于明娟

（國家外匯管理局山東省分局，山東 濟(jì)南 250001）

復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議調(diào)解中的角色定位

于明娟

（國家外匯管理局山東省分局，山東 濟(jì)南 250001）

調(diào)解是我國司法實(shí)踐中的一大特色，在建設(shè)和諧社會(huì)的形勢(shì)下越來越受到重視。行政復(fù)議中引入調(diào)解制度是我國行政法理念上的重大創(chuàng)新和突破，也是我國行政復(fù)議功能定位轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q行政糾紛的重要表現(xiàn)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮好在調(diào)解中的主持人角色，依法、中立、高效地做好行政復(fù)議調(diào)解工作，正確引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人獲得公平、公正的調(diào)解結(jié)果，有效解決行政糾紛，切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決當(dāng)前社會(huì)矛盾、構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要作用。

行政機(jī)關(guān)；行政復(fù)議；角色定位

在我國，行政復(fù)議的功能長(zhǎng)期以來被定位于內(nèi)部監(jiān)督和自我糾錯(cuò)，這是與我國缺乏法治傳統(tǒng)相關(guān)的。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府法治意識(shí)的提升，以及行政糾紛的增加，行政復(fù)議的功能逐步定位于解決行政糾紛。相應(yīng)的，解決行政糾紛的方式也呈現(xiàn)出合意性增強(qiáng)、強(qiáng)制性減弱的特點(diǎn)。行政復(fù)議調(diào)解，作為重要的合意性的解紛方式之一，已引入到我國行政復(fù)議制度當(dāng)中。但是，目前我國行政復(fù)議調(diào)解制度僅在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱“《實(shí)施條例》”）第五十條中做出較為籠統(tǒng)的規(guī)定，有很多新的理念尚未在實(shí)際工作中實(shí)現(xiàn)。在修訂《行政復(fù)議法》的大背景下，應(yīng)關(guān)注于行政復(fù)議調(diào)解制度實(shí)際操作層面的完善。本文擬從行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議調(diào)解中的地位為切入點(diǎn)，從其應(yīng)遵循的原則和程序兩個(gè)方面分析其如何發(fā)揮好作用，為行政復(fù)議調(diào)解制度的發(fā)展完善提供參考。

一、行政復(fù)議調(diào)解制度的功能和復(fù)議機(jī)關(guān)在調(diào)解中的地位

（一）行政復(fù)議調(diào)解制度有利于行政復(fù)議解決糾紛功能的實(shí)現(xiàn)

隨著時(shí)代的發(fā)展，社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，社會(huì)深層次矛盾日益顯現(xiàn)，群眾上訪、請(qǐng)?jiān)傅壬鐣?huì)事件屢屢發(fā)生。造成這種狀況的主要原因是群眾申訴的正當(dāng)途徑不順暢以及有效疏通手段的缺失。2007年8月，《實(shí)施條例》的出臺(tái)，將行政復(fù)議定位為行政機(jī)關(guān)依法解決行政爭(zhēng)議、化解社會(huì)矛盾、加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)督的一項(xiàng)重要法律制度平臺(tái)。[1]為了實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的解決糾紛功能，《實(shí)施條例》做出了一系列有針對(duì)性的制度安排，行政復(fù)議調(diào)解制度就是其中之一。調(diào)解是解決行政糾紛、化解社會(huì)矛盾的有效手段，能夠彌補(bǔ)書面復(fù)議缺乏合意性的缺陷，讓行政相對(duì)人有機(jī)會(huì)與行政機(jī)關(guān)面對(duì)面闡述自己的意見，從而使行政復(fù)議的合意性有所增強(qiáng)、強(qiáng)制性有所減弱。從外匯管理行政復(fù)議實(shí)踐來看，一些案件當(dāng)事人當(dāng)面溝通后，通常能達(dá)成合意，如果適用調(diào)解制度，則能大大降低行政管理成本。由此可見，如果調(diào)解制度能夠進(jìn)一步完善并有效實(shí)施，那么許多行政糾紛都可以通過調(diào)解解決，這將會(huì)為群眾提供一條順暢的進(jìn)行申訴的正當(dāng)途徑，也為政府提供一個(gè)解決社會(huì)矛盾的有效手段。

