韋佳/中共遵義市委黨校

基層社會治理創(chuàng)新的路徑探索
——以遵義市“余慶經(jīng)驗”為例

韋佳/中共遵義市委黨校

在國家治理體系中，基層治理是整個治理體系的基礎(chǔ)，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，基層治理創(chuàng)新占據(jù)著舉足輕重的地位。遵義市余慶縣從多年前開始，就圍繞基層社會治理探索的“四在農(nóng)家”建設(shè)、“服務(wù)型黨組織”建設(shè)、“五心教育”、將矛盾化解在基層的“三不出”（小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、難事不出縣、矛盾不上交）等一系列舉措而形成的“余慶經(jīng)驗”，為基層社會治理探索出了一條創(chuàng)新之路。

基層；社會治理；余慶經(jīng)驗

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@一論斷，深刻表明國家在治國方略上的重大轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新。在國家治理體系中，基層治理是整個治理體系的基礎(chǔ)，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，基層治理創(chuàng)新占據(jù)著舉足輕重的地位。

一、基層社會治理創(chuàng)新的內(nèi)生動力

治理，古已有之。如在《荀子.君道》中有“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理”之說，《孔子家語.賢君》曰：“吾欲使官府治理”。這里所說的治理就是按照統(tǒng)治者的意志治理朝政、治理國事，它具有強烈的人治、專制的本質(zhì)特征?，F(xiàn)代社會所講的治理是面向社會問題與公共事務(wù)的一個行動過程，參與者包括公共部門、私人部門和公民在內(nèi)的多個主體，通過正式制度或非正式制度進行協(xié)調(diào)及持續(xù)互動。它有益于擴大公民參與，有助于提升治理績效。

我國在進入新世紀初召開的中國共產(chǎn)黨十六大，就提出了“黨領(lǐng)導人民治理國家”的理念。中國共產(chǎn)黨十七大報告又提出，“要堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導人民有效治理國家。”中國共產(chǎn)黨十八大報告多處采用“治理”的概念，并且在治理國家的意義上進一步提出，“堅持依法治國這個黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略”“要更加注重改進黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導人民有效治理國家”“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”等等。十八屆三中全會的亮點之一就是“治理”一詞的鮮明提出和頻繁出現(xiàn)，“治理體系”“治理能力”“治理方式”“國家治理”“社會治理”等，這在黨中央的歷次重要會議、重要文件當中都是前所未有的事情。實際上十八屆三中全會是中國共產(chǎn)黨十六大以來治國理政理念的深化發(fā)展和完善，是改革開放歷史任務(wù)的總體概括和提升，也是中國共產(chǎn)黨人治國理政和改革開放理念的邏輯演進和必然。

1.創(chuàng)新社會治理是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。習近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”。這表明國家治理體系在形式上體現(xiàn)為一系列規(guī)范體制機制的國家制度，實質(zhì)是運用公共權(quán)力調(diào)整社會關(guān)系，協(xié)調(diào)社會利益，化解社會矛盾、維護社會秩序，實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。社會治理是以實現(xiàn)和維護群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程。十八屆三中全會決定中把社會治理體制創(chuàng)新概括為改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系四個方面，這些既是社會治理的核心內(nèi)容，也是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

基層社會治理創(chuàng)新是國家治理體系的基礎(chǔ)和根基，是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的突破口、推動力。

2.創(chuàng)新社會治理是解決各類社會矛盾和問題的迫切需要。隨著改革的深入，我國政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域都發(fā)生了深刻變革，許多深層次的社會矛盾和社會問題接踵而至。如貧富矛盾、官民矛盾、文化矛盾等。而發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題也比較突出。人民群眾期盼黨和政府能著力解決經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡的問題，要求政府妥善解決各種社會問題，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，保護各類群體特別是弱勢群體的正當權(quán)益，促進公平正義。社會主義和諧社會的基本精神是追求社會的公平和正義，只有堅持維護社會公平正義，才能使全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處。而實現(xiàn)社會公平正義，關(guān)鍵是要通過加強和創(chuàng)新社會治理，妥善協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系。

