榮 潔

(山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西 太谷 030801)

一、公共危機中政府形象建設(shè)的特殊性

(一)政府形象與公共危機概述

“政府形象是政府的整體素質(zhì)、綜合能力和施政業(yè)績在國內(nèi)外公眾中獲得的認(rèn)知與評價。這種認(rèn)知和評價具體反映政府在國內(nèi)外公眾中的知曉度和美譽度。”［1］政府形象是從政府自身出發(fā)通過一系列政府行為而影響公眾對政府的評價和認(rèn)知，而非以公眾為主體對政府形象的盲目評價。塑造良好的政府形象是政府公共關(guān)系的最終目標(biāo)，反映政府的執(zhí)政能力，影響政府的威信、凝聚力及感召力，是政府的重要資源和無形財富。

公共危機具有公共性、突發(fā)性、緊迫性、不確定性等特征，根據(jù)危機產(chǎn)生的人為或非人為原因可將其劃分為社會危機和自然災(zāi)害兩大類。社會危機是指由人為因素引發(fā)的公共危機，包括公共衛(wèi)生事件、環(huán)境污染、政治性事件等;自然災(zāi)害是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的公共危機，例如地震、水災(zāi)、泥石流等。公共危機中的政府形象建設(shè)與常態(tài)中的政府形象建設(shè)不同，二者之間相互影響，相互作用。公共危機給政府形象建設(shè)帶來挑戰(zhàn)的同時，也為其形象重塑提供了機遇。

(二)公共危機給政府形象建設(shè)帶來的挑戰(zhàn)

1．公共危機本身給政府形象建設(shè)增加了難度。公共危機到來之時，政府形象建設(shè)難度更大、公眾要求更高，這是由公共危機自身特點所決定。危機的突發(fā)性和緊迫性要求政府在第一時間對危機做出積極反應(yīng);危機的不確定性使得政府在危機管理的過程中困難重重并承擔(dān)一定的風(fēng)險;危機的危害性決定了政府必須盡全力挽救危機帶來的巨大損失，否則會使政府在民眾心目中的形象大打折扣;危機的關(guān)聯(lián)性，或稱“漣漪性”，使政府在危機公關(guān)中取得的效果呈現(xiàn)多重性。

2．公共危機中公眾對政府能力的期望值迅速提高。政府擁有的公權(quán)力可調(diào)集一切可利用的資源減少生命財產(chǎn)損失，維護公眾利益。在公共危機爆發(fā)時公眾通常勢單力薄，對政府能力的期望值會迅速提高;而過高的期望值又容易引發(fā)對政府的失望情緒。這意味著政府在危機管理中的一舉一動都會被公眾所矚目，即使已經(jīng)做了最大努力，但如果與公眾預(yù)期的期望值存在差距，同樣會引起社會公眾對政府的不滿和誤解，使政府形象受到損害，甚至引發(fā)公眾的抵制心理，影響政府管理。

3．公眾在公共危機中易受“暈輪效應(yīng)”影響?！皶炤喰?yīng)”又稱“光環(huán)效應(yīng)”，是指人們在對客體的認(rèn)識過程中，容易由認(rèn)識對象的某一特征來推斷其整體特征，導(dǎo)致以點代面的結(jié)果，從而產(chǎn)生美化或丑化對象的認(rèn)知偏差或傾向。在政府危機管理過程中，公眾對政府形象同樣存在著“暈輪效應(yīng)”，且更多的是其負(fù)面效應(yīng)。如果政府在危機管理的某一環(huán)節(jié)稍有差錯，公眾就會認(rèn)為政府一向如此，此時表現(xiàn)不佳意味著政府平時表現(xiàn)也不佳，加深和擴大公眾對政府不當(dāng)行為的印象，從而改變對政府的整體看法，甚至破壞以往構(gòu)建的政府形象。

(三)公共危機給政府形象的重塑提供了機遇

公共危機給政府形象塑造加大了難度，但政府如能克服不利因素，充分發(fā)揮其積極作用，就有望在政府危機管理過程中實現(xiàn)政府形象重塑。

1．公共危機為改變公眾對政府的“刻板印象”提供了契機?！八^刻板印象，指的是對某一類人或事物產(chǎn)生的比較固定、概括而籠統(tǒng)的看法。”［2］政府形象之于社會公眾也有刻板印象的存在。在我國，政府在公眾心目中的形象總體良好，但也存在如權(quán)力濫用、貪污腐敗、官商勾結(jié)等負(fù)面印象。公共危機的爆發(fā)給政府和社會公眾的利益造成巨大沖擊的同時，有利于使政府和公眾形成統(tǒng)一的利益聯(lián)盟，為化解危機而相互配合。這一過程容易激發(fā)二者的共鳴，改善二者的關(guān)系，從而為優(yōu)化和改善政府形象提供良好契機，為改變公眾對政府的“刻板印象”創(chuàng)造機會。