（二）行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議調(diào)解中的主持人地位

行政復(fù)議中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)充當(dāng)裁決者的角色，其做出的行政復(fù)議決定對(duì)當(dāng)事人具有裁決的作用。但在行政復(fù)議調(diào)解中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的地位應(yīng)從裁決者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹鞒秩说慕巧?。按照一般法律教科書的定義，調(diào)解是指雙方當(dāng)事人以外的第三者，以國家法律、法規(guī)和政策以及社會(huì)公德為依據(jù)，對(duì)糾紛雙方進(jìn)行疏導(dǎo)勸說，促使他們相互諒解、進(jìn)行協(xié)商、自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的活動(dòng)。行政復(fù)議調(diào)解中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是查清事實(shí)，促使雙方當(dāng)事人協(xié)商，在合法性的前提下達(dá)成一個(gè)雙方滿意的

結(jié)果。行政復(fù)議調(diào)解，作為行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活進(jìn)行管理的手段，體現(xiàn)了一定程度的行政干預(yù)。但其干預(yù)必須限定在一定范圍內(nèi)，即以中立的主持人身份為當(dāng)事人提供一個(gè)平等協(xié)商的平臺(tái)。而不能越俎代庖，直接介入糾紛，對(duì)當(dāng)事人的行為進(jìn)行評(píng)判，干涉當(dāng)事人處分權(quán)利，更不能將自認(rèn)為公平的解決方案強(qiáng)加于當(dāng)事人。

二、行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議調(diào)解中應(yīng)遵循的原則

行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議調(diào)解中的主持人地位要求其在進(jìn)行調(diào)解時(shí)必須遵循如下原則：

（一）依法調(diào)解

依法是調(diào)解的基礎(chǔ)，是行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循的首要原則。盡管調(diào)解在權(quán)力行使方式上不同于做出行政復(fù)議決定的解決糾紛方式，但二者本質(zhì)上都是行政復(fù)議機(jī)關(guān)行使行政復(fù)議權(quán)的體現(xiàn)。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。

具體來講，依法調(diào)解包含三層含義：一是行政復(fù)議機(jī)關(guān)只能對(duì)法律規(guī)定允許調(diào)解的行政糾紛進(jìn)行調(diào)解。目前法定的可進(jìn)行調(diào)解的行政糾紛僅限于對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服以及當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛兩類行政糾紛，其它行政糾紛不適用于調(diào)解。二是行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解要依法定的程序進(jìn)行。調(diào)解具有靈活性，但靈活性并不等于不遵循程序。如果沒有程序約束，當(dāng)事人就難于達(dá)成基于自由的合意，也不會(huì)達(dá)成和諧的、定紛止?fàn)幍募m紛解決方案。調(diào)解只有按照法定的程序進(jìn)行，其靈活性才不會(huì)被濫用，才能保證調(diào)解結(jié)果的公正和公平。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)在調(diào)解中對(duì)當(dāng)事人雙方予以正確引導(dǎo)，保證調(diào)解工作依法有序進(jìn)行。三是行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)依法做出行政復(fù)議調(diào)解書。行政復(fù)議調(diào)解書不能出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)做出違法或無效的行政行為的內(nèi)容，也不得損害國家利益、社會(huì)公共利益和其他公民的合法權(quán)益。

（二）保持中立

保持中立是保證行政復(fù)議調(diào)解工作順利進(jìn)行的重要保障，“中立性的原則是程序的基礎(chǔ)。”[2]在行政復(fù)議調(diào)解中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)始終保持中立地位，充分聽取當(dāng)事人的陳述并充分尊重當(dāng)事人的處分權(quán)和自由意志，要保持中立地位公正調(diào)解，不能有任何心理傾向或偏袒任何一方，也不能因一味地急于達(dá)成調(diào)解合意而通過明示或心理暗示的方式強(qiáng)迫一方同意有違其自由意志的調(diào)解結(jié)果。在調(diào)解中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不可避免地會(huì)將其意志和影響力滲透到調(diào)解的全過程和最終結(jié)果之中。但應(yīng)當(dāng)注意的是，調(diào)解是以當(dāng)事人的自愿為前提，以當(dāng)事人自由意志為基礎(chǔ)的。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)要將其意志和影響力限制在正確引導(dǎo)雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商的必要的范圍內(nèi)，要時(shí)刻保持中立，特別是不能偏袒行政機(jī)關(guān)，要注意保護(hù)行政相對(duì)人弱勢(shì)群體的合法利益，以使行政復(fù)議調(diào)解結(jié)果達(dá)到實(shí)質(zhì)公平的目標(biāo)。

