呂嘉晨 李默

一、問題的提出

公安機(jī)關(guān)是我國的治安行政管理機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著維護(hù)社會秩序，保障國家、社會安全的重大職責(zé)與艱巨任務(wù)。為保障警察能夠順利執(zhí)行職務(wù)，法律賦予了人民警察強(qiáng)大的警察權(quán)，警察所擁有的權(quán)力無疑可以說是所有行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)中最強(qiáng)大的。由于警察權(quán)的這種特性，在實(shí)踐中警察以權(quán)謀私、濫用職權(quán)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。不斷發(fā)生的警察侵權(quán)糾紛凸顯了執(zhí)法違法或執(zhí)法者違法問題，特定警察機(jī)關(guān)常常被推向社會輿論的風(fēng)口浪尖。而在這種現(xiàn)實(shí)的背后，隱藏著深層次的原因:長期以來，關(guān)于警察侵權(quán)的民事責(zé)任在我國的法學(xué)研究中都是鮮為人們關(guān)注的問題，警察法學(xué)一般只從產(chǎn)生原因、行政責(zé)任與刑事責(zé)任和違法預(yù)防等方面研究警察侵權(quán)，而將民事責(zé)任排斥在警察法律責(zé)任之外，而與之相對的民眾權(quán)利意識卻在日益增強(qiáng)，關(guān)于合法權(quán)益的法律保護(hù)要求也在不斷提高，警察侵權(quán)受到民事責(zé)任追究也從罕見化為尋常，這就使很多公民的合法權(quán)益遭到破壞卻得不到應(yīng)有賠償。目前，對警察執(zhí)法侵權(quán)的問題，我國《人民警察法》和《國家賠償法》都有相關(guān)規(guī)定，但由于過于理論和抽象，很難在實(shí)踐中發(fā)揮應(yīng)有作用來保護(hù)公民的合法權(quán)益。

2008年10月8日晚，廈門市民朱水榮在自家貨場門口被誤認(rèn)為逃犯，遭到警察毆打，致重傷而精神失常。后因與公安部門協(xié)調(diào)不成，朱水榮的監(jiān)護(hù)人以其名義向法院提起了民事訴訟。2001年6月，廈門市杏林區(qū)人民法院根據(jù)《民法通則》第121條的規(guī)定，以人身損害賠償糾紛的民事案由予以立案。杏林區(qū)人民法院一審判決后，朱水榮不服，上訴至廈門市中級人民法院。廈門中院于2002年5月29日裁定:本案適用國家賠償程序，上訴人提起民事訴訟不當(dāng)，應(yīng)予駁回;原審判決進(jìn)行實(shí)體審理并作出判決有誤，應(yīng)予撤銷。

