摘 要 根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，溫州市常住人口為912.21萬人，其中市外流入人口284.22萬人，占全市常住人口的31.16%。調研溫州市小城市培育中外來人口市民化概況，分析目前溫州外來人口市民化存在問題，提出了“（1）重構‘市民’概念，推動農村新社區(qū)建設；（2）推動農村產(chǎn)權制度改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素流向合理有序；（3）改革戶籍制度，采取政府引導和市場決定結合的落戶政策；（4）實施‘產(chǎn)城聯(lián)動’戰(zhàn)略，完善外來人口勞動就業(yè)制度；（5）建立覆蓋外來人口的城鎮(zhèn)住房保障體系，多渠道改善外來人口居住條件；（6）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保險，完善社會保險的區(qū)域流轉制度；（7）改革現(xiàn)有義務教育體制，解決農民工隨遷子女教育問題；（8）構建公平合理的外來人口市民化成本分攤機制，分類推進本埠外來人口與外埠外來人口市民化；（9）完善憑證積分享受公共服務的供給機制，擴大高素質高技能外來人口增量”等推進溫州市外來人口市民化的政策建議。

關鍵詞 小城市培育；外來人口；市民化；政策建議；浙江省溫州市

中圖分類號：F323.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-890X（2014）25-071-04

收稿日期：2014-08-05

基金項目：浙江省社科聯(lián)研究課題“小城市培育中不同類型轉移人口市民化研究”（2014B060）；溫州市科技計劃項目“基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視角的溫州市新型城鎮(zhèn)化對策研究”（2010R0301）。

作者簡介：陳國勝（1969—），男，浙江溫州人，碩士，教授，溫州科技職業(yè)學院農村經(jīng)濟研究所所長，研究方向為農業(yè)經(jīng)濟與農村發(fā)展。E-mail： wz-cgs@163.com。

小城市培育的基本路徑是外來人口的市民化。把中心鎮(zhèn)培育成小城市是一個過程，而外來人口市民化更是一個復雜的過程，不可能一蹴而就；這個過程的實質是公共服務和社會權利均等化的過程。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化并不是做加減法式的城鄉(xiāng)差距縮小，而是城鄉(xiāng)發(fā)展水平不斷提高基礎上的城鄉(xiāng)差距縮小。

1溫州外來人口市民化概況

小城市培育試點是浙江省委、省政府推進新型城市化、加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，國內領先。2010年，省政府啟動了小城市培育試點，將溫州市龍港鎮(zhèn)等27個中心鎮(zhèn)確立為首批培育試點鎮(zhèn)。2014年3月，又將建德市乾潭鎮(zhèn)等9個中心鎮(zhèn)和省級重點生態(tài)功能區(qū)范圍的文成縣大峃鎮(zhèn)等7個縣城納入新一輪小城市培育試點范圍。溫州是浙江省外來人口最多的城市之一，僅次于寧波。溫州外來人口由2005年的276萬上升到2012年的420萬，增長速度遠遠超過了溫州戶籍人口的年均增長速度，與戶籍人口的比例接近1∶2。大量外來人口在為溫州的經(jīng)濟發(fā)展做出重要貢獻的同時，也給公共服務和城市管理帶來許多問題。

1.1溫州人口市民化水平

1.1.1 溫州人口城鎮(zhèn)化率

根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，溫州市常住人口為912.21萬人，其中市外流入人口284.22萬人，占全市常住人口的31.16%。改革開放以來，溫州人口城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展，溫州的城市化率66.02%，比全省平均水平61.62%高出4.4個百分點。但根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，溫州實際上戶籍人口的城市化率只有21.63%，可以看出兩者之間存在較大的差距。因此，溫州的城市化滯后于工業(yè)化和非農化，半城市化問題突出。

1.1.2 市民化對象的構成和規(guī)模狀況

溫州是東南沿海地區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達的中等城市，外來人口數(shù)量龐大。在農民工的結構中，來溫務工的農民工絕大多數(shù)是跨省流動農民工，占農民工總量的93.6%。而跨省流動農民工市民化成本、政策設計及制度安排難度高，農民工流出地和農民工流入地市民化政策的協(xié)調與銜接成本均大于本省流動農民工?？缡×鲃愚r民工占比高，無疑加大了溫州已有外來人口市民化的難度。

