郝佳婧

農(nóng)民增收問題是“三農(nóng)問題”的核心和根本問題。北京作為我國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，是我國極具代表性的大都市，其郊區(qū)的農(nóng)民也具有全國各郊區(qū)農(nóng)民的普遍特征，研究北京市這樣的發(fā)達(dá)城市的低收入農(nóng)戶的收入，必將產(chǎn)生示范和帶頭效應(yīng)，對促進(jìn)京郊山區(qū)農(nóng)民持續(xù)增收、縮小北京城鄉(xiāng)居民收入差距、實現(xiàn)北京市全面小康具有重要意義。同時，研究京郊山區(qū)農(nóng)民增收問題，提出實踐經(jīng)驗也將對解決我國其他城市郊區(qū)農(nóng)民問題也起到了示范、帶動和指導(dǎo)作用。

本文選取北京市具有典型意義的位于門頭溝區(qū)深山區(qū)的q鎮(zhèn)為代表，具體分析該鎮(zhèn)低收入農(nóng)戶的相關(guān)情況及發(fā)展對策。

一、京郊山區(qū)低收入農(nóng)戶現(xiàn)狀分析

北京郊區(qū)農(nóng)民收入的來源結(jié)構(gòu)、功能作用、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平及其他特征與我國其他地區(qū)有很大不同。但作為全國農(nóng)民增收問題的一個方面，具有重要的經(jīng)濟(jì)和政治意義。準(zhǔn)確把握北京郊區(qū)農(nóng)民收入來源結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)增長點的特征，有助于分析導(dǎo)致低收入群體增收困境的原因，便于政府根據(jù)實際情況制定相應(yīng)的措施。

1.以第三產(chǎn)業(yè)為主，第一、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重較小。北京京郊主要包括近郊區(qū)、平原區(qū)以及山區(qū)。京郊山區(qū)指密云、延慶、平谷、房山、門頭溝、懷柔等山區(qū)縣的 83個山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。按照最新的低收入村、低收入戶確定標(biāo)準(zhǔn)，年人均收入不低于7750元標(biāo)準(zhǔn)核定，雖然這部分低收入農(nóng)戶在數(shù)量上占少數(shù)，但依舊不容忽視。

根據(jù)北京市發(fā)展規(guī)劃，京郊山區(qū)一般定位于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，為保護(hù)林業(yè)，一方面禁止采礦業(yè)，關(guān)閉煤炭礦區(qū)和山石開采，另一方面，加大退耕還林，減少對植被有破壞性的養(yǎng)殖業(yè)，僅可以發(fā)展家禽養(yǎng)殖以及部分藥材種植。山區(qū)本身的自然條件和政策要求，造成山區(qū)農(nóng)業(yè)整體開發(fā)水平較低，第一產(chǎn)業(yè)收入較少。

北京中心城區(qū)的影響輻射面積較廣，與其它城市相比，北京所轄所有區(qū)縣不論平原區(qū)還是較遠(yuǎn)的山區(qū)，都與中心城區(qū)在經(jīng)濟(jì)上有緊密的聯(lián)系。通過政策扶持以及城市輻射作用，越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、民居民俗旅游、農(nóng)產(chǎn)品深度加工以及鼓勵外出就業(yè)等形式，第三產(chǎn)業(yè)收入逐年提升，占據(jù)經(jīng)濟(jì)總收入的首位。以q鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總收入結(jié)構(gòu)為例，2013年上半年第一產(chǎn)業(yè)為2075．5萬元，占14．2%，第二產(chǎn)業(yè)2131．8萬元，占 14．6%，第三產(chǎn)業(yè)為 9937．9萬元，占67．8%，其他為 506 萬元，占 3．5%。

2.農(nóng)民收入以報酬性收入為主，財產(chǎn)性收入逐年增長。北京作為特大型城市，城市化速度較快。近郊區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部范圍逐步擴(kuò)大，農(nóng)民通過土地轉(zhuǎn)讓，房屋出租等方式取得收入，財產(chǎn)性收入所占比重較大。而京郊山區(qū)由于離城中心距離較遠(yuǎn)，交通不便，平原土地分散，不適合集體開發(fā)，因此財產(chǎn)性收入偏低，依然以報酬性收入為主。通過對q鎮(zhèn)2011年至2013年低收入農(nóng)戶收入情況分析，該鎮(zhèn)低收入農(nóng)戶收入結(jié)果中報酬性收入占絕大多數(shù)，2011年報酬性收入占總收入的23%，2012年為35．5%，2013年報酬性收入占總收入的46%。

