宋茂華

(1.湖北文理學(xué)院漢江研究院，湖北襄陽(yáng) 441054;2.荊楚理工學(xué)院新農(nóng)村科技學(xué)院，湖北荊門 448000)

我國(guó)征地制度的缺陷及成因分析

宋茂華1，2

(1.湖北文理學(xué)院漢江研究院，湖北襄陽(yáng) 441054;2.荊楚理工學(xué)院新農(nóng)村科技學(xué)院，湖北荊門 448000)

隨著工業(yè)化和城市化的加速，大量農(nóng)村土地被征用。因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾日益凸現(xiàn)。文章分析了我國(guó)征地制度存在的缺陷:征地行為不規(guī)范、土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、土地收益分配不合理，以及造成征地制度缺陷的成因，并且提出了完善我國(guó)征地制度的對(duì)策、建議。

征地制度;農(nóng)地產(chǎn)權(quán);征地補(bǔ)償

快速的工業(yè)化和城市化進(jìn)程加大了對(duì)建設(shè)用地的需求，導(dǎo)致大量農(nóng)民承包地被征用，成為非農(nóng)建設(shè)用地。隨著征地規(guī)模的擴(kuò)大，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾日益凸現(xiàn)。據(jù)中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，因征地問(wèn)題引發(fā)的農(nóng)村群體事件已經(jīng)占全國(guó)農(nóng)村群體性事件的65%以上，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定(中財(cái)辦，2006)。矛盾的根源在于目前不合理的征地制度?，F(xiàn)行的征地制度因?yàn)檎鞯胤秶^(guò)寬、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、征地程序缺失，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益而為人所詬病。

一、征地制度的缺陷

(一)征地行為不規(guī)范

土地征用是政府為滿足公共利益的需要而依法強(qiáng)制取得他人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利并給予補(bǔ)償?shù)男袨?。征用?quán)是統(tǒng)治者在沒(méi)有征得土地所有者統(tǒng)一的情況下將財(cái)產(chǎn)用于公共利益目的的權(quán)力，是一種政府與生俱來(lái)的權(quán)力(Barlowe，1978)。為了確保國(guó)家為公共利益才行使征地權(quán)，各國(guó)對(duì)土地征用權(quán)的行使都有嚴(yán)格、詳細(xì)的規(guī)定。我國(guó)《憲法》、《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家為了公共利益需要，可以征用農(nóng)民土地，并且給予合理補(bǔ)償。但是，在我國(guó)的征地實(shí)踐中，由于對(duì)公共利益的范圍缺乏嚴(yán)格、規(guī)范的界定，相關(guān)的法律、法規(guī)對(duì)公共利益的表述模糊，導(dǎo)致“公共利益”和“非公共利益”缺乏明確的邊界，為政府濫用征地權(quán)大開(kāi)方便之門，征地范圍從公共利益需要擴(kuò)大到非公共利益需要的用地項(xiàng)目。并且在征地過(guò)程中，政府將以公共利益名義低價(jià)征得的土地以高價(jià)投放到商業(yè)用途，獲取巨額收益。巨額的土地轉(zhuǎn)讓收益激勵(lì)政府不斷擴(kuò)大征地規(guī)模，最終造成政府征地行為失范、加劇土地征用過(guò)程的無(wú)序化狀態(tài)。

(二)土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重

由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重低于土地真實(shí)價(jià)值，征地成本低，土地價(jià)格不能反映土地資源的稀缺程度，造成我國(guó)土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。在我國(guó)耕地資源相對(duì)短缺的情況下，出現(xiàn)了大量的土地征而不用。