由于法規(guī)上的規(guī)定不協(xié)調(diào)，以致人民法院對《民法通則》第121條和《國家賠償法》的關(guān)系認(rèn)識不清，出現(xiàn)了兩種不同的判決。如果依據(jù)《國家賠償法》，其第二章第一節(jié)雖然規(guī)定有國家賠償?shù)牡谋Ｗo(hù)范圍，但范圍極其狹窄。同時還規(guī)定，我國警察行政賠償范圍不包括間接損失與精神損失，原因在于精神損失是無形的損害，無法用金錢來衡量，另外由于當(dāng)時立法時我國國家財(cái)力所限，限制精神損害的國家賠償，這種不是理由的理由嚴(yán)重?fù)p害受害者的利益。對比我國民法，我國《侵權(quán)責(zé)任法》第22條規(guī)定，侵害他人人身權(quán)益，造成他人嚴(yán)重精神損害的，被侵權(quán)人可以請求精神損害賠償。由此看出，我國民法對精神損害賠償是有規(guī)定的。我們都知道，精神損害的嚴(yán)重性并不弱于其他財(cái)產(chǎn)損害，甚至精神損害造成的傷害要比財(cái)產(chǎn)損害更為巨大，會極大地影響一個人的生活秩序和生活方式。另外，精神損失雖然是無形的，但是可以用金錢來衡量。從本案來看，若適用《國家賠償法》，受害人的合法權(quán)益則得不到絲毫保護(hù)，這樣造成的實(shí)際影響是多方面的:侵蝕公眾的信任;加劇社會動蕩;妨礙切實(shí)有效的法庭訴訟;造成警察脫離人民群眾;導(dǎo)致罪犯逍遙法外，而無辜的人卻遭受懲罰。而本案適用民法規(guī)定，則會使受害人得到合理賠償，從此角度觀察，對警察侵權(quán)進(jìn)行必要的民事法律救濟(jì)，完全是出于規(guī)范警察權(quán)力行使、保護(hù)人權(quán)和預(yù)防、減少警察侵權(quán)現(xiàn)象的客觀需要。但是，目前我國學(xué)者大都將警察執(zhí)法侵權(quán)問題的突破點(diǎn)放在完善國家賠償制度與警察權(quán)的監(jiān)督與限制上，卻很少有人提及將承擔(dān)民事責(zé)任引入國家賠償，在國家賠償制度粗淺而不能完全覆蓋侵權(quán)行為的情況下，使警察對執(zhí)法過程中侵犯公民權(quán)利的行為承擔(dān)民事責(zé)任，民事責(zé)任與行政責(zé)任二者共同發(fā)揮作用。本文主張將民事賠償責(zé)任引入國家賠償機(jī)制，兩者相互配合，共同打擊警察執(zhí)法侵權(quán)，維護(hù)受害公民的合法權(quán)益。

二、我國目前的立法現(xiàn)狀及適用中的問題

我國《人民警察法》第50規(guī)定:“人民警察在執(zhí)行職務(wù)的活動中，侵犯公民或者組織的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國國家賠償法》和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定給予賠償?！睆闹锌梢缘贸?，我國警察侵權(quán)適用國家賠償法。但是，我國警察執(zhí)法侵權(quán)依據(jù)的國家賠償法存在許多的不足和缺陷。難以滿足對受害者的賠償和對加害者警察權(quán)力濫用的禁止，體現(xiàn)在:

首先，歸責(zé)原則過于單一:規(guī)則原則是確定侵權(quán)行為人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的根據(jù)和基礎(chǔ)，這種基礎(chǔ)或基于行為人的過錯，或基于行為本身的危險(xiǎn)性。依據(jù)各國立法，國家賠償?shù)臍w責(zé)原則主要有三種，分別是以法國為代表的公務(wù)過錯為主、危險(xiǎn)責(zé)任為輔的歸責(zé)原則體系，以英、美、德為代表的過錯責(zé)任原則和以瑞士為代表的無過錯責(zé)任原則。”而我國的國家賠償歸責(zé)原則則是違法歸責(zé)原則。我國新頒布的《國家賠償法》第2條，即“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益而造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！睂`法歸責(zé)原則更是加以明確。根據(jù)此項(xiàng)原則，國家機(jī)關(guān)的職權(quán)行為只有違法侵權(quán)的，才承擔(dān)賠償責(zé)任;如果國家機(jī)關(guān)的職權(quán)行為不違法，即使給他人權(quán)益造成損害，也不由國家承擔(dān)賠償責(zé)任。但是，與其他國家相比，這種以違法行為作為依據(jù)的歸責(zé)原則忽視了行為人的主觀過錯，使某些受害人的損失無法通過合法途徑獲得足夠的賠償，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)世界潮流的發(fā)展。此外，民法中的侵權(quán)責(zé)任包括過錯責(zé)任、無過錯責(zé)任，與民事賠償相比，國家賠償法對私權(quán)利的保護(hù)具有很大的局限性和不徹底性。因此，將民事責(zé)任引入國家賠償，可以彌補(bǔ)國家賠償歸責(zé)原則單一的缺陷，更能滿足對受害者的賠償。