城郊山區(qū)有別于近郊區(qū)和平原區(qū)，土地流轉(zhuǎn)和房屋租賃極少，導(dǎo)致該地區(qū)農(nóng)戶轉(zhuǎn)移性收入稀少。近年來，隨著北京市加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，形成一套管理制度、一個流轉(zhuǎn)信息平臺和一套調(diào)解仲裁體系構(gòu)成的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的工作格局，建立了土地流轉(zhuǎn)價格動態(tài)監(jiān)測制度。將山區(qū)可利用的耕地、林區(qū)、建設(shè)用地以及荒山等統(tǒng)一在北京市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺上進(jìn)行登記、公布，招商引資，通過土地利用發(fā)展旅游、居住、都市農(nóng)業(yè)。經(jīng)過近幾年的發(fā)展，部分土地已被流轉(zhuǎn)合理利用，京郊山區(qū)農(nóng)戶的報酬性收入也在逐年增長。以q鎮(zhèn)為例，通過調(diào)查顯示，2011年報酬性收入為1445．8萬元，2012年為1692萬元，2013年為1793．2萬元;2013年低收農(nóng)戶收入比2012年增長8．3%，比2011年增長106．7%。

二、京郊山區(qū)低收入戶致貧的原因

京郊山區(qū)由于地理位置上的特殊性，低收入戶致貧原因主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.受地理位置影響，農(nóng)業(yè)資源稀少，限制低收入農(nóng)戶增收。北京郊區(qū)根據(jù)地理位置、地形地貌、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的特征等因素，可劃分為京郊山區(qū)、平原區(qū)和近郊區(qū)。北京山區(qū)對應(yīng)著生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，主要包括門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶五個區(qū)縣的山區(qū)，是北京的生態(tài)屏障和水源保護(hù)地，是保證北京可持續(xù)發(fā)展的支撐區(qū)域。這里的農(nóng)民一般從事果品種植、休閑觀光、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)收入所占比重較大，但農(nóng)民外出打工比重也比較高，農(nóng)戶具有兼業(yè)農(nóng)戶(包括農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶和非農(nóng)兼業(yè)戶)的特征。以q鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)位于門頭溝區(qū)深山區(qū)，距離市區(qū)七十多公里，延綿山脈，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施差，荒山荒嶺居多，在一些低收入農(nóng)戶分布的地方，排灌設(shè)施齊全的優(yōu)質(zhì)耕地面積少，且耕地基本上是山區(qū)、丘陵，土地地質(zhì)差，產(chǎn)出量低，不利的自然環(huán)境，使得農(nóng)業(yè)出產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較低，處于深山區(qū)，交通不便，也給低收入農(nóng)戶增收造成困難。

2.就業(yè)不充分或不均衡，導(dǎo)致報酬性收入水平不高且不均衡。北京郊區(qū)農(nóng)民的人均純收入主要包括四個方面:報酬性收入、家庭經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入。其中報酬性收入包括工程項目勞務(wù)收入、公益事業(yè)勞務(wù)收入、勞務(wù)輸出工資性收入和公益崗位補(bǔ)貼收入。就京郊山區(qū)低收入戶而言，報酬性收入在總收入中占有很大比例，但各項收入均有弊端，工程項目就業(yè)和公益事業(yè)勞務(wù)就業(yè)多屬臨時性和季節(jié)性，穩(wěn)定性差;勞務(wù)輸出收入較高，但就業(yè)人數(shù)較少，占比較低;公益崗位收入穩(wěn)定，但公益崗位職數(shù)較少，就業(yè)人員和數(shù)量不穩(wěn)定。q鎮(zhèn)1622個公益崗位職數(shù)，低收入農(nóng)戶就業(yè)的447個，占比28%。調(diào)查結(jié)果顯示，低收入戶存在著就業(yè)不充分、報酬性收入較低且不均衡的問題，充分就業(yè)率只有50%。從收入水平看，戶平均勞務(wù)報酬性收入3370元，收入較低且參差不齊;從收入結(jié)構(gòu)看，工程項目勞務(wù)人均年收入3300元，公益事業(yè)勞務(wù)收入人均年收入1581元，勞務(wù)輸出人均年收入6600元，公益崗位就業(yè)人均年收入7000元。