2．及時有效的危機管理措施有助于政府威望的提高。公共危機由于其危害性大、突發(fā)性強、來勢兇猛，爆發(fā)之時公眾往往無能為力而被迫處于弱勢地位。無論公眾在政府日常管理中是否積極響應(yīng)號召，在危機來臨之時由于生命本能的求生欲，通常會自覺配合政府安排。政府如能在危機管理中合理使用行政權(quán)，實施高效有序的行政行為，認(rèn)真回答公眾疑問、消除公眾懷疑，就有機會在此過程中贏得公眾信賴，提高政府威望，從而為樹立良好政府形象奠定基礎(chǔ)。

二、公共危機中我國政府形象建設(shè)的困境

(一)政府公關(guān)理念不足，形象意識有待加強

政府公共關(guān)系在公共危機中起著舉足輕重的作用，然而關(guān)于公共關(guān)系的研究在我國起步較晚并主要應(yīng)用于企業(yè)之中。當(dāng)危機出現(xiàn)時，政府往往會出現(xiàn)公關(guān)理念不足、不能自如運用其基本原理進行危機管理的現(xiàn)象。同時，盡管我國政府總體上提高了對政府形象的重視度，但部分工作人員卻仍然存在形象意識缺乏的現(xiàn)象。例如:在公共危機處理中態(tài)度惡劣、辦事效率低下，使日常工作中“門難進、臉難看、事難辦”的狀態(tài)延續(xù)到公共危機管理中;為躲避權(quán)力受監(jiān)督影響個人不當(dāng)利益的得失而阻止信息公開等，這些政府形象意識不足的表現(xiàn)對政府形象建設(shè)產(chǎn)生了消極影響。

(二)政府危機管理保障機制缺陷

我國已頒布《突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》《防震減災(zāi)法》《防沙治沙法》《消防法》《傳染病防治法》《防洪法》等一系列法律法規(guī)，為我國危機管理提供了法律保障，但它們具有較強的獨立性、單一性和部門管理色彩，適用于在計劃經(jīng)濟條件下所實施的分部門、分災(zāi)種、應(yīng)對單一性危機的行為依據(jù)。而公共危機中政策的合法性與常態(tài)下不同，多呈現(xiàn)出復(fù)合型危機態(tài)勢，對于在各種不同的危機狀態(tài)下由誰決策、如何授權(quán)、運行程序等缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范。同時，一些應(yīng)急法規(guī)原則較為抽象、操作性不強，缺乏相應(yīng)的實施細則，忽視了危機中公民權(quán)利受侵犯時的法律救濟。另外，包括物資保障、人力資源保障、技術(shù)保障等在內(nèi)的資源儲備保障嚴(yán)重滯后，在危機預(yù)警和應(yīng)急系統(tǒng)中的資金投入不足，均制約著危機資源保障機制的確立。

(三)危機管理信息溝通渠道不暢通

1．政府新聞發(fā)言人制度存在不足。首先，政府新聞發(fā)言人制度缺乏法律保障。目前該制度的實行只能在《政府信息公開條例》的指導(dǎo)下實施，但具體到新聞發(fā)言人在危機管理中可披露哪些消息，披露的對象是誰，具體程序怎樣，新聞發(fā)言人享有哪些權(quán)利，承擔(dān)哪些義務(wù)和責(zé)任等，尚未出臺相關(guān)法律法規(guī)對其進行規(guī)范。其次，政府新聞發(fā)言人在危機管理中所發(fā)布的信息很難平衡公眾知情權(quán)、國家利益與個人利益之間的關(guān)系。再次，政府新聞發(fā)言人制度易導(dǎo)致信息來源單一化，新聞發(fā)言人的素質(zhì)也參差不齊。

