閆 建

(重慶行政學(xué)院公共管理學(xué)教研部,重慶 400041)

縣域治則天下安,縣域強(qiáng)則國家富。近年來,浙江、四川、吉林、湖北、安徽等多個(gè)省份對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣放權(quán),在收獲了強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大發(fā)展之后,擴(kuò)權(quán)已不再僅限于強(qiáng)縣,“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”正向“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“省管縣”穩(wěn)步推進(jìn)。京津滬渝四個(gè)直轄市和海南省雖本是按省、市直管縣的行政管理層級(jí)設(shè)置,但也同樣非常重視擴(kuò)權(quán)強(qiáng)區(qū)強(qiáng)縣,以此來激發(fā)區(qū)縣的動(dòng)力、活力和創(chuàng)造力。

文獻(xiàn)檢索顯示,2004年以來,擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣研究領(lǐng)域產(chǎn)生了數(shù)量較為可觀的成果,但目前尚無對(duì)該研究領(lǐng)域的綜合性評(píng)估。適時(shí)的評(píng)估有利于今后研究質(zhì)量的改善和實(shí)踐的推動(dòng),基于此,本文設(shè)計(jì)了七項(xiàng)指標(biāo)對(duì)CNKI數(shù)據(jù)庫中的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣研究論文作了評(píng)估。

一、對(duì)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣十年研究成果的分析評(píng)估

(一)樣本來源

本次評(píng)估以中國知網(wǎng)(CNKI)中的“中國學(xué)術(shù)文獻(xiàn)網(wǎng)絡(luò)出版總庫”載入的2004-2013年間的文獻(xiàn)作為樣本來源。由于“主題”包含篇名、關(guān)鍵詞、中文摘要,以“主題”作為檢索項(xiàng),可以最大程度地檢索出滿足檢索條件的相關(guān)文獻(xiàn)。因此,本次檢索以“主題=擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”作為檢索條件,共檢索到770條結(jié)果。除去會(huì)議論文、報(bào)紙、年鑒數(shù)據(jù)庫中的檢索結(jié)果,共得到343條結(jié)果,其中,期刊論文290篇,博士學(xué)位論文5篇,碩士學(xué)位論文48篇。限于研究篇幅,本文只分析期刊論文。再剔除涉密文章和一稿多發(fā)文章,最終得到214篇期刊論文,作為本次評(píng)估的樣本。

(二)評(píng)估指標(biāo)

人文社會(huì)科學(xué)是以人自身及人類社會(huì)作為研究對(duì)象,具有不同于自然科學(xué)的研究特點(diǎn)與發(fā)展規(guī)律,其研究成果評(píng)價(jià)涉及到價(jià)值判斷與時(shí)間判斷問題,較為復(fù)雜,是一個(gè)世界性難題,目前還無法找到一個(gè)面面俱到的萬全之策[1]。國外學(xué)者 Stallings(1988)[2]、Houston(1990)[3]等對(duì)論文的評(píng)估指標(biāo)有作者所在機(jī)構(gòu)、作者學(xué)術(shù)地位、研究方法、研究類型、主題聚焦、研究資助方式、統(tǒng)計(jì)方法層次等。中國人民大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)術(shù)成果評(píng)價(jià)研究中心開發(fā)的人文社會(huì)科學(xué)論文質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系包括有學(xué)術(shù)創(chuàng)新程度、論證完備程度、社會(huì)價(jià)值、難易程度、課題立項(xiàng)、發(fā)表載體、Web下載頻次、被他引頻次、被轉(zhuǎn)載次數(shù)等。這一評(píng)估指標(biāo)體系被運(yùn)用于中國人民大學(xué)書報(bào)資料中心編輯出版“復(fù)印報(bào)刊資料”時(shí)的篩選。

結(jié)合國內(nèi)外關(guān)于學(xué)術(shù)論文評(píng)估的相關(guān)指標(biāo),本文設(shè)計(jì)了以下七項(xiàng)指標(biāo)。