3.財產(chǎn)性收入和家庭經(jīng)營凈收入過低。通過調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，京郊山區(qū)低收入農(nóng)戶財產(chǎn)性收入主要來源于林權(quán)收入，而土地流轉(zhuǎn)、房屋租賃等資產(chǎn)經(jīng)營性收入幾乎為零。由于資源分布均衡，林權(quán)收入也不平衡，q鎮(zhèn)林權(quán)收入最高的人均3450元，最低的592元;家庭經(jīng)營凈收入較低的主要原因是由于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)煤礦行業(yè)關(guān)停，通過主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動的餐飲、運(yùn)輸、服務(wù)業(yè)等都受到不同程度的沖擊，而低收入群體又屬于邊緣群體，缺少資金改善經(jīng)營環(huán)境。另外，旅游主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的培育還不成熟，尚未產(chǎn)生明顯帶動作用，也是家庭經(jīng)營凈收入較低的重要原因。

從q鎮(zhèn)低收入戶的家庭可支配收入構(gòu)成來看，2011－2013年，家庭可支配收入總額為10449．9萬元，其中，報酬性收入4930萬元，占比47．2%;財產(chǎn)性收入1491萬元，占比14．3%;轉(zhuǎn)移性收入3393萬元，占比32．5%;家庭經(jīng)營凈收入645．9萬元，占比6．2%。報酬性收入和轉(zhuǎn)移性收入占比80%，財產(chǎn)性收入和家庭經(jīng)營凈收入占比20%，財產(chǎn)性收入和家庭經(jīng)營凈收入過低，導(dǎo)致低收入戶收入水平過低，是低收入戶收入增長乃至全鎮(zhèn)人均收入增長的主要瓶頸。

4.集體經(jīng)濟(jì)薄弱限制低收入群體增收。京郊山區(qū)因地理位置以及自然條件限制，與近郊區(qū)相比，招商引資比較困難，只有發(fā)展合作社經(jīng)濟(jì)，但根據(jù)對q鎮(zhèn)的調(diào)查顯示低收入村沒有任何生產(chǎn)性開支，公益性支出逐年增加，集體經(jīng)濟(jì)薄弱。原因主要有以下幾個方面:一是資產(chǎn)資源沒有得到有效開發(fā)利用，村集體缺少自有資金收入來源。15個低收入村已確權(quán)的農(nóng)用地總面積6464畝，除一個村進(jìn)行了有效規(guī)模流轉(zhuǎn)外，其他只有少部分土地在農(nóng)戶中流轉(zhuǎn)，土地利用率較低。低收入村集體規(guī)劃性建設(shè)用地總面積2903畝，其他單位使用的村內(nèi)集體建設(shè)用地面積222畝，集體使用763．5畝，其他都停留在閑置狀態(tài)，集體土地并固定資產(chǎn)閑置率80%。低收入村中還有著豐富的旅游文化資源，都沒有得到充分的開發(fā)利用。二是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動不明顯。目前，q鎮(zhèn)正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入期，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，污水處理、垃圾分類等公共基礎(chǔ)設(shè)施還很不完善。雖然第三產(chǎn)業(yè)收入所占比重最大，且有逐年增長的趨勢，但是交通運(yùn)輸業(yè)占比依舊偏低，旅游文化休閑主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)還沒有形成，尚需時日培育，三產(chǎn)發(fā)展質(zhì)量尚有很大提升空間。三是由于人工報酬不斷上漲，國家公益事業(yè)專項補(bǔ)助有限，造成村集體公益性支出逐年增加，集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重，沒有自我投入發(fā)展和產(chǎn)權(quán)分紅的能力。

5.就業(yè)能力較低等其他原因。就業(yè)能力較低主要表現(xiàn)在:一是文化程度低。京郊山區(qū)雖然地處北京，但山區(qū)低收入戶的子女享受北京優(yōu)良教育資源相隨較少，隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，大部分農(nóng)戶已遷出山區(qū)生活，留在山區(qū)的人群中以老年戶、病殘戶為主。調(diào)查顯示，q鎮(zhèn)中學(xué)文化程度人數(shù)最多，占比67%，大專及以上文化程度的人數(shù)占比僅2%。二是缺乏勞動技能，無法滿足市場、企業(yè)需要。例如q鎮(zhèn)低收入戶缺乏勞動技能的871戶，占比37．8%。2012年，15個低收入村共輸出勞務(wù)496人，占低收入戶勞動力總數(shù)的18．4%，勞務(wù)輸出數(shù)量較低。三是勞動力思想意識還需進(jìn)一步強(qiáng)化，“等、靠、要”和安于現(xiàn)狀的現(xiàn)象還普遍存在。另外，子女求學(xué)負(fù)擔(dān)沉重、大病、殘疾等也是低收入戶致貧的重要原因，q鎮(zhèn)子女求學(xué)負(fù)擔(dān)沉重致貧的有252戶，占比11%。