1.1.3 溫州人口市民化質量現(xiàn)狀

目前溫州空間上轉移向城市的人口數(shù)量是龐大的，絕大部分也實現(xiàn)了職業(yè)的轉變，但受諸多限制因素的影響，其在生活方式、社會身份以及觀念和行為方式上的轉變步履維艱。可以認為，目前溫州人口市民化的質量是偏低的。

1.1.4 人口市民化的進度評估

錢納里模型實證研究表明，一國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展的標志是城鎮(zhèn)化率和工業(yè)化率的比值在1.4～2.5，而我國這一比值在0.4～0.9。根據(jù)2012年溫州統(tǒng)計年鑒，溫州城鎮(zhèn)化滯后工業(yè)化程度為30.74%，與標準值的低限相差甚遠。

1.2溫州人口市民化的特征

1.2.1 城鎮(zhèn)化水平區(qū)域差異明顯

從總體上看，溫州東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平明顯高于西部山區(qū)。同時，東部地區(qū)的城市化進程比西部山區(qū)明顯要快，已經(jīng)進入城市化發(fā)展的中期階段，而西部山區(qū)則仍處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期階段。

1.2.2 職業(yè)轉變與身份轉變相分離

由于城鄉(xiāng)二元體制的限制，農民工不能成為真正的城里人，同時，也無法承擔在城市永久定居的巨額生活支出，如住房的支出、子女受教育的支出，且無法在城市獲得令人放心的社會保障，從而無法真正在城市定居，未能實現(xiàn)身份上從農民到市民的轉變，導致其職業(yè)轉變與身份轉變相分離。大部分農民工的城市歸屬感不強，只能“候鳥”式地奔波于城鄉(xiāng)之間，年輕時在城市打工，年老時必須返回農村，使其成為城鄉(xiāng)“兩棲人口”。

1.2.3 家庭化遷移趨勢增強

調查數(shù)據(jù)顯示，農民工配偶在溫人數(shù)占農民工總數(shù)的63.8%。農民工在當前城市務工和停留的時間平均為8.07年，其中62.2%的人在當前城市5年以上，35.5%的人在10年以上。農民工流動的家庭化、城市務工和停留的時間是決定農民工在流入地居住長期化趨勢的重要因素。

1.2.4 新生代農民工出現(xiàn)新的特質

當前，來溫務工的農民工群體構成的最大特點就是新老兩代并存。與老一輩的農民工一樣，新生代農民工很難改變體制上的束縛真正地融入城市，但也呈現(xiàn)了一些新的特點：（1）受教育程度提高，初中以上文化程度的占89%；但是，大專及以上學歷僅占7.4%。（2）參加農業(yè)技術培訓的比例低，缺乏從事農業(yè)生產(chǎn)的技能。（3）對職業(yè)角色認同，由農民轉向工人。（4）對務工城市的心態(tài)，從過客心理向期盼在務工地長期穩(wěn)定生活轉變。（5）外出動機，從“改善生活”向“追求夢想”轉變。（6）從單純要求實現(xiàn)基本勞動權益，向追求體面勞動和發(fā)展轉變。

2溫州外來人口市民化存在的問題

與外來人口基本權利有關的公共服務項目，主要包括計生衛(wèi)生、基本教育、就業(yè)服務、居住條件和養(yǎng)老保險等。目前，溫州外來人口市民化存在的問題主要表現(xiàn)在以下4個方面。

2.1外來人口退出農村難

農民工市民化的農村退出制度主要涉及土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權。許多進城農民不愿意放棄自己村集體經(jīng)濟組織成員的身份，甚至部分有能力在城市落戶、立足的，也不愿意轉為市民身份。在溫州許多地區(qū)，還出現(xiàn)了從城市往農村回遷戶口的現(xiàn)象。從另一個角度看，進城農民也不敢放棄農村的土地，因為其在城市沒有足夠的社會保障，一旦生活出現(xiàn)困難，返回農村是其主要的退路。因此，農村退出制度的改革是人口市民化進程中亟待解決的問題之一。