指標(biāo)1:發(fā)表時(shí)間。設(shè)計(jì)這一指標(biāo)是基于試圖尋找論文發(fā)表的時(shí)間與這一領(lǐng)域的實(shí)務(wù)進(jìn)展階段兩者之間的關(guān)聯(lián)度。

指標(biāo)2:作者來源。即作者(或第一作者)貢獻(xiàn)該文獻(xiàn)時(shí)所屬的工作或?qū)W習(xí)單位,這一指標(biāo)可以反映出哪些部門在關(guān)注這一研究領(lǐng)域。本文將作者來源劃分為五個(gè)方面:黨政機(jī)關(guān)、高等院校、黨校行政院校、社科院、無標(biāo)明。

指標(biāo)3:學(xué)術(shù)身份。其反映的是這一領(lǐng)域里研究者的學(xué)術(shù)層次、學(xué)術(shù)地位。本文將學(xué)術(shù)身份劃分為六個(gè)層次:正高級(jí)(教授、研究員等)、副高級(jí)(副教授、副研究員等)、中級(jí)(講師、助理研究員等)、初級(jí)(助教等)、碩博士生、無標(biāo)明或無學(xué)術(shù)身份。

指標(biāo)4:發(fā)表載體。以刊物群論文,即以論文所發(fā)刊物所屬期刊級(jí)別來判定論文的內(nèi)在質(zhì)量,是目前是目前大多數(shù)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)通常采用的評(píng)價(jià)方法[4]。目前國內(nèi)關(guān)于核心期刊的認(rèn)定主要有CSSCI來源期刊、中國人文社會(huì)科學(xué)核心期刊、全國中文核心期刊、RCCSE權(quán)威、核心期刊等。本文將學(xué)界普遍認(rèn)可的CSSCI來源期刊作為核心期刊,其他期刊均歸為一般期刊。

指標(biāo)5:研究資助。研究資助對(duì)當(dāng)前各學(xué)科領(lǐng)域都非常重要,探討研究資助對(duì)科研成果的影響十分有意義。本文將研究資助劃分為以下三個(gè)層次,即國家級(jí)基金(國家社會(huì)科學(xué)基金、國家自然科學(xué)基金、國家軟科學(xué)基金)、省部級(jí)基金(國務(wù)院各部門、省級(jí)政府資助)、省部級(jí)以下或無基金支持。

指標(biāo)6:研究方法。研究方法主要有規(guī)范研究(normative study)和經(jīng)驗(yàn)研究(empirical study)兩大類。規(guī)范研究偏重于抽象的價(jià)值判斷和邏輯推理,經(jīng)驗(yàn)研究則強(qiáng)調(diào)可觀察到的事實(shí)根據(jù)和實(shí)證材料。

指標(biāo)7:文獻(xiàn)計(jì)量。文獻(xiàn)計(jì)量也是目前國際上已被廣泛接受的一種對(duì)論文質(zhì)量進(jìn)行后期評(píng)估的方式,這一指標(biāo)可以用來判斷論文產(chǎn)生社會(huì)影響的大小。具體包括,Web下載頻次、被他引頻次、被轉(zhuǎn)載次數(shù)。由于從CNKI中無法查詢到被轉(zhuǎn)載情況,因此,本文僅分析Web下載頻次和被他引頻次情況。

七項(xiàng)指標(biāo)綜合起來即是:在什么時(shí)間(指標(biāo)1),誰(指標(biāo)2、3),在什么刊物上(指標(biāo)4),發(fā)表了受什么部門資助的(指標(biāo)5),用什么方法(指標(biāo)6),就擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣這一主題進(jìn)行研究的文獻(xiàn),這些文獻(xiàn)發(fā)表后的影響(指標(biāo)7)如何。