其次，國家賠償?shù)馁r償金額很低:國家賠償?shù)慕痤~標(biāo)準(zhǔn)理論上主要有三種:即懲罰性原則、補(bǔ)償性原則和撫慰性原則。懲罰性原則除讓侵害方填補(bǔ)受害的損害外，還應(yīng)給付自己侵犯他人權(quán)益行為的懲罰性費(fèi)用;補(bǔ)償性原則是指賠償?shù)馁M(fèi)用以足夠填補(bǔ)受害方受到的損害為限度;而撫慰性原則是根據(jù)公權(quán)力本身的性質(zhì)和特征，只作象征性的安慰。而我國采用的就是撫慰性原則，即我賠償范圍僅限于象征性的直接賠償和財(cái)產(chǎn)賠償，以維持公民的必需為原則。“賠償標(biāo)準(zhǔn)過低嚴(yán)重制約了索賠的積極性，更制約了我國國家賠償制度的發(fā)展”由此看出，現(xiàn)行我國的國家賠償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民事賠償，無法使國家賠償案件的當(dāng)事人獲得充分、有效地賠償。

再次，國家賠償?shù)姆秶知M小:國家賠償?shù)姆秶婕皟蓚€基本問題:一是國家機(jī)關(guān)的哪些侵權(quán)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家賠償責(zé)任;二是公民的哪些權(quán)利受到國家的侵害可以得到賠償。我國現(xiàn)行《國家賠償法》對這兩個問題未作區(qū)分，而采用統(tǒng)一的列舉方式，在《國家賠償法》中，不僅規(guī)定了受害人有權(quán)取得賠償?shù)?6種情形，還列舉了國家不承擔(dān)賠償責(zé)任的九種情形。《國家賠償法》規(guī)定國家賠償?shù)姆N類有行政賠償、刑事賠償和部分非刑事司法賠償三種，國家損害賠償內(nèi)容僅限于直接損失與財(cái)產(chǎn)損失，未將間接損失與精神損失作為國家賠償?shù)膿p害內(nèi)容。這樣，便導(dǎo)致國家賠償范圍的受到了嚴(yán)格限制，賠償范圍非常狹窄，對于公民的權(quán)益保護(hù)來說是很不充分的。而我國民事賠償?shù)姆秶鷧s很寬，一般的情況下，對任何受損的民事合法權(quán)益要求賠償都會受到法律的支持，另外，民法中對國家賠償中所欠缺的間接賠償和精神損害賠償都規(guī)定了適度的賠償。從這一角度來看，對警察侵權(quán)進(jìn)行必要的民事法律救濟(jì)，可以對受害人權(quán)益進(jìn)行充分救濟(jì)，緩和警民矛盾，促進(jìn)社會和諧。

三、國家賠償應(yīng)與民事賠償相結(jié)合

很多學(xué)者認(rèn)為，國家賠償法是公法，民事賠償法屬于私法，兩者是相互排斥的關(guān)系，公法不可能和私法融合，后者的出臺已經(jīng)取代了前者。理由有以下幾點(diǎn):第一，國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使公權(quán)力的職務(wù)侵權(quán)行為從實(shí)證上分析是不同于民事侵權(quán)的，它發(fā)生于國家公權(quán)力的行使過程中，不應(yīng)當(dāng)納入民事侵權(quán)法的調(diào)整范圍。第二，《國家賠償法》發(fā)展的歷史表明，在調(diào)整國家賠償責(zé)任方面，《國家賠償法》具有獨(dú)立于侵權(quán)法的趨勢。第三，按照《民法通則》所確立的原則，要實(shí)行全部賠償，但是依據(jù)《國家賠償法》，是限制賠償原則，兩者明顯不一樣。第四，雖然兩者規(guī)范的為同一社會關(guān)系，而《國家賠償法》在后制定，且明確強(qiáng)調(diào)以《憲法》而非《民法通則》為依據(jù)，基于“后法優(yōu)于前法”的原則，警察執(zhí)法侵權(quán)行為應(yīng)當(dāng)以《國家賠償法》為法律依據(jù)。然而，由上文分析可知，僅憑《國家賠償法》根本不足以彌補(bǔ)受害人損失，保護(hù)公民合法權(quán)益，因此，本文主張:國家賠償應(yīng)當(dāng)與民事賠償結(jié)合適用，這樣才可以更加晚完善的彌補(bǔ)受害人所受損失，保護(hù)受害人合法權(quán)益。理由包括以下幾點(diǎn):

