有真正實施公民的動員。“惟其中國專制的官僚的政治，自始就動員了或利用了各種社會文化的因素，以擴大其影響，故官僚政治的、支配的貫徹的作用，就逐漸把它自己造成為一種思想生活上的天羅地網，使全體生息在這種政治局面下的官吏與人民、支配者與被支配者，都不知不覺地把這種政治形態(tài)看為最自然、最合理的?！盵7]34由此可見，對自身合法、合理性的動員在我國歷史上一貫存在，發(fā)動群眾在專制時代尚且能做到，而在民主社會中，能夠切實體現公民利益的動員應該是更容易操作的。

總之，我國地方政府問責制目前并沒有得到良好地運行，從責任的界定，問責對象對責任的選擇性履行，到問責對象的區(qū)分都存在著模糊不清的現象。此外，法律問責和社會問責的缺失，更是導致問責制僅僅停留在體制內部，“人治”現象頗為嚴重。要解決這些制度問題，還應該從制度變遷和體制改革層面入手，運用制度的強制性作用，才能最終使得問責制走向其制度宿命。

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