(三)樣本分析

1.發(fā)表時(shí)間分析

對(duì)論文發(fā)表時(shí)間分布的統(tǒng)計(jì),有利于這一領(lǐng)域研究進(jìn)度概念的形成。

圖1 十年來擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣論文發(fā)表時(shí)間圖

從圖1的描述可以發(fā)現(xiàn),十年來,在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣研究領(lǐng)域產(chǎn)生的學(xué)術(shù)論文呈現(xiàn)出較快的增長(zhǎng)趨勢(shì),到2009年達(dá)到了頂峰,在這一年度發(fā)表的論文數(shù)量(66篇)占全部文獻(xiàn)的31%。這一趨勢(shì)的出現(xiàn),除了學(xué)術(shù)研究的理論自覺之外,還有一個(gè)至關(guān)重要的因素——擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的研究伴隨著中央的重大決策部署而展開。2005年3月,溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理方式的改革,具備條件的地方可以開展“省管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”的改革試點(diǎn)工作[5]。黨的十六屆五中全會(huì)、《十一五規(guī)劃》、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》中,都提出“有條件的省進(jìn)行省直管縣試點(diǎn)”。特別是在2009年中央“一號(hào)文件”中明確提出,推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革,將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍,穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣不再僅限于實(shí)踐部門的執(zhí)行,也越來越成為學(xué)界研究的一個(gè)熱點(diǎn)。

2.作者來源

十年來,究竟是哪些研究者在這一領(lǐng)域耕耘呢?對(duì)作者來源的統(tǒng)計(jì)分析可以解答這個(gè)問題。

圖2 十年來擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣論文作者來源單位圖

從圖2可以看出,除了41篇文獻(xiàn)沒有標(biāo)明作者的單位外,在剩下的173篇文獻(xiàn)中,高等院校的教師和碩博士生做出了主要的貢獻(xiàn),他們是這一研究領(lǐng)域的主力軍,其論文數(shù)量占全部文獻(xiàn)的42%。其次是黨政機(jī)關(guān)實(shí)踐部門人士和黨校行政院校教師,一共產(chǎn)出了73篇文章,占所有文獻(xiàn)的34%。與高校教師不同,他們或在實(shí)踐前沿的第一線,或有著最能接近實(shí)踐的體制優(yōu)勢(shì),因此,黨政機(jī)關(guān)和黨政的學(xué)校(黨校行政院校)對(duì)這一行政管理方面的話題研究成果更接近實(shí)踐,也更具指導(dǎo)性。最后是社科院研究人員,他們也對(duì)這一議題表現(xiàn)出了一定的關(guān)注。

3.學(xué)術(shù)身份

統(tǒng)計(jì)標(biāo)明,正高級(jí)共發(fā)表文章51篇(教授46篇、研究員5篇)、副高級(jí)共發(fā)表文章19篇(副教授18篇、副研究員1篇)、中級(jí)11篇(講師10篇、助理研究員1篇)、初級(jí)2篇(助教2篇)、碩博士生10篇(博士2篇、碩士8篇)、無標(biāo)明121篇。具體見圖3。

圖3 十年來擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣論文作者學(xué)術(shù)身份圖

和指標(biāo)2的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相關(guān),由于52例文獻(xiàn)并沒有標(biāo)注出那些來自于黨政機(jī)關(guān)的作者的專業(yè)職稱,再加之原本就有41篇文章沒有標(biāo)注作者單位等細(xì)致信息,導(dǎo)致相當(dāng)一部分作者的學(xué)術(shù)身份無從辨別。在可以統(tǒng)計(jì)出學(xué)術(shù)身份的文獻(xiàn)中,具有正高級(jí)職稱的研究人員勇?lián)負(fù)?dān),反映出了他們敏銳的學(xué)術(shù)眼光和深厚的學(xué)術(shù)功底。接下來依次是副高級(jí)、中級(jí)和初級(jí)職稱的研究人員。另外,一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是,由博士生完成的論文數(shù)量最少,與助教完成的數(shù)量一樣多,只有2篇,僅占全部文獻(xiàn)的1%。這在一定程度上表明,青年學(xué)者似乎對(duì)這一行政管理體制改革中的重大議題并沒有產(chǎn)生多少熱情和興趣,顯然不利于該研究領(lǐng)域的進(jìn)一步發(fā)展。

4.發(fā)表載體

以時(shí)間為序,筆者對(duì)214篇文獻(xiàn)的出處進(jìn)行了統(tǒng)計(jì),并統(tǒng)計(jì)了發(fā)表在CSSCI期刊上的文獻(xiàn)篇數(shù),具體見圖4。