（三）及時(shí)高效

及時(shí)高效是行政復(fù)議調(diào)解實(shí)現(xiàn)有效解決糾紛目標(biāo)的必然要求。英國有句古老的諺語“遲到的正義為非正義”，行政復(fù)議調(diào)解正是使當(dāng)事人快速高效地解決糾紛的重要途徑和緩解社會(huì)矛盾的有效手段。及時(shí)高效，就是要盡量用最短的時(shí)間、最少的人力、財(cái)力和物力取得雙方當(dāng)事人都滿意的結(jié)果。行政復(fù)議調(diào)解必須遵循這一原則，防止久調(diào)不決、給當(dāng)事人造成訴累的情況出現(xiàn)。眾所周知，調(diào)解具有形式靈活、效率高、成本低的特點(diǎn)，行政復(fù)議調(diào)解要充分發(fā)揮上述特點(diǎn)，提高調(diào)解工作效率。調(diào)解不成的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)終結(jié)調(diào)解程序，及時(shí)做出行政復(fù)議決定。這就要求法律對(duì)調(diào)解期限做出明確規(guī)定，原則上調(diào)解期限不應(yīng)超過法定的復(fù)議期限。在調(diào)解方式上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件的實(shí)際情況，在查清案情細(xì)節(jié)、了解各方訴求的基礎(chǔ)上，選擇“背靠背”或“面對(duì)面”的調(diào)解方式，以快速促成調(diào)解合意的達(dá)成。

三、行政復(fù)議調(diào)解程序架構(gòu)設(shè)想

在遵循上述原則的基礎(chǔ)上，作為行政復(fù)議調(diào)解主持人的行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)按照下述行政復(fù)議調(diào)解程序架構(gòu)開展行政復(fù)議調(diào)解工作。

（一）啟動(dòng)調(diào)解程序——告知當(dāng)事人自愿調(diào)解的權(quán)利

正如法學(xué)家戈?duì)柖∷浴罢{(diào)解一開始就是自愿的事情”[3]，是否選擇以調(diào)解方式解決糾紛是當(dāng)事人的權(quán)利，應(yīng)由當(dāng)事人自主決定。也就是說，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得強(qiáng)行要求當(dāng)事人以調(diào)解方式解決糾紛，不得將調(diào)解視為行政復(fù)議程序的必經(jīng)階段。作為主持人，如何啟動(dòng)調(diào)解程序是行政復(fù)議機(jī)關(guān)首先要考慮的問題。這就要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過一定的方式對(duì)符合調(diào)解條件的案件，告知雙方當(dāng)事人有自愿調(diào)解的權(quán)利。告知的方式，可以在行政復(fù)議機(jī)關(guān)向當(dāng)事人送達(dá)受理書時(shí)向其書面告知或口頭告知。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)可進(jìn)行調(diào)解的案件可以依職權(quán)征詢各方當(dāng)事人是否有調(diào)解的意愿。若雙方當(dāng)事人愿意進(jìn)行調(diào)

解，則可啟動(dòng)調(diào)解程序；若一方當(dāng)事人愿意接受調(diào)解，而對(duì)方當(dāng)事人明確表示拒絕接受調(diào)解，則不能啟動(dòng)調(diào)解程序。

（二）控制調(diào)解進(jìn)程——推動(dòng)調(diào)解程序有序進(jìn)行

調(diào)解階段是確定雙方權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)階段，是行政復(fù)議調(diào)解中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。調(diào)解程序啟動(dòng)后，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在全面了解案情的情況下，可以初步擬定調(diào)解方案，分別與各方當(dāng)事人進(jìn)行溝通，了解當(dāng)事人對(duì)調(diào)解結(jié)果的期望和可以調(diào)解的程度。在進(jìn)行初次溝通時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)告知雙方當(dāng)事人在調(diào)解中的權(quán)利義務(wù)，如要求調(diào)解人員回避的權(quán)利、進(jìn)行陳述申辯的權(quán)利，特別是自行處分權(quán)利的權(quán)利。在全面了解案情和雙方當(dāng)事人的心理預(yù)期之后，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以召集雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商。