三、促進(jìn)京郊山區(qū)低收入農(nóng)戶增收的幾點建議

1.多渠道多舉措提高就業(yè)率，努力提高低收入農(nóng)戶的報酬性收入。低就業(yè)率是具有勞動能力人員致貧的主要原因，提高就業(yè)率是低收入農(nóng)戶脫貧的重要措施。通過調(diào)查分析，q鎮(zhèn)低收入農(nóng)戶具有勞動能力人數(shù)占全鎮(zhèn)勞動力總數(shù)的50%，低收入戶就業(yè)人數(shù)占低收入戶勞動力總數(shù)的50%。

第一，發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，增加低收入農(nóng)戶就業(yè)渠道。北京的“三農(nóng)”是依托城市的三農(nóng)，必須與城市社會現(xiàn)代化發(fā)展相一致，與城鄉(xiāng)人民不斷增長的消費需求相一致，不斷深化“以旅游文化休閑產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，以精品觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)三大產(chǎn)業(yè)為支撐”的“1+3”產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，圍繞產(chǎn)業(yè)培育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)包裝項目，并強(qiáng)化落地工作。城郊山區(qū)生態(tài)環(huán)境較好，文化底蘊(yùn)深厚，要加強(qiáng)生態(tài)工程建設(shè)，重點發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品培育、山區(qū)民俗旅游、生態(tài)旅游等為主要內(nèi)容的特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)，利用區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，實現(xiàn)規(guī)范化、專業(yè)化管理，提高服務(wù)業(yè)的服務(wù)水平。

q鎮(zhèn)自2012年以來，一批重點工程項目在低收入村實現(xiàn)落地，為壯大集體經(jīng)濟(jì)，帶動農(nóng)戶就業(yè)增收提供了有利條件。針對低收入村投資的重點項目72個，涉及資金9282．3萬元，包括三個村的國家級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、千畝玫瑰項目、千畝核桃項目、達(dá)摩溝口生態(tài)休閑公園項目等，通過項目實施和產(chǎn)業(yè)培育安排低收入戶1662戶，3200人就業(yè)，年人均增收3000元。

第二，強(qiáng)化公益崗位設(shè)置，暢通低收入農(nóng)戶就業(yè)渠道。在低收入脫貧工作中，盡量將公益崗位向低收入群體傾斜，同時，抓住產(chǎn)業(yè)培育、基礎(chǔ)設(shè)施投入的機(jī)遇，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，圍繞生態(tài)環(huán)境建設(shè)、公益設(shè)施投入，增設(shè)公益崗位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益崗位主要包括護(hù)林員、保潔員、農(nóng)技村郵員、公路養(yǎng)護(hù)員等，通過創(chuàng)建公益崗位創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。q鎮(zhèn)通過挖掘公益崗位就業(yè)，消除了5%的低收入戶，覆蓋30個村115戶。

第三，強(qiáng)化技能培訓(xùn)，促進(jìn)勞務(wù)輸出，拓寬低收入農(nóng)戶就業(yè)渠道。勞務(wù)輸出是低收入戶脫貧的重要措施。通過強(qiáng)化技能培訓(xùn)、建立城鄉(xiāng)一體的勞務(wù)輸出網(wǎng)絡(luò)，重點是建立與用人單位的長效合作機(jī)制，提高崗位培訓(xùn)勞務(wù)輸出率，引導(dǎo)富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)低收入農(nóng)戶穩(wěn)定就業(yè)，并逐步增長。q鎮(zhèn)在區(qū)人力社保局的幫助下，中關(guān)村街道帶領(lǐng)23家企業(yè)召開招聘會，有200多名村民應(yīng)聘，當(dāng)場簽訂合同45份。2013－2015年，計劃由勞務(wù)輸出的措施，帶動低收入農(nóng)戶10%(230戶)，覆蓋30個村500人，2014年，預(yù)計輸出勞務(wù)484人。