圖4 十年來擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣論文發(fā)表載體圖

從圖4可以看出,十年來,雖然發(fā)表在CSSCI期刊上的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣研究論文較少,總共只有29篇,僅占樣本總量的14%,但隨著年限的遞增,發(fā)表在CSSCI期刊上的論文數(shù)量占樣本總量的比例卻是在不斷增加,到2011年,這一比例高達(dá)28%,2013年這一比例也有19%。這一現(xiàn)象表明,十年來,擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣研究論文的數(shù)量在逐年增加,其中,高水平的論文也隨著研究的深入緩慢增長(zhǎng)。

5.研究資助

研究資助反映的是實(shí)踐部門對(duì)某一研究領(lǐng)域的關(guān)注,其可以引導(dǎo)和激勵(lì)研究者進(jìn)行深入研究。圖5反映的是十年來這一研究所受資助的情況。

圖5 十年來擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣論文受研究資助圖

十年來,擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣研究領(lǐng)域中,獲得國家級(jí)基金資助的有16項(xiàng)(國家社會(huì)科學(xué)基金10項(xiàng)、國家自然科學(xué)基金4項(xiàng)、國家軟科學(xué)研究計(jì)劃2項(xiàng))、省部級(jí)基金資助的有6項(xiàng)(國務(wù)院各部門資助2項(xiàng)、省級(jí)政府資助4項(xiàng))、省部級(jí)以下或無基金支持的有192項(xiàng)。可以看出,國家高層對(duì)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣這一研究的重視,基本上每年都有1.6個(gè)國家級(jí)基金資助。相反,省部級(jí)基金對(duì)這一研究領(lǐng)域的資助就少得可憐了,十年只有6項(xiàng)。基金資助對(duì)研究順利開展的重要性不言而喻,財(cái)政資助是對(duì)研究肯定的最主要指示器[6]。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣研究所獲資助的不足也是導(dǎo)致目前呈現(xiàn)出結(jié)果不理想的一個(gè)重要原因。

6.研究方法

綜覽214篇文獻(xiàn),其中,屬于規(guī)范研究的有134篇,屬于經(jīng)驗(yàn)研究的有80篇,具體見圖6。

圖6 十年來擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣論文研究方法圖

可以看出,十年來,經(jīng)驗(yàn)研究只占樣本總量的37%,相對(duì)于擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣較強(qiáng)的實(shí)踐性而言,經(jīng)驗(yàn)研究顯得不足。與規(guī)范研究關(guān)注“應(yīng)當(dāng)是什么”(what should be)的價(jià)值問題不同,經(jīng)驗(yàn)研究所注重的是“實(shí)際是什么”(what is)的事實(shí)問題[7],這一點(diǎn)對(duì)于發(fā)現(xiàn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣實(shí)踐中究竟有哪些問題,是什么原因?qū)е铝诉@些問題的產(chǎn)生,又將在實(shí)踐中如何給予改善十分重要,只有更多的經(jīng)驗(yàn)研究才可能提出操作性較強(qiáng)的對(duì)策,進(jìn)而推動(dòng)這一實(shí)踐的發(fā)展。

7.文獻(xiàn)計(jì)量

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,214個(gè)樣本的文獻(xiàn)計(jì)量差異較大。十年間,全部樣本中,Web下載頻次超過100次(平均每年僅10次)的只有112篇,最高的為2 560次,而最低的不足10次(平均每年不到1次)。十年間,全部樣本中,被他引頻次超過10次的只有23篇,其中,最高的有99次,而大多數(shù)文獻(xiàn)被他引頻次過低,最低的僅為0次。文獻(xiàn)計(jì)量的不理想表明了在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣這一研究領(lǐng)域中,高水平、高質(zhì)量的文獻(xiàn)十分匱乏,同時(shí)也預(yù)示著深化這一領(lǐng)域的研究有著極大的空間。