(三)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

《土地管理法》規(guī)定，征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物費(fèi)和青苗補(bǔ)助費(fèi)，補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)被征地年產(chǎn)值的30倍。但是，這一征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一，征地補(bǔ)償費(fèi)偏低。我國(guó)征地補(bǔ)償費(fèi)嚴(yán)重偏低，并且實(shí)行一次性支付補(bǔ)償費(fèi)的方法，沒(méi)有考慮物價(jià)上漲等因素對(duì)被征地農(nóng)戶生活帶來(lái)的影響，無(wú)法保證農(nóng)戶土地被征收后生活水平不下降;征地補(bǔ)償費(fèi)低還導(dǎo)致用地成本低，土地價(jià)格不能反映我國(guó)土地資源的稀缺程度，帶來(lái)土地資源的粗放利用和浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重;第二，征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方法不科學(xué)。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)通常按照被征土地原用途前三年平均年產(chǎn)值最高不超過(guò)30倍計(jì)算，這種計(jì)算方法沒(méi)有考慮到土地的利用方式、種植制度、種植作物的類型以及土地專用后的市場(chǎng)價(jià)值，沒(méi)有充分考慮土地的生產(chǎn)要素功能、社會(huì)保障功能等給農(nóng)民帶來(lái)的利益。

(四)土地收益分配不合理

土地征用過(guò)程中土地收益分配不合理表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:第一，征地補(bǔ)償費(fèi)分配不合理，農(nóng)民獲得的比例偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)征地補(bǔ)償費(fèi)用分配中，農(nóng)民只得5～10%，村集體得25～30%，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))得60～70%(經(jīng)濟(jì)體制改革動(dòng)態(tài)跟蹤與改革建議課題組，2010);第二，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地后土地增值收益分配不合理。土地價(jià)值是由土地未來(lái)收益的凈現(xiàn)值決定，土地收益又取決于土地的用途，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，會(huì)帶來(lái)土地收益的增加，發(fā)生土地增值。王小映(2006)等將農(nóng)地轉(zhuǎn)用產(chǎn)生的土地增值分為兩部分:一部分是在土地征收環(huán)節(jié)政府以稅費(fèi)形式取得的土地增值收益，即初次增值;另一部分是在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)政府通過(guò)用地者支付的土地受讓價(jià)款或者土地出讓金取得的土地增值收益，即二次增值。根據(jù)王小映等人的統(tǒng)計(jì)，政府稅費(fèi)收入即初次增值收益占當(dāng)?shù)仄骄恋厝〉脙r(jià)格的比例，東、中、西部地區(qū)分別為48.5%、41.9%、35.8%;二次增值收益中，每平方米土地增值收益，東、中、西部地區(qū)分別為149.8元、123.6元、75.2元，占土地供應(yīng)價(jià)格的比例分別為69.2%、73.2%、55.6%;而政府獲得的二次增值收益占比，東、中、西部地區(qū)分別為74.4%、74.5%、26.6%(王小映，2006)，剩下部分為開(kāi)發(fā)商獲得?？梢?jiàn)，巨大的土地增值收益被各級(jí)政府以各種稅、費(fèi)的形式獲取，剩下部分被政府和開(kāi)發(fā)商獲得，農(nóng)民和村集體無(wú)法分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用的巨額增值收益。

(五)征地程序缺失

程序公正是結(jié)果公平的制度保障。征地過(guò)程中農(nóng)民缺乏必要的知情權(quán)、參與權(quán)和抗訴權(quán)(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2009)。我國(guó)征地制度的實(shí)踐表明，政府征地程序缺失，在土地利用規(guī)劃、公共利益確認(rèn)、制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，未能廣泛聽(tīng)取被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的意見(jiàn)，農(nóng)民缺乏參與征地過(guò)程的渠道，導(dǎo)致公共利益的審查、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，都是由政府單方面決定。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心中國(guó)土地政策綜合改革課題組的調(diào)查資料表明，征地補(bǔ)償方案確定過(guò)程中，只有22.4%的農(nóng)戶表示當(dāng)?shù)卣痛逦瘯?huì)人員開(kāi)會(huì)并且上門征求過(guò)意見(jiàn);21.5%的農(nóng)戶表示僅僅開(kāi)會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn);48.1%的農(nóng)戶表示征地前沒(méi)有聽(tīng)取意見(jiàn);8%的農(nóng)戶表示“不了解當(dāng)時(shí)情況”。在征地過(guò)程中，32.2%的家庭積極參加相關(guān)村民代表大會(huì)并表達(dá)意見(jiàn)，39.7%的家庭沒(méi)有參加但委托別人參加，19.7%的家庭表示沒(méi)有召開(kāi)會(huì)議(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心中國(guó)土地政策綜合改革課題組，2006)。