3.創(chuàng)新社會治理是貫徹落實黨的群眾路線、維護人民群眾利益的根本要求。群眾，是我們黨的力量之源和勝利之本。新中國的誕生和改革開放30多年來所取得的重大成就，其根本經(jīng)驗之一就是黨和政府能夠時刻密切聯(lián)系群眾，始終把實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益作為首要問題來對待。習近平同志在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上指出：“我們必須看到，面對世情、國情、黨情的深刻變化，精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險更加尖銳地擺在全黨面前，黨內(nèi)脫離群眾的現(xiàn)象大量存在，集中表現(xiàn)在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風這‘四風’上?！碑斍耙恍┑胤秸筒块T的黨員干部“官本位”思想嚴重，不重民意、不惜民力、工作方法簡單、服務(wù)意識欠缺等問題嚴重，如果這些問題得不到糾正，就會損害黨和政府在群眾中的形象，影響黨群關(guān)系，影響黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位，破壞社會的安定和諧。以人為本是群眾工作必須遵循的基本原則，是加強社會治理的根本要義，各級政府必須把工作著力點放在關(guān)注民生、了解民意、惠及民利、維護民權(quán)上，著力打造服務(wù)型政府，扎實解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，為人民群眾生產(chǎn)生活創(chuàng)造舒心、安心、放心的社會環(huán)境。黨只有始終與人民心連心、同呼吸、共命運，始終依靠人民推動歷史前進，才能做到堅如磐石。

二、“余慶經(jīng)驗”--基層社會治理創(chuàng)新的實踐探索

余慶縣地處黔中腹地，是一個典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，從多年前開始，就圍繞“創(chuàng)新”探索的“四在農(nóng)家”建設(shè)、“服務(wù)型黨組織”建設(shè)、“五心教育”、將矛盾化解在基層的“三不出”（小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、難事不出縣、矛盾不上交）等一系列舉措而形成的“余慶經(jīng)驗”，為基層社會治理探索出了一條創(chuàng)新之路。

1.以“服務(wù)”為核心，以人為本，源頭預防矛盾。服務(wù)是政黨的基本功能之一，也是政黨實現(xiàn)領(lǐng)導地位和執(zhí)政地位的基本方式之一。在新形勢下，基層黨組織的政

黨功能調(diào)整中最明顯的創(chuàng)新是強調(diào)基層黨組織的服務(wù)職能。余慶縣認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，認真思考蘇東劇變和“甕安事件”的深刻教訓，分析以往“加強基層黨建、夯實執(zhí)政基礎(chǔ)”的經(jīng)驗和做法，堅持以人為本，總結(jié)提煉出了以創(chuàng)建服務(wù)型黨組織為總載體的黨建思路，倡導“黨在心中，用心服務(wù)”的理念，在實際工作中，按照減少中間環(huán)節(jié)、簡化審批程序、限定服務(wù)時限的原則，形成簡易可行、便于管理的一站式服務(wù)，構(gòu)建起縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居、社區(qū)）、組四級聯(lián)動的便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，大大的便利于民。建立了“首問首接”、“調(diào)務(wù)公開”、“督查督辦”等制度?；鶎庸?、青、婦等人民團體和學校、社區(qū)組織充分發(fā)揮反映訴求、化解矛盾、服務(wù)群眾的積極作用，積極開展以“熱心接待、細心調(diào)查、耐心疏導、貼心服務(wù)、愛心幫扶”為內(nèi)容的“五心便民”活動，把大量矛盾糾紛及時化解在基層和萌芽狀態(tài)。實現(xiàn)了基層黨的建設(shè)從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型與提升，形成了“群眾動嘴、黨員跑腿”的新型服務(wù)機制。