(四)評(píng)估結(jié)論

通過對(duì)上述七大指標(biāo)的描述性分析,我們可以對(duì)十年來擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣研究領(lǐng)域的基本情況做出如下總結(jié)。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的偉大實(shí)踐吸引了來自多個(gè)部門的研究者,他們通過規(guī)范研究和經(jīng)驗(yàn)研究,在過去的十年間就擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣主題發(fā)表了一系列文獻(xiàn),其研究?jī)?nèi)容涵蓋了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的內(nèi)涵界定、研究?jī)r(jià)值、現(xiàn)狀分析、原因探究和提升路徑等方面。這些研究成果既在一定程度上指導(dǎo)了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的實(shí)踐,也對(duì)進(jìn)一步深入研究提供了重要的參考價(jià)值。同時(shí),通過評(píng)估,我們也看到一些不足。

1.研究成果的數(shù)量較少,層次較低

十年來,在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣研究領(lǐng)域中公開發(fā)表的學(xué)術(shù)論文數(shù)量較少,更多的是報(bào)紙的宣傳報(bào)道或政府年鑒的忠實(shí)記錄。而由于政府封閉運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生的神秘化面紗、缺少資助帶來的經(jīng)費(fèi)拮據(jù),加之調(diào)查研究的困難和研究者自身的為難情緒等原因,大多數(shù)研究者習(xí)慣和傾向于坐在書齋里做學(xué)問,深入社會(huì)、深入實(shí)際去做深入細(xì)致的調(diào)查研究工作偏少,愿意傾聽和能夠傾聽到實(shí)際工作部門同志的意見更少,文獻(xiàn)的質(zhì)量注定了發(fā)表在較高質(zhì)量期刊上的論文數(shù)量很少。

2.研究成果中重復(fù)較多,創(chuàng)新較少

筆者在數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和整理的過程中發(fā)現(xiàn),如果想要了解擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的現(xiàn)狀和問題,只要閱讀其中三、四篇論文即可,因?yàn)橄喈?dāng)比例的論文是該內(nèi)容在不同程度上的重復(fù)。大量的研究遵循問題式理論研究方法,“問題——原因——對(duì)策”三段論式的研究層出不窮,而無論是在問題的呈現(xiàn),還是在原因的剖析、抑或是對(duì)策和建議方面,隨著文獻(xiàn)的閱讀,總有“似曾相識(shí)”的感覺。研究成果中的重復(fù)較多,創(chuàng)新較少,大量研究成果看似指向?qū)嵺`,卻又難以摘掉“宏大敘事”的標(biāo)簽。

3.經(jīng)驗(yàn)研究方法較少用,影響較小

經(jīng)驗(yàn)研究方法在其生命力上特別要求取得大量可靠的第一手資料,并進(jìn)行科學(xué)的分析。只有依靠對(duì)多方面廣泛的經(jīng)驗(yàn)材料的研究,才能在反復(fù)的經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證中得出具有普適性的理論[8]。但遺憾的是,擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣研究成果呈現(xiàn)出的是以規(guī)范研究、定性研究為主,經(jīng)驗(yàn)研究,特別是定量分析嚴(yán)重缺乏。研究方法上的“結(jié)構(gòu)性失衡”造成了研究成果的Web下載頻次、被他引頻次、被轉(zhuǎn)載次數(shù)較少,產(chǎn)生的學(xué)術(shù)影響較小,也很難談對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能夠產(chǎn)生大影響。

二、對(duì)進(jìn)一步研究的展望

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng),一律下放地方和基層管理”[9]為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的深入推進(jìn)指明了前進(jìn)的方向。筆者認(rèn)為,下一步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的深入研究可以著重考慮以下六個(gè)方面。

