李曉琪

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610225）

生態(tài)旅游中的生態(tài)法律問題保護(hù)
——以環(huán)境承載能力為視角

李曉琪

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610225）

生態(tài)旅游已經(jīng)成為當(dāng)今公民對(duì)休閑旅游的普遍選擇，2013年出現(xiàn)的多次因旅游人數(shù)超出景區(qū)最大客流承載數(shù)量導(dǎo)致的公共事件，讓我們看到更深層次的需要關(guān)注的生態(tài)承載能力的考量。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，國(guó)家根本法的《憲法》對(duì)環(huán)境做出了要求，體系化的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)生態(tài)環(huán)境做出要求。但法律對(duì)生態(tài)旅游中的法律制度的缺失忽視了環(huán)境承載能力，使得政府、景區(qū)開發(fā)商、公民對(duì)生態(tài)旅游中的義務(wù)認(rèn)識(shí)不明的問題有待解決。

環(huán)境承載能力；生態(tài)旅游；生態(tài)環(huán)境保護(hù)；法律制度

生態(tài)旅游的初衷是借助保護(hù)區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境，獲取一定的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)以經(jīng)濟(jì)效益鞏固生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的穩(wěn)定與提高，形成一個(gè)互惠互利的良性循環(huán)的發(fā)展模式。[1]但管理上的失職、環(huán)保法制的不健全、游客的暴增等都對(duì)旅游景區(qū)的生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)生了惡劣影響，與生態(tài)旅游的初衷產(chǎn)生了分歧。

國(guó)家旅游局局長(zhǎng)邵琪偉在2013年召開的全國(guó)旅游工作會(huì)議上預(yù)計(jì)2012年我國(guó)旅游業(yè)總收入約2.57萬(wàn)億元,同比增長(zhǎng)14%，并表示“2013年全國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)為:旅游總收入2.85萬(wàn)億元，增長(zhǎng)11%；國(guó)內(nèi)旅游32億人次，增長(zhǎng)10%?！盵2]生態(tài)旅游最早在1983年由世界自然保護(hù)聯(lián)盟提出，為迎合公民對(duì)生態(tài)旅游的強(qiáng)烈需求，各地掀起了一股旅游開發(fā)風(fēng)，過度、盲目開發(fā)等現(xiàn)象在全國(guó)各地頻繁出現(xiàn)，造成資源和環(huán)境破壞問題日益突出。景區(qū)超負(fù)荷運(yùn)作，忽略生態(tài)安全本身，對(duì)景區(qū)的生態(tài)承載量置之不理，大力開發(fā)資源、破壞景區(qū)的環(huán)境。

1 生態(tài)旅游的法律屬性

環(huán)境承載能力，強(qiáng)調(diào)自然環(huán)境的容量，強(qiáng)調(diào)在數(shù)量上不能超出自然環(huán)境或生態(tài)環(huán)境的最大調(diào)節(jié)能力。環(huán)境具有自我恢復(fù)能力，在一定的范圍內(nèi)，人類利用資源、生活排污都能通過時(shí)間，自然自我吸收、轉(zhuǎn)化，不會(huì)破壞生態(tài)平衡，影響人類生存。反之，超過這一范圍，忽略環(huán)境承載能力的大氣污染、水污染、土壤污染以及資源的濫用等，都將對(duì)人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境中造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞。而旅游環(huán)境承載力是在一定的旅游區(qū)范圍內(nèi)，旅游發(fā)展既不損害當(dāng)代人的利益，又能滿足后代人發(fā)展的要求，對(duì)景區(qū)的開發(fā)、利用的度是一個(gè)閥值，數(shù)值范圍是在最大環(huán)境承載力和最適環(huán)境承載力之間。

生態(tài)旅游一詞，最早由美國(guó)學(xué)者賀茲特在1969年提出，提倡在對(duì)當(dāng)?shù)匚幕c環(huán)境最小沖擊下，追求最大經(jīng)濟(jì)效益與游客最大滿意的旅游活動(dòng)。1993年國(guó)際生態(tài)旅游協(xié)會(huì)定義為：具有保護(hù)自然環(huán)境和維護(hù)當(dāng)?shù)厝嗣裆铍p重責(zé)任的旅游活動(dòng)。生態(tài)旅游的內(nèi)涵是對(duì)自然景觀的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)的是可持續(xù)發(fā)展的旅游。20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)生態(tài)旅游迅速發(fā)展，根據(jù)生態(tài)旅游的概念可以分析出，生態(tài)旅游的法律特征有：一是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們不限于追求物質(zhì)滿足，生態(tài)旅游的目的是滿足人類回歸自然的精神需求；二是生態(tài)旅游的要求是可持續(xù)發(fā)展，世界形勢(shì)也是越來越重視可持續(xù)發(fā)展，要求保障全人類的公平，包括代內(nèi)公平和代際公平；三是為保證生態(tài)旅游的可持續(xù)性和我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境，旅客不可推卸的生態(tài)安全義務(wù)。