1.兩種賠償責(zé)任有相同的歷史淵源。

首先，民法的理論學(xué)說為國家賠償賠償?shù)於死碚摶A(chǔ)。國家賠償?shù)淖畛趵碚摶A(chǔ)是“代位責(zé)任說”，該理論認(rèn)為，公務(wù)員本來應(yīng)該由自己對不法侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任。由于公務(wù)員個人能力有限，為了使受侵害人得到實(shí)在的救濟(jì)，于是由國家代替公務(wù)員賠償。該學(xué)說實(shí)際上是來源于民法上的“雇主責(zé)任”，即雇主要為雇員在完成其所賦予的工作任務(wù)時加于他人的損害承擔(dān)賠償責(zé)任的理論。國家賠償?shù)恼嬲碚摶A(chǔ)是后來的“自己責(zé)任說”，這種理論認(rèn)為，國家是一種特殊法人，公務(wù)員是國家法人的代表或工作人員，他們的行為代表國家，應(yīng)視為國家行為。因此，國家對其公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)中的侵權(quán)損害負(fù)責(zé)賠償，就是對自己的行為賠償，而不是代位賠償。這種理論同樣源于民法中法人應(yīng)當(dāng)對其不當(dāng)任用或者監(jiān)督雇員產(chǎn)生的后果負(fù)責(zé)的民法學(xué)說。總之，民法中的“代位責(zé)任”和“自己責(zé)任”學(xué)說為行政賠償?shù)於死碚摶A(chǔ)。

其次，國家賠償和民事賠償也是有很多相似之處的。兩者都是因公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到不法侵害而產(chǎn)生的;兩者都是對受損害一方所受損失的救濟(jì)?！坝袡?quán)利必有救濟(jì)，有損失必有補(bǔ)償”，行政賠償責(zé)任與民事賠償責(zé)任都具有對受損害一方所受損失的補(bǔ)償功能，即受害一方可以依法請求獲得賠償;兩者都是以支付賠償金作為主要的賠償方式。民事賠償責(zé)任雖然有停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉八種形式，但最基本的形式是賠償損失即支付賠償金。而根據(jù)我國《國家賠償法》第32條“國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的，予以返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀”，可知，我國的行政賠償是以支付賠償金為主要方式的。

再次，我國國家賠償?shù)陌l(fā)展歷史說明國家賠償與民事賠償是有同源性的。我國《國家賠償法》出臺后，很多學(xué)者認(rèn)為，這部法律是依據(jù)憲法規(guī)定確立的國家賠償法律地位，而不是依據(jù)的《民法通則》，而且在我國所有法律中，沒有任何法律明文規(guī)定在國家賠償法未加以規(guī)定賠償?shù)那闆r下適用民法通則的規(guī)定，因此斷定國家賠償已成為一部完全脫離了民法的獨(dú)立的公法。本文對此觀點(diǎn)持否定態(tài)度。從我國國家賠償法的發(fā)展可以看出，國家賠償法來源于民法，因此，在國家賠償法未加以規(guī)定的情況下，可以適用民法，二者具有同源性，正如有的學(xué)者指出的:“侵權(quán)行為的義務(wù)主體和權(quán)利主體雖然在行為發(fā)生之時處于不平等地位，但是一旦這種侵權(quán)行為發(fā)生，雙方的賠償權(quán)利義務(wù)發(fā)生之后，雙方的法律地位立即處于平等的狀態(tài)，不再是管理者與管理相對人之間的不平等的關(guān)系。”國家賠償法與民法與是相通的，國家賠償法表面上屬于公法，事實(shí)上，本質(zhì)上屬于私法。我國法律當(dāng)時之所以將國家賠償法規(guī)定在憲法中，主要是由于當(dāng)時經(jīng)過幾千年的封建統(tǒng)治，公民權(quán)利意識淡薄，“民告官”思想意識不強(qiáng)造成的。