二、現(xiàn)行征地制度缺陷的原因分析

(一)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺

第一，農(nóng)地所有權(quán)缺乏法律保障。農(nóng)村集體所有的土地只有用于農(nóng)業(yè)用途時(shí)，其土地權(quán)益才會(huì)得到國(guó)家法律、法規(guī)的保護(hù);如果農(nóng)地一旦改變用途，則農(nóng)地的所有權(quán)就由村集體轉(zhuǎn)移到國(guó)家，農(nóng)民自動(dòng)喪失集體土地的所有權(quán)。由于土地所有權(quán)主體的變化，土地改變用途產(chǎn)生的巨額增值收益與農(nóng)地的原始所有者無(wú)關(guān)，農(nóng)民或村集體不能獲取農(nóng)地改變用途的增值收益。第二，農(nóng)地使用權(quán)受到嚴(yán)格限制。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，但是，《農(nóng)村土地承包法》同時(shí)規(guī)定，承包方“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”。這項(xiàng)規(guī)定將農(nóng)民的承包地用途限制在農(nóng)業(yè)，農(nóng)民沒(méi)有將集體土地使用權(quán)流向收益更高的非農(nóng)用途的權(quán)益，農(nóng)民獲取的土地收益僅限于農(nóng)業(yè)用途的收益。因此，政府以土地農(nóng)業(yè)用途產(chǎn)生的收益制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就有了法理依據(jù)。這是導(dǎo)致農(nóng)民不能分享土地增值收益的重要原因之一。第三，農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓權(quán)受到限制。在工業(yè)化和城市化的過(guò)程中，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)主體能夠在多大程度上分享農(nóng)地轉(zhuǎn)為他用引起的增值，是由農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度——特別是農(nóng)地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓制度決定的(周其仁，2004)?！掇r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t”、“受讓方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定保護(hù)土地，禁止改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途”、“受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”?，F(xiàn)行的法律、法規(guī)將農(nóng)民擁有的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)限定在農(nóng)業(yè)用途，要求農(nóng)地流轉(zhuǎn)承擔(dān)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系等政治責(zé)任，并且對(duì)受讓方的資格進(jìn)行了明確的限制，使得農(nóng)民的承包地不能流向效率更高的領(lǐng)域，妨礙了農(nóng)民最大化土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。如果農(nóng)地改變農(nóng)業(yè)用途，流向收益更高的工業(yè)、商業(yè)等領(lǐng)域，承包農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)就不再得到法律的保護(hù)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，必須經(jīng)過(guò)政府征收環(huán)節(jié)，將農(nóng)民集體所有的土地變?yōu)閲?guó)家所有，再由政府以協(xié)議轉(zhuǎn)讓、“招拍掛”等形式出讓國(guó)有土地使用權(quán)，農(nóng)民沒(méi)有買賣自己土地的權(quán)力。這一制度安排要求農(nóng)地專為非農(nóng)建設(shè)用地必須以土地國(guó)有化為基礎(chǔ)，國(guó)家征用是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的唯一合法途徑，政府成為農(nóng)地轉(zhuǎn)讓一級(jí)市場(chǎng)唯一合法主體。政府的壟斷地位和擁有的行政強(qiáng)制力使政府可以排斥市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源，壓低土地價(jià)格，降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)民承包地的產(chǎn)權(quán)租金變?yōu)樾姓?quán)力租金。

(二)政府征地行為不受約束

征地權(quán)是政府與生俱來(lái)的權(quán)力。我國(guó)《憲法》規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是，由于缺乏一套科學(xué)的關(guān)于土地征收行為的監(jiān)督約束制度體系，對(duì)公共利益的界定也缺乏一套嚴(yán)格、合理的標(biāo)準(zhǔn)，政府手中掌握了巨大的自由裁量權(quán)，而農(nóng)地的所有者村集體和使用者農(nóng)戶被排斥在征地過(guò)程之外，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和異議權(quán)被剝奪，因此，征地范圍的確定、征地項(xiàng)目是否符合公共利益屬性以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放，全憑政府部門說(shuō)了算。最終必將導(dǎo)致政府征地權(quán)的濫用和政府征地行為失范。