(一)加強(qiáng)對(duì)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣核心概念的研究

從文獻(xiàn)梳理情況來看,絕大多數(shù)的研究者竟然沒有對(duì)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣這一核心概念的內(nèi)涵和外延作出明確界定,這導(dǎo)致了一些學(xué)者在其成果表述中將擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、省直管縣和簡(jiǎn)政放權(quán)等同,甚至混淆。這一情況在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣和強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)兩者之間尤為凸顯,相當(dāng)比例的學(xué)術(shù)文章并沒有清晰地對(duì)兩者進(jìn)行辨別。學(xué)界普遍認(rèn)可的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)是一種存在內(nèi)在動(dòng)力的擴(kuò)權(quán)行為,擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣則是一種自上而下的,相對(duì)缺乏基層與民間內(nèi)在動(dòng)力的分權(quán)行為”[10]不足以準(zhǔn)確闡釋擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣與強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的差異,也并非所有的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣都由強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)發(fā)展而來,四川就是一個(gè)例證?，F(xiàn)階段,并不是所有的縣都適合推行省直管縣[11],即使是在“有條件的省份”,擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣也并非是實(shí)現(xiàn)省直管縣的必經(jīng)路徑,因?yàn)橹挥姓J(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn),才能合理解釋早已實(shí)現(xiàn)了省直管縣的四個(gè)直轄市和海南省為什么還要推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)區(qū)強(qiáng)縣改革。簡(jiǎn)政放權(quán)要求政府把權(quán)力向市場(chǎng)放、向社會(huì)放,中央把權(quán)力向地方放,其比上一級(jí)政府(省級(jí)或市級(jí))向縣級(jí)政府放權(quán),刺激縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的外延更為寬泛。由此看來,擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣雖已歷經(jīng)十年研究,但其核心概念的內(nèi)涵和外延研究仍需加強(qiáng)。

(二)加強(qiáng)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的經(jīng)驗(yàn)、個(gè)案研究

任何科學(xué)理論都需要科學(xué)的研究方法來支撐。規(guī)范研究和經(jīng)驗(yàn)研究?jī)煞N研究方法對(duì)于擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣研究來說同等重要,很難說孰優(yōu)孰劣,最為理想的狀態(tài)是兩者的有機(jī)結(jié)合。面對(duì)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣領(lǐng)域中經(jīng)驗(yàn)研究嚴(yán)重匱乏的局面,在今后的研究中,加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)研究、個(gè)案研究十分有必要。這種采取各種方法搜集第一手資料,結(jié)合不同的省情、市情、縣情,根據(jù)不同的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人口、地理、交通通信及管理水平等,分析變量之間的因果關(guān)聯(lián),對(duì)于解釋中國語境下擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的實(shí)踐可能更為重要。也就是說,研究者應(yīng)“能夠立足于中國現(xiàn)實(shí),深入下去,腳踏實(shí)地做大量艱苦的調(diào)查研究工作,要做認(rèn)真的社會(huì)抽樣調(diào)查,要定性分析,更要定量分析。要熟悉中國國情,再研究問題,才能弄清問題的癥結(jié)所在”[12]。

(三)加強(qiáng)對(duì)不同層級(jí)政府職能的研究

轉(zhuǎn)變政府職能是我國在1988年第二次機(jī)構(gòu)改革中就提出的目標(biāo),后來歷次行政體制改革都把轉(zhuǎn)變政府職能放在重要位置。即使如此,政府在公共治理中管得過多的問題仍然比較突出。[13]黨的十八屆三中全會(huì)提出,政府職能主要包括發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施,對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)管、各類公共服務(wù)的提供。但具體到某一層級(jí)政府究竟應(yīng)該管什么仍然值得探究。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣研究不僅涉及到省級(jí)政府、地市級(jí)政府、區(qū)縣級(jí)政府的職能界定,也涉及到國務(wù)院政府的職能界定,不僅涉及到縱向?qū)蛹?jí)政府職能的調(diào)整,還涉及到橫向部門間職能的協(xié)調(diào)[14]。加強(qiáng)政府職能的研究是一個(gè)永恒的課題,如何科學(xué)界定各級(jí)政府、各個(gè)部門的功能定位與職能配置,充分激發(fā)各級(jí)政府發(fā)展的積極性需要不斷研究,只有將這個(gè)問題搞清楚了,權(quán)力的下放才能徹底和同步,權(quán)力的承接和監(jiān)督才得以可能。