2.國家賠償與民事賠償相結(jié)合，可以彌補(bǔ)國家賠償?shù)牟蛔?。我國《國家賠償法》于1995年開始實(shí)施，至今不到二十年。由上文可知，國家賠償實(shí)際上存在很多不完善的地方，正是因?yàn)橛捎谶@些不足的存在，使得許多處于弱勢地位的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到侵害時得不到應(yīng)有的保障，因此，完善國家賠償法的不足顯得更有必要。面對國家賠償范圍狹小、歸責(zé)原則單一、賠償標(biāo)準(zhǔn)比較低的現(xiàn)狀，國家賠償法依據(jù)民法完全可以得到完善:在賠償范圍方面，我們可以引進(jìn)民法的一般性的賠償范圍，在國家賠償法中適用民法的賠償范圍這不僅能夠限制國家權(quán)力的濫用，而且符合國家賠償?shù)木駥?shí)質(zhì)。在歸責(zé)原則方面，將民法中的違法責(zé)任、過錯責(zé)任、無過錯責(zé)任引入國家賠償歸責(zé)原則中去，可以有效達(dá)到國家全面賠償?shù)哪康模浦箛H權(quán)力濫用。另外在賠償數(shù)額上國家賠償要依據(jù)民法的填平原則，不能因?yàn)閲仪謾?quán)則賠償?shù)臄?shù)額就可以偏低，恰恰相反，為了防止和限制國家權(quán)力的濫用，在國家侵權(quán)的情況下賠償?shù)臄?shù)額仍然要合乎受害人受到的損失相當(dāng)，這樣才足以充分的保障公民權(quán)利。

另外，本文認(rèn)為，只有民事責(zé)任與國家賠償有效結(jié)合，才能在目前國家賠償法不能窮盡保護(hù)公民權(quán)利的情況下，適用民法規(guī)定，保護(hù)受害人合法權(quán)利。由《人民警察法》第50條可知，我國目前現(xiàn)階段，警察執(zhí)法侵權(quán)首先適用國家賠償法，在目前的社會背景下，國家賠償法的出臺可以更好地突出國家機(jī)關(guān)執(zhí)法要承擔(dān)賠償責(zé)任的情形，對于限制濫用國家權(quán)力具有重大意義，警察侵權(quán)適用《國家賠償法》是有必要的，本文只是建議在此基礎(chǔ)上能以民法的理念和原則對國家賠償進(jìn)行修改和完善。目前我國《國家賠償法》存在很多漏洞和問題，并且由于法律的滯后性，隨著社會發(fā)展，它的漏洞會越來越多。而民法作為眾所周知的權(quán)利法，保護(hù)公民權(quán)利具有天然的優(yōu)勢。因此，我們一定要發(fā)揮民事賠償?shù)难a(bǔ)充作用，在國家賠償法未涉及的一切領(lǐng)域，讓民法盡情發(fā)揮其積極和輔助的作用，使得國家侵權(quán)的受害者得到應(yīng)得到的賠償。本文建議可以在國家賠償法中明文規(guī)定，國家賠償法沒有規(guī)定的情形適用民法的規(guī)定。在國家賠償法難以窮盡保護(hù)公民權(quán)利的情況下，以民法作為補(bǔ)充適用的法律，雙管齊下，共同保護(hù)公民權(quán)利。