2.以“創(chuàng)新‘為靈魂，加強體制機制建設(shè)，提高社會治理水平。社會治理的關(guān)鍵是”創(chuàng)新“，構(gòu)建一套科學合理的制度則是”創(chuàng)新“的保證。余慶縣”小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，難事不出縣，矛盾不上交“的”三不出、一不上交“工作機制，最大限度地把矛盾糾紛化解在基層和萌芽狀態(tài)，確保社會安定、和諧。

一是創(chuàng)新預防調(diào)處矛盾糾紛機制。全面推行網(wǎng)格化管理，在網(wǎng)格內(nèi)實現(xiàn)100%的干部聯(lián)系群眾，100%的群眾有干部聯(lián)系，更好地為群眾提供精準有效的服務(wù)和管理，真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，真情關(guān)心群眾疾苦，及時開展矛盾糾紛排查調(diào)處，使社會不穩(wěn)定因素早發(fā)現(xiàn)、早處置，最大限度減少群體訪和非法上訪發(fā)生。二是建立健全矛盾糾紛排查調(diào)處機制。實行”三三分流制“，采用”人、時、事“三三分流方式排除化解矛盾糾紛，每個糾紛未經(jīng)調(diào)解三次以上不得上交上級機關(guān)，有效處理初訪的矛盾糾紛、信訪案件，有效地避免基層隨意把矛盾上交的問題。三是建立四級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)工作機制。大力發(fā)揮村級”群眾說事室“、”育齡婦女說事室“和”組說事點“的作用，讓群眾主動”說事“，干部積極干事，做到”有話請你說、有氣幫你順、有結(jié)我來解、有難我來幫“，有效化解了基層矛盾糾紛。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦、群工站、司法所實行聯(lián)動調(diào)處，運用政策、法律、經(jīng)濟、行政等手段調(diào)解村組上報的矛盾糾紛?？h矛盾糾紛調(diào)處中心主要調(diào)解疑難糾紛和突發(fā)性重大矛盾糾紛，真正做到”小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、難事不出縣、矛盾不上交“。

3.以”群眾“為依托，強化基層，夯實基礎(chǔ)。歷史經(jīng)驗證明，大到國家治理，小到鄉(xiāng)村治理，人民群眾都是不可或缺的治理主體。當前，中央部署了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一新的偉大工程，習近平總書記特別強調(diào)，要增強人民群眾參與國家治理的主體意識和自覺意識，提高人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟社會文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力。對于許多地方來說，在社會利益多元、思想觀念多變、社會矛盾凸顯、民眾期望值增高的新形勢下創(chuàng)新社會治理，是很具考驗性的難題，主要難點就在于創(chuàng)新社會治理的群眾基礎(chǔ)比較薄弱。余慶縣創(chuàng)造的”三不出“經(jīng)驗，是我國現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的成功典范，”小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，難事不出縣，矛盾不上交“。一是縣級推行重認識、重評估、重化解、重督導、重協(xié)作、重保障的”六重“舉措，確保難事不出縣，矛盾不上交。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實有目標、有基礎(chǔ)、有隊伍、有平臺、有方法、有制度的”六有“措施，確保大事不出鎮(zhèn)。三是村（居）明確包區(qū)域、包調(diào)查、包宣傳、包調(diào)處、包穩(wěn)控、包回訪的”六包“責任，確保小事不出村。

夯實基層基礎(chǔ)，重視改善民生，化解社會矛盾，促進社會和諧，是”余慶經(jīng)驗“的重要內(nèi)容；”小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，難事不出縣，矛盾不上交“，是”余慶經(jīng)驗“最突出的特點；充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢，協(xié)同各方力量，把基層的資源有效整合起來，使基層組織成為維護穩(wěn)定的堅強戰(zhàn)斗堡壘，這是”余慶經(jīng)驗“發(fā)揮制度優(yōu)勢給我們的重要啟示。