一般來說，在調(diào)解過程中，雙方當(dāng)事人為維護(hù)自身利益，大都會(huì)站在各自的立場(chǎng)上進(jìn)行陳述和辯論。有時(shí)甚至?xí)m纏個(gè)別的細(xì)枝末節(jié)問題反復(fù)提交證據(jù)或者重復(fù)陳述。在這種情況下，就需要行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過幫助當(dāng)事人歸納爭(zhēng)議的焦點(diǎn)和分歧、指導(dǎo)當(dāng)事人集中對(duì)爭(zhēng)議問題提交訴辯理由和證據(jù)、限定當(dāng)事人按時(shí)提交相關(guān)證據(jù)材料以及對(duì)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行解釋等方式，有效地控制調(diào)解的節(jié)奏，推動(dòng)調(diào)解程序有序進(jìn)行。在推進(jìn)調(diào)解的過程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)要保持充分的中立，引導(dǎo)雙方當(dāng)事人充分協(xié)商，在聽取雙方當(dāng)事人意見的基礎(chǔ)上，提出調(diào)解方案。

（三）完成調(diào)解程序——制作行政復(fù)議調(diào)解書

調(diào)解達(dá)成合意的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)制作行政復(fù)議調(diào)解書。在內(nèi)容上，行政復(fù)議調(diào)解書應(yīng)遵從當(dāng)事人的意愿，即當(dāng)事人在不違背法律和社會(huì)公共利益的前提下，可以將其自由達(dá)成的合意寫入調(diào)解書。行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得擅自更改或?qū)⒆陨硪庵緩?qiáng)加于調(diào)解書之中。在形式上，行政復(fù)議調(diào)解書應(yīng)為書面形式，應(yīng)當(dāng)載明如下事項(xiàng)：當(dāng)事人名稱、住址或地址、行政復(fù)議申請(qǐng)人提出的行政復(fù)議請(qǐng)求、經(jīng)查明的案件事實(shí)、進(jìn)行調(diào)解的基本情況、調(diào)解結(jié)果、調(diào)解書制作的時(shí)間等。行政復(fù)議調(diào)解書應(yīng)加蓋行政復(fù)議機(jī)關(guān)公章，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字后生效。

調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)終結(jié)調(diào)解程序，作出行政復(fù)議決定?？紤]到行政復(fù)議的一般期限規(guī)定是60天，而行政復(fù)議調(diào)解是行政復(fù)議過程中的一個(gè)階段，建議明確規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)在30天內(nèi)完成行政復(fù)議調(diào)解工作。

綜上所述，調(diào)解是我國司法實(shí)踐中的一大特色，在建設(shè)和諧社會(huì)的形勢(shì)下越來越受到重視。行政復(fù)議中引入調(diào)解制度是我國行政法理念上的重大創(chuàng)新和突破，也是我國行政復(fù)議功能定位轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q行政糾紛的重要表現(xiàn)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮好在調(diào)解中的主持人角色，依法、中立、高效地做好行政復(fù)議調(diào)解工作，正確引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人獲得公平、公正的調(diào)解結(jié)果，有效解決行政糾紛，切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決當(dāng)前社會(huì)矛盾、構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要作用。

[1]國務(wù)院法制辦就行政復(fù)議法實(shí)施條例答記者問[EB/ OL].中國法院,www.chinacourt.com.

[2]季衛(wèi)東.法律程序的意義[M].北京：中國法制出版社，2004.38.

[3]〔美〕戈?duì)柖?法律哲學(xué)[M].齊海濱譯.北京：北京三聯(lián)書店，1987.222.

（責(zé)任編輯：滕元良）

D922.1

A

2095—7416（2014）05—0110—03

2014-08-10

于明娟（1981-），女，山東榮成人，法學(xué)碩士，國家外匯管理局山東省分局干部。