3.從我國現(xiàn)行法律制度設(shè)計(jì)來看，國家賠償與民事賠償相結(jié)合完全可行。一方面，由上文可知，國家賠償法正式起源于《民法通則》的第121條規(guī)定，國家賠償法植根于民法，來源于民法，未來必然回歸于民法，國家賠償與民事責(zé)任相結(jié)合是大勢所趨。另一方面，我國《人民警察法》第五十條規(guī)定:“人民警察在執(zhí)行職務(wù)的活動中，侵犯公民或者組織的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國國家賠償法》和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定給予賠償?！北緱l明確規(guī)定了警察侵權(quán)除了適用國家賠償法外，還可以適用其他有關(guān)法律、法規(guī)，這里的其他法律、法規(guī)當(dāng)然包括民法。因此，我們看出《人民警察法》不但沒有把民法排除在外，反而在一定程度上暗里含指:“在適用國家賠償法無法得到賠償?shù)那闆r下，可以依據(jù)民法等相關(guān)法律加以賠償”。同時，《民法通則》也沒有明確將警察侵權(quán)排除在其民法調(diào)整范圍之外。因此，我們不難看出，警察侵權(quán)承擔(dān)民事責(zé)任有其合理的法律依據(jù)。

綜上所述，國家賠償與民事賠償二者是可以同時存在的，兩者地位同等重要，都有其各自存在的空間和必要性，絕不可偏廢其中任何一方，他們共同調(diào)整著國家侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)的問題。為順應(yīng)當(dāng)今國家賠償與民事賠償逐步融合的社會大趨勢，有必要將兩者共同用于我國的賠償制度體系中，來服務(wù)于社會大眾，這不僅表明了國家賠償發(fā)展的必然趨勢，而且體現(xiàn)了民事賠償?shù)陌菪浴?/p>

縱觀世界各國，將國家賠償制度作為一門獨(dú)立的法律立法，在當(dāng)今世界是為數(shù)不多的。在英美法系，并不存在某個獨(dú)立的賠償公法來作為處理公職人員侵權(quán)案件的法律依據(jù)。法官作為協(xié)調(diào)者，權(quán)衡國家與公民之間利益，實(shí)行公正判決，使在履行職權(quán)時侵犯他人合法權(quán)益的國家工作人員承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任;而在大陸法系雖然有的國家規(guī)定了國家賠償法，但是仍然有規(guī)定:在國家賠償法無規(guī)定時適用民法規(guī)定。例如日本的《國家賠償法》第4條明文規(guī)定:“國家或公共團(tuán)體之損害賠償責(zé)任，除前三條之規(guī)定外，依民法之規(guī)定?！边@些規(guī)定說明民法具有天然的優(yōu)勢，完全可以為國家賠償法所用。中國是一個發(fā)展中國家，人均收入在世界上處于落后的地位，國家在許多方面尚需集中財(cái)力、物力進(jìn)行建設(shè)，在對待國家賠償與民事賠償?shù)年P(guān)系問題上，我們要態(tài)度明確和意志堅(jiān)定——不斷完善國家賠償法的過程，其實(shí)也是讓其與民事賠償不斷融合的過程。在這個過程中，我們應(yīng)該時刻提醒自己:國家不是一種凌駕于社會之上，享有免責(zé)特權(quán)的神圣的東西，而是一種為社會公共利益服務(wù)的東西，他像其他法人一樣具有權(quán)利能力與行為能力，應(yīng)當(dāng)為自己的行為承擔(dān)法律責(zé)任。當(dāng)其侵害公民、法人和其他組織合法權(quán)益并造成了損害的時候，也應(yīng)當(dāng)象其他普通人一樣承擔(dān)賠償責(zé)任，否則顯失公平。通過責(zé)令國家負(fù)賠償責(zé)任，可以減少國家公務(wù)員違法行使職權(quán)行為的發(fā)生，提高公務(wù)員的責(zé)任感。通過侵權(quán)人向受害人承擔(dān)賠償責(zé)任，既可以填補(bǔ)受害人的損失，又可以起到一定制裁功能，促使其自覺履行法定義務(wù)?？傊?，妥善處理好國家賠償與民事賠償?shù)年P(guān)系，是健全法制和構(gòu)造和諧社會的需要。