三、基層社會治理模式的路徑

通過對”余慶經(jīng)驗“實踐的考察，可以看出，主體多元化，責權(quán)利合理配置和制度保障是基層社會治理的有效路徑。

1.主體多元，協(xié)同共治。格里·斯托克（Gerry Stoker）認為，”（公共）治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者，……它表明，在現(xiàn)代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉(zhuǎn)移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任?！耙虼?，政府、企業(yè)、社會組織和公民共同參與的治理成為現(xiàn)代公民社會的重要特點。社會治理創(chuàng)新就是要推動政府和社會組織、公眾個體的合作，實現(xiàn)協(xié)同共治以基層黨組織為核心，以基層政府為基點，以社區(qū)自治組織為紐帶，凝聚社會各方力量，建構(gòu)起”多元協(xié)作式“的社會管理格局，使各方共同受益。盡管在這種多元治理結(jié)構(gòu)中，黨組織仍然處于主導地位，但社會力量的參與可以將社會的訴求更多地輸入基層治理系統(tǒng)，從而增強黨與社會之間的互動。

2.責權(quán)分明，合理配置。轉(zhuǎn)變基層政府職能，規(guī)范基層政府行為，培育社會的內(nèi)生秩序。依照法律法規(guī)厘清基層政府與社會自治組織之間的職責權(quán)限，一是發(fā)揮基層黨組織的樞紐作用，通過黨員先鋒模范作用的發(fā)揮，自上而下動員群眾參與到社會治理中，實現(xiàn)基層黨組織密切聯(lián)系群眾的工作格局。二是明確政府在社會治理中的職責，轉(zhuǎn)變權(quán)利運作方式，樹立服務(wù)意識，將政府的工作重心下移，從管理主導型轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型。三是發(fā)揮公民在社會治理中的主體作用，提高其主體意識，拓寬其參與社會治理的渠道。四是充分發(fā)揮社會組織的作用，建立解決社會矛盾的”緩沖帶“。重點培育公益類、慈善類和服務(wù)類社會組織，充分發(fā)揮它們在反映不同利益訴求、維護弱勢群體權(quán)益、滿足公共服務(wù)多元化需求方面的重要作用。

3.創(chuàng)新制度，完善機制。在社會轉(zhuǎn)型期，舊的制度已經(jīng)失去效用，新的制度尚未健全，同時轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的新的利益結(jié)構(gòu)和社會矛盾也需要新的制度規(guī)范。很多治理問題是由制度本身的不配套、不銜接、不合理造成的。在國家治理體系現(xiàn)代化中，極其重要的方面是在各個領(lǐng)域制度充分供給的基礎(chǔ)上形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的總體社會制度體系。加強制度建設(shè)，為轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的利益格局的變化提供恰當?shù)囊?guī)范，是解決中國改革開放以來出現(xiàn)的各種社會問題的最重要、最現(xiàn)實的途徑，是實現(xiàn)中國社會新的轉(zhuǎn)型的基石，也是改善國家治理的重要基礎(chǔ)。因此，社會治理創(chuàng)新的根本任務(wù)就是要協(xié)調(diào)、協(xié)同其他領(lǐng)域的體制改革，推進社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新。一是健全基層自治相關(guān)的法律法規(guī)，保證社會組織和公民參與社會治理的合法性。二是完善協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)社會治理中各主體的利益關(guān)系，使之和諧相處，合作共贏。如民主協(xié)商機制、利益訴求表達機制等。三是財政保障機制。加大財政投入，吸收更多的社會組織、企業(yè)加入到社會治理中，以達到互惠互利、共同發(fā)展。因此，在中央頂層推進宏觀社會治理體系創(chuàng)新過程中，各個地方充分發(fā)揮自身優(yōu)勢、積極性、創(chuàng)造性，大力推進基于本土實際情況的基層社會治理體制機制創(chuàng)新工作。