景區(qū)內(nèi)的生態(tài)資源有大氣、水、土地資源、森林等。根據(jù)我國(guó)《憲法》第九條和第二十六條的規(guī)定，國(guó)家是生態(tài)景區(qū)的管理者，有保障生態(tài)安全的義務(wù)。公民是享有平等的進(jìn)入生態(tài)景區(qū)旅游的權(quán)利，享有生態(tài)景區(qū)的旅游權(quán)，而景區(qū)的自然資源所有權(quán)可能是國(guó)家所有，也可能是集體所有，但不影響公民的旅游權(quán)的行事，這涉及到一個(gè)生態(tài)補(bǔ)償問題，將在下面詳細(xì)敘述。

2 生態(tài)旅游的環(huán)境現(xiàn)狀

中國(guó)“人與生物圈國(guó)家委員會(huì)”一份調(diào)查資料顯示：在已開展生態(tài)旅游的自然保護(hù)區(qū)中，有44%的保護(hù)區(qū)存在垃圾公害，12%出現(xiàn)水污染，11%有噪聲污染，3%有空氣污染，22%的自然保護(hù)區(qū)由于開展生態(tài)旅游而造成保護(hù)對(duì)象受到損害，11%出現(xiàn)旅游資源退化。[3]地方政府的不當(dāng)開放、景區(qū)生態(tài)旅游的重心偏向發(fā)展、旅客的生態(tài)環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)生態(tài)旅游景區(qū)的帶來來環(huán)境污染和破壞、生態(tài)系統(tǒng)退化和自然人文景觀價(jià)值減損等一系列負(fù)面影響。在這一過程中，造成未經(jīng)適當(dāng)處理的旅游污水進(jìn)入海灘、河流、湖泊等水體，造成水體質(zhì)量下降，給水資源帶來嚴(yán)重污染和破壞，影響景區(qū)及附近植被生長(zhǎng)以及飲用水安全。旅游中機(jī)動(dòng)車船等排放的廢氣及揚(yáng)起的灰塵、賓館飯店的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致的未處理的燃煤排放、廢氣等大氣污染。其中在旅客隨意丟棄、景區(qū)管理者未及時(shí)處理的垃圾污染更是后患無窮。垃圾等固體廢棄物有機(jī)物含量高，殘余的食物垃圾等會(huì)滋生細(xì)菌和病毒，并產(chǎn)生惡臭;有的垃圾在分解過程中還會(huì)侵入水體和土壤，形成二次污染。

3 旅游景區(qū)生態(tài)保護(hù)法律問題

我國(guó)雖然在眾多法律法規(guī)中建立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法，但是鑒于我國(guó)人口眾多、地域廣闊、生態(tài)環(huán)境多樣性等特點(diǎn)，我國(guó)現(xiàn)行的法律制度，對(duì)生態(tài)保護(hù)還不能完全進(jìn)行規(guī)范，對(duì)應(yīng)旅游景區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)還存在以下問題：

3.1 專門性法律的缺失

我國(guó)有《環(huán)境保護(hù)法》，但是該法的重點(diǎn)在于污染防治與環(huán)境保護(hù)，對(duì)于生態(tài)這一大概念未作規(guī)定；關(guān)于自然保護(hù)的專門性立法如《自然保護(hù)區(qū)條例》、《野生植物保護(hù)條例》等，都沒有突出維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展精神等。因?yàn)闆]有關(guān)于專門的生態(tài)法，且立法不考慮環(huán)境承載能力，致使在制定單行的生態(tài)因子部門法時(shí)，缺乏準(zhǔn)則性規(guī)范，沒有基本法作為法律支撐。而我國(guó)已有相關(guān)法律立法層次不高，缺乏協(xié)調(diào)性，制度設(shè)計(jì)不完善，操作性不強(qiáng)，有的重要制度甚至沒有提及，例如生態(tài)旅游中公民的生態(tài)義務(wù)及開發(fā)商、公民違反生態(tài)保護(hù)的法律責(zé)任規(guī)定等仍處于空白階段。