(三)現(xiàn)行征地制度承載著為我國(guó)工業(yè)化和城市化提供資金和廉價(jià)土地、推進(jìn)城市化進(jìn)程的特殊社會(huì)功能

現(xiàn)行征地制度的首要功能是為我國(guó)快速城市化提供所需要的土地。我國(guó)正處在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的時(shí)期，對(duì)土地的需求急劇增加。城市化的過(guò)程也就是大量農(nóng)地非農(nóng)化的過(guò)程。如果沒(méi)有現(xiàn)行征地制度的建設(shè)用地供應(yīng)功能，我國(guó)超常規(guī)城市化建設(shè)是難以獲得足夠的建設(shè)用地的。征地范圍過(guò)寬問(wèn)題的出現(xiàn)，正是與現(xiàn)行征地制度承載的為快速城市化提供建設(shè)用地的社會(huì)功能息息相關(guān)。不僅如此，我國(guó)現(xiàn)行征地制度為地方政府承擔(dān)起了為地方政府積累城市建設(shè)資金的責(zé)任，是地方土地財(cái)政的重要制度基石。蔣省三、劉守英對(duì)東、中、西部數(shù)省的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)稅和建筑業(yè)稅增長(zhǎng)最快，是地方政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的主體，而這兩項(xiàng)稅收的增長(zhǎng)與城市化的迅速擴(kuò)張和農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地相伴而生，從1952～2002年，農(nóng)民向社會(huì)無(wú)償貢獻(xiàn)的土地收益位51 535億元(黨國(guó)英，2005);然而，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低問(wèn)題的出現(xiàn)與農(nóng)地承擔(dān)的此項(xiàng)社會(huì)功能息息相關(guān)。1994年分稅制改革后，各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，地方政府面臨資金不足的窘境。為了籌集到足夠的城市建設(shè)資金，地方政府必然會(huì)壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以獲取更大的土地轉(zhuǎn)讓差額收益，從而導(dǎo)致過(guò)低的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。地方政府獲取的巨額土地轉(zhuǎn)讓收益和農(nóng)民獲得的過(guò)低征地補(bǔ)償是一枚硬幣的兩面。

三、對(duì)策和建議

(一)尊重農(nóng)民擁有的農(nóng)地用益物權(quán)，建立與此相適應(yīng)的征地補(bǔ)償制度

經(jīng)過(guò)近30年的改革，我國(guó)基本形成了“兩權(quán)分離”的城鄉(xiāng)土地制度。國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)是我國(guó)土地公有制得以實(shí)現(xiàn)的兩個(gè)基本法律制度(靳相木，2008)，在保持國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)的同時(shí)，發(fā)展出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等土地用益物權(quán)。征地制度改革必須遵守著兩個(gè)基本法律制度，正視設(shè)立于農(nóng)村集體所有土地之上的土地用益物權(quán)，尊重和保護(hù)農(nóng)民擁有的承包地用益物權(quán)，在國(guó)家征收農(nóng)民土地時(shí)，土地用益物權(quán)必須成為土地征用權(quán)的標(biāo)的，讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人成為土地征用之相對(duì)人并且享有相關(guān)權(quán)利，并且在用益物權(quán)制度的基礎(chǔ)上界定農(nóng)村集體所有土地上農(nóng)民擁有的權(quán)利，確定征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。因此，未來(lái)征地制度改革的重點(diǎn)應(yīng)該從單純“提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”向“尊重農(nóng)民的土地物權(quán)”轉(zhuǎn)變，因?yàn)槿魏螁渭兲岣哒鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、剝奪農(nóng)民獲取土地增值收益的征地補(bǔ)償，都缺乏對(duì)農(nóng)民土地用益物權(quán)這一權(quán)利的保護(hù)。根據(jù)用益物權(quán)的基本原理，所有人一旦為非所有人在其所有物上設(shè)立了用益物權(quán)，除期限屆滿和用益物權(quán)人違反物權(quán)契約的情形外，所有人是不能收回用益物權(quán)的。農(nóng)村土地征收是政府運(yùn)用公共權(quán)力強(qiáng)制消滅設(shè)立于集體土地上的用益物權(quán)，因此應(yīng)該給予土地被征收農(nóng)民因失去用益物權(quán)而蒙受的損失;并且農(nóng)地征收帶來(lái)土地用途的改變，引起土地市場(chǎng)價(jià)價(jià)值的提高，而土地市場(chǎng)價(jià)值提高，部分來(lái)源于農(nóng)民放棄農(nóng)地用益物權(quán)的代價(jià)。因此，征地制度改革應(yīng)該確保農(nóng)地用益物權(quán)主體獲取土地增值收益、參與征地決策的權(quán)利，以維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