2．政府與公民間缺乏信息溝通。公共危機爆發(fā)之時，部分政府部門信息采集、傳遞和處理的能力較弱，上情下達、上行下效，不能及時準(zhǔn)確地與公眾進行溝通，對公眾的個體、群體特性缺乏深入了解，從而造成公眾對政府的不信任，導(dǎo)致政策方案不易被公眾所接受。

(四)危機管理的控制機制不健全

阿爾文·托夫勒在《未來的沖擊》中指出:“由于不去預(yù)先考慮未來的問題和機會，我們正從危機走向危機?！边@說明建立危機預(yù)警系統(tǒng)與落實危機應(yīng)急預(yù)案的重要性。我國公共危機管理的控制機制不健全主要表現(xiàn)在:一是缺乏專門的危機管理機構(gòu)。我國長期以來形成了分部門、分地區(qū)、單災(zāi)種的單一災(zāi)害管理模式，缺乏在危機到來時對全社會的統(tǒng)一管理，導(dǎo)致管理的分散與職能不一。在中央層次缺乏常設(shè)性危機管理機構(gòu)，往往在危機出現(xiàn)后成立臨時“工作小組”進行管理。二是公共危機預(yù)警機制不足。公共危機預(yù)警機制可分為預(yù)測與預(yù)警系統(tǒng)、危機應(yīng)急處置以及危機善后處理三部分。目前在我國的危機管理中，這三方面雖有一定程度的提高但仍存在諸多問題，如危機監(jiān)測不力、缺乏危機預(yù)警演練、缺少風(fēng)險評估機制等。

(五)危機管理事后評估體系不完善

我國政府在危機管理中缺乏事后的評估體系，主要體現(xiàn)在事后的評價機制不足以及責(zé)任評價體系不完善。這使得公共危機中政府形象塑造的最后一個環(huán)節(jié)缺失，導(dǎo)致整個形象塑造的機制鏈條難以繼續(xù)循環(huán)，不能很好地以此為鑒提高危機公關(guān)能力。

三、公共危機中我國政府形象建設(shè)的對策

(一)政府形象規(guī)劃:強化意識層面的治理理念

強化意識層面的治理理念，首先應(yīng)培育以公共利益為出發(fā)點的危機治理理念。古往今來，任何國家的政府及其人員都應(yīng)把公共利益作為工作的出發(fā)點，在危機情況下更應(yīng)如此。政府應(yīng)樹立以公共利益為出發(fā)點的危機治理理念，以人為本，以此來指導(dǎo)公共危機防治的具體行政行為，為政府形象的提升打牢思想基礎(chǔ)。其次要加強政府的責(zé)任意識。公共危機中政府更應(yīng)該樹立權(quán)責(zé)對等的責(zé)任意識，建立“問責(zé)制度”并加強監(jiān)督;同時注重提高公務(wù)人員素質(zhì)，始終以公仆的心態(tài)和公眾團結(jié)起來共同應(yīng)對危機。再次要增強危機公關(guān)意識，提升政府形象設(shè)計和傳播水平。

(二)政府形象保障:強化法律和資源保障體系

公共危機中政府形象建設(shè)應(yīng)強化法律和資源保障體系。一方面，完善公共危機管理的法律和法規(guī)。我國現(xiàn)行法律的單一性和分部門性無法適應(yīng)現(xiàn)代復(fù)合型危機，因此應(yīng)制定一部統(tǒng)領(lǐng)各單行法律的基本法，包括政府危機管理的基本原則、應(yīng)急機構(gòu)的設(shè)置、工作人員的職責(zé)權(quán)限等，建立起國家危機管理體制的法律制約和監(jiān)督體系，從而減少由于危機管理而造成的政府形象波動。另一方面，建立有效的資源保障機制。資源保障機制是政府進行危機管理的物質(zhì)基礎(chǔ)，貫穿于危機前、中、后的各個階段，主要包括物質(zhì)保障、資金保障、技術(shù)保障和人力資源保障。目前在我國公共危機管理中，應(yīng)結(jié)合具體情況建立應(yīng)對危機的專項資金，對應(yīng)急物資儲備進行規(guī)劃，做好危機應(yīng)對的物質(zhì)儲備工作;同時加強危機管理的技術(shù)投入和人才儲備，加強人力資源的培養(yǎng)與培訓(xùn)，從多方面對公共危機提供有效的資源保障機制。