3.2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的不完善

自然資源權(quán)屬規(guī)定不明確，不合理，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，絕大部分自然資源屬于國(guó)家，部分自然資源所有權(quán)屬于集體所有，但現(xiàn)行部門的規(guī)劃，橫向代表行使權(quán)力的部門利益分化和縱向中央政府與地方政府利益的分化，加之代表集體的村長(zhǎng)等干部的利益問題，使得我國(guó)自然資源的規(guī)劃不完全有利于人民利益，影響當(dāng)?shù)毓竦馁Y源利益。對(duì)應(yīng)旅游景區(qū)開發(fā)之前，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、三同時(shí)制度；旅游開放階段，對(duì)應(yīng)景區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的以土地、資源作為生活來源的公民的生態(tài)補(bǔ)償制度以及各階段對(duì)應(yīng)環(huán)境可能找出影響的制度的公共參與、監(jiān)督制度的規(guī)定不明確。

3.3 部門管理權(quán)限交叉，執(zhí)法能力不足

我國(guó)目前無專門的生態(tài)旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍，現(xiàn)階段，不同類型的生態(tài)旅游區(qū)由不同的部門負(fù)責(zé)，一個(gè)旅游區(qū)往往分屬幾個(gè)部門主管，除地方政府有權(quán)外，建設(shè)、文物、林業(yè)、旅游等多個(gè)部門也都能插手管理。而各部門權(quán)責(zé)不夠明確，形成多頭領(lǐng)導(dǎo)、互相扯皮、條塊分割現(xiàn)象。例如文物部門管理歷史文物古跡；林業(yè)部門管理森林公園和自然保護(hù)區(qū)等，但是里面都涉及到生態(tài)旅游中的生態(tài)保護(hù)，這使得部門職能和利益交叉，不利于集中統(tǒng)一執(zhí)法，造成執(zhí)法不便，同時(shí)，生態(tài)執(zhí)法部門的工作人員多是非法專業(yè)人員，其法律知識(shí)、環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識(shí)不足，而涉及旅游執(zhí)法部門中缺少生態(tài)旅游的執(zhí)法人，加之在生態(tài)旅游中的執(zhí)法部門生態(tài)意識(shí)不足，不利于其對(duì)生態(tài)旅游的公正執(zhí)法，以上兩點(diǎn)嚴(yán)重削弱了生態(tài)旅游環(huán)境行政執(zhí)法的效力，不利于旅游區(qū)生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)。

4我國(guó)生態(tài)景區(qū)法律制度的構(gòu)建

4.1 建立專門性生態(tài)安全立法

我國(guó)急需建立完善的《生態(tài)法》，從環(huán)境的承載能力出發(fā)，將環(huán)境保護(hù)與資源管理都納入進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。生態(tài)法調(diào)整的對(duì)象具體包括宏觀的生態(tài)社會(huì)關(guān)系，如全國(guó)性的和區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境、資源開發(fā)利用；生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系，如合理開發(fā)利用自然資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境；環(huán)境污染防治社會(huì)關(guān)系，如防治環(huán)境污染和其他公害中的社會(huì)關(guān)系；其他相關(guān)的生態(tài)社會(huì)關(guān)系，如公民的生態(tài)權(quán)利等引發(fā)的社會(huì)關(guān)系。[4]對(duì)于生態(tài)保護(hù)，嚴(yán)禁“以行代刑”，即對(duì)違反生態(tài)保護(hù)法的單位、當(dāng)事人進(jìn)行行政處罰代替應(yīng)該進(jìn)行的刑事責(zé)任，導(dǎo)致違法成本低，生態(tài)意識(shí)得不到提高。我國(guó)《刑法》第六章第六節(jié)對(duì)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪進(jìn)行了規(guī)定，而對(duì)于瀆職罪等也進(jìn)行了規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)大環(huán)境中，多以行政責(zé)任處罰違反生態(tài)保護(hù)的行為，因?yàn)樯鷳B(tài)破壞除突發(fā)環(huán)境事件能快速看到環(huán)境污染破壞的后果，一般的資源濫用、環(huán)境污染的后果具有潛伏性，需要幾年甚至幾十年，其后果才聚集凸顯，人類的生命財(cái)產(chǎn)受損情況才明顯。所以更應(yīng)該完善我國(guó)關(guān)于生態(tài)保護(hù)的刑事責(zé)任，及時(shí)追究企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、單位負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任，起到威懾和教育的作用。

對(duì)資源管理人、資源利用人與公民在生態(tài)旅游中的生態(tài)安全義務(wù)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。政府作為管理人，擔(dān)當(dāng)起生態(tài)安全管理職責(zé)；企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)起資源利用人的生態(tài)安全保障義務(wù)；這里的公民是指游客，游客除了支付景區(qū)門票，還有基本的生態(tài)道德義務(wù)、生態(tài)保護(hù)義務(wù)。完善的生態(tài)法律的制定還應(yīng)包括法律責(zé)任的規(guī)定，完善我國(guó)關(guān)于生態(tài)保護(hù)的刑事責(zé)任，及時(shí)追究企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、單位負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任，對(duì)違法行為也應(yīng)追究法律責(zé)任，做到違法必究、有法可依。