(四)加強(qiáng)對(duì)服務(wù)型縣級(jí)政府的研究

從行政管理體制改革的總趨勢(shì)來看,越往下一級(jí)政府,尤其是區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,其公共服務(wù)和社會(huì)管理的職能越是需要強(qiáng)化。適應(yīng)這種趨勢(shì),在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣中如何加強(qiáng)縣級(jí)政府的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能,打造服務(wù)型縣級(jí)政府十分關(guān)鍵?？h域治理如若延續(xù)管控式治理模式必將制約縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[15],擴(kuò)權(quán)縣政府應(yīng)該是一個(gè)以人為本、法治、高效、多元主體參與的公共服務(wù)型縣級(jí)政府[16]。那么,擴(kuò)權(quán)縣如何把握擴(kuò)權(quán)這一機(jī)遇,始終將縣域內(nèi)人民的根本利益放在第一位,不斷提高自身治理能力;如何以法律、法規(guī)為依據(jù),合法、合理、穩(wěn)步用權(quán);如何致力于高效率地為民眾提供各類公共產(chǎn)品和公共服務(wù);又如何接受來自上級(jí)政府、司法部門以及來自政府外部人民群眾、民間組織的監(jiān)督,避免權(quán)力的不用和濫用,這些都是服務(wù)型縣級(jí)政府實(shí)現(xiàn)中要認(rèn)真加以研究和解決的問題。

(五)加強(qiáng)對(duì)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)的研究

發(fā)達(dá)國家的行政層級(jí)較少,沒有擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣之說,但這并不意味著在此方面可以不放眼全球。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的“職能下屬化”(the principle subsidiary)強(qiáng)調(diào),公共事務(wù)應(yīng)下放給層級(jí)盡可能低的政府去管理,能夠由基層政府管理的公共事務(wù)就不由地方政府管理,能由縣級(jí)政府管理的事務(wù)就不由省級(jí)政府管理[17]。這與十八屆三中全會(huì)提出的關(guān)于權(quán)力下放地方與基層的指向一致。因此,我們不能因?yàn)榘l(fā)達(dá)國家無需研究擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣問題就不去研究其縣級(jí)政府職能界定及相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)。實(shí)際上,發(fā)達(dá)國家都非常重視地方政府的治理方式,采取的有關(guān)舉措也與我國擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革有著異曲同工之處。因此,加強(qiáng)對(duì)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)的研究以改善當(dāng)前寥寥無幾的研究現(xiàn)狀,是今后不容再忽視的。如發(fā)達(dá)國家縣級(jí)政府的數(shù)量一般是由中央政府直接控制的原因及實(shí)現(xiàn)方式;其縣級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共事務(wù)方面的職能有哪些,這些職能界定的原因及運(yùn)行如何;在公共事務(wù)的管理上是如何貫徹政府和社會(huì)合理分擔(dān)的原則;在財(cái)政收支上又如何保證中央、州和縣三級(jí)政府之間實(shí)行比例合理的分稅制,等等,都值得國內(nèi)學(xué)者深入研究。

(六)加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的超前研究

按照“職能下屬化”的發(fā)展趨勢(shì)和我國中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府的職責(zé)劃分,擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)工作終將提上議事日程,其是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的“權(quán)力配置改革向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的延伸”[18]。因此,超前對(duì)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的研究很有必要。同擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣最初由強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)發(fā)展而來類似,擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)也可先從強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)開始。在一定意義上,對(duì)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的研究要比強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的研究都要困難,這是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)的部門少、人員少,縣里的部門到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)有的就沒有了專設(shè)的對(duì)接部門和專職的工作人員。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的研究要探究擴(kuò)權(quán)將會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政管理體制產(chǎn)生哪些變革,賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)哪些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自主權(quán),怎樣通過擴(kuò)權(quán)來加快鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。此外,強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)還要研究如何避免這一工作的推行可能造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)擴(kuò)張、人員增加和責(zé)任無限大等問題,以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)便民服務(wù)中心和村(社區(qū))便民服務(wù)站的功能定位與職能研究問題。

除上述幾個(gè)方面之外,對(duì)擴(kuò)權(quán)縣如何實(shí)施有效的監(jiān)控、科學(xué)的考評(píng),以及績(jī)效的評(píng)估都是今后研究中可產(chǎn)生較大影響成果的領(lǐng)域。

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