(三)政府形象傳播:完善信息溝通機制

完善公共危機中的信息溝通機制，首先要健全政府新聞發(fā)言人制度，保障公眾知情權(quán)。一是要打造專業(yè)化工作流程，健全法律制度，建立新聞信息傳遞網(wǎng)絡(luò)和突發(fā)事件應(yīng)急機制。加大對公眾信息公開的誠信度，通過新聞發(fā)言人向公眾解釋、澄清突發(fā)事件的前因后果和災(zāi)情狀況，使公眾迅速了解準(zhǔn)確信息，避免虛假信息的擴散。二是要處理好與媒體的關(guān)系。新聞發(fā)言人應(yīng)明確自身與媒體是信息供求的關(guān)系，要以合作的態(tài)度做到對媒體的信息公開。三是要塑造高素質(zhì)新聞發(fā)言人隊伍。在招錄過程中注重對目標(biāo)對象的全方位考核，上崗后不定期地進行職業(yè)培訓(xùn)，尤其是突發(fā)事件中應(yīng)急反應(yīng)機制的培訓(xùn)。其次要建立政府與公眾之間雙向?qū)Φ鹊臏贤Ｊ?。“雙向?qū)Φ饶Ｊ街饕\用科學(xué)方法深入了解公眾和公眾的需求，以此作為溝通決策的參考依據(jù)，以增進雙方的了解和合作的目的?！保?］在政府公關(guān)危機中應(yīng)實行雙向?qū)Φ鹊臏贤Ｊ?，在這種模式之下，政府不再是高高在上發(fā)布命令的統(tǒng)治者，而是和公眾建立在平等與合作基礎(chǔ)上的服務(wù)者。這樣，政府的管理措施將會得到公眾的認(rèn)同和支持，從而建立政府的良好形象。

(四)政府形象控制:建立有效的公共危機管理機制

首先，成立專門的政府公共危機處理中心。構(gòu)建危機決策的中樞機構(gòu)是衡量一國危機管理能力的重要指標(biāo)，我國應(yīng)加快政府公共危機決策中樞機構(gòu)的構(gòu)建步伐，使政府及時了解危機管理工作的進展以及工作對象的現(xiàn)實需求，為政府進行危機決策提供有效信息。其次，建立完善的危機應(yīng)急機制，加強危機預(yù)防與監(jiān)測。在危機發(fā)生前樹立危機意識，舉行不定期的危機演練和模擬訓(xùn)練，加強對工作人員的知識培訓(xùn)，健全監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。再次，有效使用行政自由裁量權(quán)，減少尋租和腐敗。危機管理中行政自由裁量權(quán)的使用應(yīng)體現(xiàn)在兩個方面:一是對法律規(guī)范沒有涉及或者沒有明確指明做法的內(nèi)容，可以根據(jù)實際情況實施行政舉措;二是地方政府在執(zhí)行上級部門的指示和命令過程中如遇到特殊情況需要迅速做出處理時，可以不通過請示上級實施行政行為。但需強調(diào)，行政自由裁量權(quán)好比一把雙刃劍，適時有效地使用才有利于政府形象的塑造。

(五)政府形象反饋:構(gòu)建危機管理的評估與責(zé)任體系

一方面，構(gòu)建危機管理評估機制。政府在危機公關(guān)結(jié)束后有必要對自身形象做出客觀評價，通過公眾滿意度調(diào)查等手段進行危機發(fā)生前、中、后的形象對比。同時，總結(jié)政府在危機公關(guān)中的形象變化，制定政府形象恢復(fù)或進一步改善的具體目標(biāo)和任務(wù)。另一方面，認(rèn)真構(gòu)建危機管理責(zé)任機制。在危機管理中要加強責(zé)任機制的構(gòu)建，可以實行引咎辭職、追究主要負(fù)責(zé)人責(zé)任、必要時通過司法程序嚴(yán)懲有關(guān)責(zé)任人等辦法加強政府責(zé)任機制的構(gòu)建，真正做到對人民負(fù)責(zé)，從而提高我國政府在公眾心目中的美譽度。

［1］彭偉步．信息時代政府形象傳播［M］．北京:社會科學(xué)出版社，2005:10．

［2］胡正榮，段 鵬，張 磊．傳播學(xué)總論［M］．2版．北京:清華大學(xué)出版社，2008:117．

［3］周曉麗．論公共危機中政府形象及其重塑［J］．重慶社會科學(xué)，2006(2):117．