4.2 完善生態(tài)景區(qū)環(huán)境保護(hù)的制度和原則

對(duì)生態(tài)景區(qū)的環(huán)境保護(hù)制度和原則的制定，應(yīng)考慮環(huán)境承載能力，保證公共參與。我國(guó)有專門的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，生態(tài)景區(qū)的開發(fā)利用嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行景區(qū)開發(fā)還要求應(yīng)根據(jù)生態(tài)旅游的特點(diǎn)，這是惠民政策，也是直接關(guān)系到生態(tài)安全的政策，所以需要更專業(yè)、更細(xì)致、更嚴(yán)格的進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，要對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的承載能力進(jìn)行科學(xué)研究，決定是否開發(fā)、開發(fā)年限、季度或年度的接待數(shù)量，后期的維護(hù)等。要不定時(shí)的對(duì)旅游景區(qū)進(jìn)行生態(tài)監(jiān)督評(píng)價(jià)，以保障生態(tài)安全。

完善景區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償制度，我國(guó)目前的生態(tài)補(bǔ)償制度多發(fā)生在區(qū)域污染者之間，對(duì)于生態(tài)安全利用的生態(tài)旅游業(yè)不常進(jìn)行。生態(tài)補(bǔ)償以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。景區(qū)的開發(fā)，使景區(qū)當(dāng)?shù)鼐用袷チ诉M(jìn)行耕種獲取生活糧食的機(jī)會(huì)，而且景區(qū)游客的增多也會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成破壞，影響他們享有良好環(huán)境權(quán)利，那么在游客進(jìn)入景區(qū)的購(gòu)票額中，應(yīng)該有一定比例提取歸入當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)補(bǔ)償。這也是體現(xiàn)了生態(tài)公平的一個(gè)方面，不能因?yàn)闈M足一部分公民的觀賞旅游權(quán)，就忽略了另外一部分公民的生存權(quán)和環(huán)境權(quán)。

4.3 強(qiáng)化生態(tài)景區(qū)的環(huán)境執(zhí)法

建立專門、專業(yè)的生態(tài)景區(qū)的環(huán)境執(zhí)法部門，將景區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境執(zhí)法問題進(jìn)行定時(shí)的公開，保障公民的知情權(quán)。景區(qū)的環(huán)境執(zhí)法還需要對(duì)生態(tài)景區(qū)開發(fā)進(jìn)行后期的監(jiān)督，景區(qū)的開發(fā)是一個(gè)長(zhǎng)期性的工作，應(yīng)該對(duì)景區(qū)的生態(tài)環(huán)境不定時(shí)的進(jìn)行檢測(cè)，對(duì)可能發(fā)生的景區(qū)環(huán)境問題建立應(yīng)急預(yù)案，在景區(qū)內(nèi)設(shè)置生態(tài)安全教育點(diǎn)，對(duì)游客進(jìn)行景區(qū)生態(tài)環(huán)境、安全教育，防治森林火災(zāi)的發(fā)生、亂丟垃圾對(duì)生態(tài)造成破壞，對(duì)于造成生態(tài)破壞的行為，嚴(yán)格按照法律、法規(guī)進(jìn)行民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任的追究。

當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)更多的人參與到生態(tài)旅游業(yè)中，對(duì)旅游業(yè)績(jī)提高的同時(shí)，還需要政府作為管理人，擔(dān)當(dāng)起生態(tài)安全管理職責(zé)，企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)起資源利用人的生態(tài)安全保障義務(wù)。認(rèn)識(shí)環(huán)境也是有承載能力的，不是無限制的利用和污染破壞，為了可持續(xù)發(fā)展，保證后代人也有生態(tài)旅游的機(jī)會(huì)，提高個(gè)人環(huán)境保護(hù)意識(shí)，完善生態(tài)法律制度，促進(jìn)人與自然的和諧相處。

[1]錢澄，許承光，邱秋.對(duì)生態(tài)旅游開發(fā)的法律保障[D].林業(yè)、森林與野生動(dòng)植物資源保護(hù)法制建設(shè)研究——2004年中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集（第三冊(cè)），2004.

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責(zé)任編輯：鄧榮華

D922.6

A

1672-2094(2014)03-0040-03

2014-04-13

李曉琪（1992-），女，四川大英人，四川大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)2012級(jí)碩士研究生。研究方向：防災(zāi)減災(zāi)法。