2.2外來人口立足城鎮(zhèn)難

農村人口轉移到城鎮(zhèn)，首先要解決的就是立足問題，而要在城鎮(zhèn)立足一是要有穩(wěn)定的職業(yè)，獲取穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，二是要有穩(wěn)定且宜居的居住場所。但就目前的情況而言，工資收入水平較低、務工地房價居高不下，已成為阻礙其在務工地城市長期穩(wěn)定就業(yè)、生活的最大障礙。

2.3外來人口融入城鎮(zhèn)難

農村人口要真正實現(xiàn)市民化，在城鎮(zhèn)立足是前提，而融入城鎮(zhèn)生活才是最終的歸宿和目的。雖然外來人口市民化不僅僅是一個戶籍身份轉變問題，但城鎮(zhèn)戶籍是進城農民獲得正式市民資格的基本標志，它在一定程度上影響農民工市民化的意愿。沒有獲取市民身份，會使農民工在精神層面上將自己隔離于城市之外。此外，沒有戶籍也會對農民工的工作和生活造成極大的影響，使其不能平等地享受城鎮(zhèn)居民的各項權利，比如子女的入學要交借讀費，享受不到最低社會保障等。而我國長期實行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度給農村人口獲得城鎮(zhèn)戶籍設置了制度障礙，使在城鎮(zhèn)落戶變成一件難事。

2.4本埠外來人口與外埠外來人口享受公共服務的待遇差別較大

在溫州城市化推進的過程中，目前突出的矛盾就是本埠外來人口與外埠外來人口享受到公共服務的待遇差別較大，同樣是外來人口，對外埠外來人口采取歧視政策，據(jù)我們調研，培訓意愿、離職原因、子女教育情況、市民化意愿、社會參與、進城目的及其是否達成等指標均出現(xiàn)差異性，嚴重阻礙了外埠外來人口市民化進程。

3推進外來人口市民化的政策建議

小城市培育進程中的外來人口城市化是一個復雜的系統(tǒng)工程。溫州作為中國民營經(jīng)濟的發(fā)祥地，吸引了大量的外來人口（新居民）涌入城市工作生活，溫州這樣人口大進大出的現(xiàn)象具有一定的典型性和代表性。處理好外來人口（新居民）社會服務和管理問題，對國內二、三線城市推進小城市培育也有較大的參考價值。

3.1重構“市民”概念，推動農村新社區(qū)建設

從西方國家城市化的現(xiàn)實及趨勢看，未來的鄉(xiāng)村和城市相互交叉融合，地域的界限已不再像現(xiàn)在那樣明顯。基于此，“市民”不僅是指居住在城里的人，而應是指具有同等國民待遇的、城鄉(xiāng)共同體的正式成員。農民市民化，不是讓所有農村人口都遷移到城市，而是要讓所有人口，無論居住在城市還是農村，都能享受現(xiàn)代城市文明生活。因此，農村新社區(qū)建設的改革嘗試應進一步深化。

3.2推動農村產(chǎn)權制度改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素流向合理有序

在下一步小城市培育進程中，農村產(chǎn)權制度改革仍是核心問題。（1）明確農民的土地所有權，明晰農民在農村集體經(jīng)濟財產(chǎn)中的個人產(chǎn)權份額，解決農民進城的后顧之憂。（2）推進土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權的流轉。（3）建立或完善農村產(chǎn)權交易制度和平臺。

3.3改革戶籍制度，采取政府引導和市場決定結合的落戶政策

貫徹落實國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。（1）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口性質區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。（2）完善現(xiàn)有的積分落戶政策，落戶的條件不宜太細致，能否落戶應當主要考慮其是否有在城市長期定居的能力和意愿。

3.4實施“產(chǎn)城聯(lián)動”戰(zhàn)略，完善外來人口勞動就業(yè)制度

要積極實施實現(xiàn)“產(chǎn)城聯(lián)動”戰(zhàn)略，有了強大的產(chǎn)業(yè)的支撐，外來人口勞動就業(yè)才有保障。（1）規(guī)范勞動力市場。（2）加強農民工，特別是青年農民工的職業(yè)培訓。（3）增加農民工就業(yè)服務體系，近一步規(guī)范職業(yè)中介機構的管理。（4）建立農民工創(chuàng)業(yè)激勵機制，設立青年農民工的創(chuàng)業(yè)基金。（5）逐步提高各地的最低工資標準，逐步提高農民工收入水平。