2.發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，提高低收入農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入。圍繞壯大集體經(jīng)濟(jì)，政府應(yīng)采取以下措施:一是以鎮(zhèn)域總規(guī)為引領(lǐng)，明確各村發(fā)展方向、目標(biāo)、措施，形成“一村一策”方案;二是強(qiáng)化資產(chǎn)資源利用，通過項目包裝，推動資產(chǎn)交易，形成市場收益;三是扎實推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，圍繞招商引資、社會資本進(jìn)入，推動土地流轉(zhuǎn)，提升集體和農(nóng)戶收益。目前q鎮(zhèn)某村通過130畝土地流轉(zhuǎn)，引進(jìn)麒麟果種植技術(shù)，在確保農(nóng)戶每年每畝土地可獲得650元的租金收益的基礎(chǔ)上，為低收入農(nóng)戶提供了就業(yè)機(jī)會，起到了很好的示范帶動作用。四是通過壯大集體經(jīng)濟(jì)，爭取早日實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)分紅“零”的突破。

3.強(qiáng)化社會保障，逐步提高低收入農(nóng)戶的轉(zhuǎn)移性收入。一是在低保方面。在穩(wěn)定住低保收入的基礎(chǔ)上，進(jìn)行全程監(jiān)控，努力做到應(yīng)保盡保。通過實地核查，核實低保人數(shù)，對于轉(zhuǎn)居、遷出、死亡戶數(shù)要隨時整理清查，確保低保資金合理發(fā)放。二是在社保方面。針對低收入戶和低收入人員就業(yè)企業(yè)，制定鼓勵政策，不斷提升養(yǎng)老保險上繳率，使農(nóng)戶也能夠老有所養(yǎng)，增加轉(zhuǎn)移性收入。三是強(qiáng)化臨時性救助。整合區(qū)、鎮(zhèn)、村三級資源，制定相應(yīng)政策措施，準(zhǔn)備專用基金，加大醫(yī)療救助、就學(xué)救助、住房救助等專項救助力度，依托網(wǎng)格化服務(wù)和管理，強(qiáng)化及時發(fā)現(xiàn)和救助機(jī)制建設(shè)，避免因突發(fā)性事件造成貧困家庭的出現(xiàn)。

4.強(qiáng)化農(nóng)民組織起來，促進(jìn)低收入農(nóng)戶的經(jīng)營性收入。借助農(nóng)民專業(yè)合作社的力量，進(jìn)一步帶動低收入農(nóng)戶的一產(chǎn)經(jīng)營性收入。一是積極探索和引導(dǎo)農(nóng)民以土地、現(xiàn)金等形式加入合作社;二是對農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)一步改造、提升，不斷提升合作社吸納就業(yè)和分紅能力;三是鼓勵低收入戶自主創(chuàng)業(yè)，有針對性地制定獎勵政策，采取“以獎代補(bǔ)”的方式，鼓勵低收入農(nóng)戶依據(jù)自身條件，結(jié)合區(qū)、鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，自主創(chuàng)業(yè)，增加經(jīng)營性凈收入。

5.積極構(gòu)建區(qū)、鎮(zhèn)、村幫扶工作機(jī)制，切實落實幫扶責(zé)任。嚴(yán)格落實領(lǐng)導(dǎo)干部包片、機(jī)關(guān)干部包村和“一村一策”、“一戶一策”幫扶方案，確保各項幫扶措施落到實處，取得實效。充分整合區(qū)、鎮(zhèn)、村各方資源，努力構(gòu)建“1+3+X”的低收入村幫扶工作機(jī)制，“1”是指區(qū)級幫扶單位，“3”是指鎮(zhèn)機(jī)關(guān)包片領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)機(jī)關(guān)中層干部和村“兩委”干部，“X”是指低收入村幫扶方案和措施;積極構(gòu)建“1+4+Y”的低收入戶幫扶工作機(jī)制，“4”是指在“3”的基礎(chǔ)上增加“鎮(zhèn)機(jī)關(guān)包村干部”，“Y”是指低收入戶幫扶方案和措施。切實將各項幫扶工作落實到具體部門、具體人。完善基礎(chǔ)設(shè)施、引進(jìn)工程項目、開發(fā)培育產(chǎn)業(yè)、解決民生問題，切實推動低收入村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，為增收工作做出了積極貢獻(xiàn)。

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