(二)建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)

打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)的機(jī)制，允許符合土地利用總體規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流通;取消對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)交易特別是土地流轉(zhuǎn)的不合理限制，賦予農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合法流轉(zhuǎn)的權(quán)利，明確規(guī)定農(nóng)戶有將自己的承包地向非農(nóng)用途流轉(zhuǎn)的權(quán)利，探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、抵押、入股等土地流轉(zhuǎn)方式，促進(jìn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理流動(dòng);建立“同地、同價(jià)、同權(quán)”的城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地使用制度，盡量縮小城市國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地之間的價(jià)格差額;建立和完善農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證制度，依法保障農(nóng)民的土地權(quán)利;建設(shè)包括咨詢、代理、土地價(jià)格評(píng)估、仲裁等土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)，為建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)提供制度保障。

(三)嚴(yán)格區(qū)分公益性與非公益性征地

將政府的征地權(quán)嚴(yán)格限定在公益性范圍內(nèi)，嚴(yán)格界定公益性目的的范圍，借鑒國(guó)外關(guān)于“公共利益”界定的經(jīng)驗(yàn)，合理確定我國(guó)的公共利益內(nèi)涵，限制政府征地權(quán)利的濫用;對(duì)于非公共利益的征地，必須引入市場(chǎng)機(jī)制，由用地單位按照土地的市場(chǎng)價(jià)格直接從農(nóng)民手中購(gòu)買;逐步完善土地交易市場(chǎng)，建立農(nóng)村土地價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制;法律必須保障農(nóng)民有平等參與土地交易談判的權(quán)利，確保農(nóng)民能夠分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用之后的增值收益。

(四)完善征地程序，規(guī)范政府征地行為

確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)異議的權(quán)利。農(nóng)民作為農(nóng)村集體土地的所有者(作為村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員而享有農(nóng)地所有權(quán))、承包地的使用者，擁有對(duì)自己土地使用用途轉(zhuǎn)換的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，因此，必須改革現(xiàn)行征地制度，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)異議的權(quán)利實(shí)現(xiàn)。第一，建立完整的征地方案確定、聽(tīng)證和評(píng)議程序;第二，建立征地方案審核程序;確定征地審核機(jī)關(guān)，行使對(duì)征地范圍的確定、征地目的是否符合公共利益用途等進(jìn)行審核的權(quán)利;第三，完善征地實(shí)施程序;征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、補(bǔ)償額度、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償費(fèi)分配等的決定，必須有農(nóng)民代表參加，建立征地補(bǔ)償聽(tīng)證制度，賦予農(nóng)民代表異議權(quán)。

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F301

A

1672-0768(2014)01-0030-04

2014-01-08

湖北省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目(2013172);湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(13D110);湖北省高校人文社會(huì)科學(xué)研究基地湖北文理學(xué)院鄂北區(qū)域發(fā)展研究中心項(xiàng)目。

宋茂華(1969-)，男，湖北荊門人，湖北文理學(xué)院漢江研究院教授，荊楚理工學(xué)院新農(nóng)村科技學(xué)院特聘教授，管理學(xué)博士，研究方向:農(nóng)村組織與制度。

［責(zé)任編輯:盧紅學(xué)］