3.5建立覆蓋外來人口的城鎮(zhèn)住房保障體系，多渠道改善外來人口居住條件

以穩(wěn)定優(yōu)質外來人口存量，擴大高素質外來人口增量為工作重點，逐步解決住房問題。（1）強化政府主導，規(guī)劃建設人才公寓，逐步解決長期在城市就業(yè)與生活的高素質外來人口的居住，提高公共基礎設施保障能力。（2）規(guī)范房地產(chǎn)市場，特別是商品房租賃市場，抑制房價和商品房租金過快上漲。（3）強化企業(yè)的社會責任，農民工自行安排住宿的，企業(yè)應當給予一定的住房補貼；在農民工集中的工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)，要完善農民工保障住房體系，試點集中建設農民工集體宿舍，由企業(yè)或農民工承租。（4）逐步完善農民工住房公積金制度。

3.6統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保險，完善社會保險的區(qū)域流轉制度

要促進市民化，在社會保險方面需做到：（1）建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)的基本社會保險。在資金籌集方式上采取政府補助、集體繳納、個人分擔相結合的方式。其中政府補助部分農村的標準應當高于城鎮(zhèn)，且由中央財政支付，集體繳納的部分則區(qū)分城鄉(xiāng)，農村由村集體繳納，城鎮(zhèn)則由職工所在單位繳納，在數(shù)額上應當強調單位和企業(yè)的責任，比例上應當高于村集體組織。（2）完善社會保險的區(qū)域流轉機制，使社會保險可以在城鄉(xiāng)之間、城市之間流轉。

3.7改革現(xiàn)有義務教育體制，解決農民工隨遷子女教育問題

根據(jù)我們的調查，子女上學是外來人口最關心的民生問題。（1）改變義務教育的逐級劃片管理模式，實行義務教育的屬地管理模式，讓農民工子女獲得平等的受教育權。（2）在中央層面設立專項教育資金，以流入地農民工子女的人數(shù)為依據(jù)，劃撥相應的教育經(jīng)費，以分擔地方政府財政壓力。（3）以農民工子女人數(shù)為依據(jù)，由政府給與公辦學校和民辦學校相等的生均補貼。（4）政府加強對社會力量舉辦“農民工子弟學?！钡姆龀至Χ龋趲熧Y培訓、教學設備購置、校園用地等方面給予支持，同時加強對教育質量的監(jiān)管。

3.8構建公平合理的外來人口市民化成本分攤機制，分類推進本埠外來人口與外埠外來人口市民化

從市情出發(fā)，各地推進農業(yè)轉移人口市民化，應以在本市落戶定居和公共服務均等化為重點，區(qū)分不同縣域、不同群體、不同公共服務項目，根據(jù)外來人口市民化意愿選擇差異化的城市化路徑，有序推進。應根據(jù)不同類型的農民工，采取相應的政策。其中，重點是逐漸解決本埠外來人口與外埠外來人口享受到公共服務的均等化問題。根據(jù)誰受益，誰承擔成本的原則，需要建立中央財政、地方財政、外來人口個人的市民化成本分攤機制。從國家層面來說，既要推進分稅制改革，又要建立流入地與流出地的互動機制，尤其是流出地的財政轉移支付制度。

3.9完善憑證積分享受公共服務的供給機制，擴大高素質高技能外來人口增量

在外來人口基本公共服務供給的形式上可以探索出一條新路子，調整和完善新居民積分制公共服務政策，建立起憑證積分享受公共服務的供給機制。同時，突出居住證的憑證功能，探索居住證與銀行卡、市民卡、公交卡、圖書卡等的對接舉措，將居住證和積分作為外來人口享受本市公共服務的必要憑證。通過積分制快速優(yōu)先實現(xiàn)高素質外來人口市民化。

（責任編輯：丁志祥）