國家行政學院經(jīng)濟學教研部 馬小芳

一、我國食品安全監(jiān)管體制改革歷程及存在的問題

我國食品安全監(jiān)管體制是適應人民群眾日益增長的食品安全需要而建立和完善起來的。與國外發(fā)達國家相比，我國食品安全監(jiān)管體制改革起步較晚，但成效顯著。很多立法理念和標準已經(jīng)與國際接軌，同時也充分考慮到了我國經(jīng)濟快速增長與食品生產(chǎn)水平較低這一基本矛盾。然而，我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)行體制與全面建成小康社會的總要求還有很大的差距，還存在許多問題，需要通過深化改革，全面提升食品安全監(jiān)管水平。

(一)我國食品安全監(jiān)管體制改革歷程。

我國食品安全監(jiān)管體制改革經(jīng)過了衛(wèi)生部統(tǒng)一監(jiān)管體制，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、質檢總局、工商總局與食品藥品監(jiān)管局等行政部門分段監(jiān)管體制，農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局集中統(tǒng)一監(jiān)管體制等三個發(fā)展階段。

1.衛(wèi)生部統(tǒng)一監(jiān)管體制。1995年10月，八屆全國人大常委會第十六次會議審議通過了《食品衛(wèi)生法》，確立由衛(wèi)生部門統(tǒng)一對食品衛(wèi)生進行監(jiān)管的體制。依據(jù)這一體制，從事食品安全生產(chǎn)經(jīng)營活動，應當向衛(wèi)生行政部門申請辦理食品衛(wèi)生許可證，由衛(wèi)生行政部門進行統(tǒng)一管理。衛(wèi)生部門還負責食品衛(wèi)生標準的制定和食品衛(wèi)生事故的處理。在這一體制下，我國建成了覆蓋全國的食品衛(wèi)生監(jiān)督網(wǎng)絡，形成了一支20多萬人的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍，對保障食品安全發(fā)揮了積極作用。然而，《食品衛(wèi)生法》沒有規(guī)范包括種植、養(yǎng)殖、儲存等環(huán)節(jié)中的食品以及相關的食品添加劑、飼料及飼料添加劑的生產(chǎn)、經(jīng)營或者使用，出現(xiàn)了法律監(jiān)管盲區(qū)。衛(wèi)生部統(tǒng)一監(jiān)管體制無法涵蓋食品從農(nóng)田到餐桌的全過程，導致食品安全事故時有發(fā)生。

2.衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、質檢總局、工商總局與食品藥品監(jiān)管局等行政部門分段監(jiān)管體制。為了進一步加強食品安全工作，國務院于2004年7月頒布了《關于進一步加強食品安全工作的決定》，確定對食品安全實行分段監(jiān)管的體制。即農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調和依法查處重大事故。這種分段監(jiān)管的體制有利于各司其職，對改善食品安全狀況發(fā)揮了積極作用。但是，這種體制在實踐中也出現(xiàn)了一些問題，主要是:對食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息發(fā)布等不屬于任何一個環(huán)節(jié)的事項，由哪個部門負責不夠明確;食品安全監(jiān)管部門之間缺乏協(xié)調;食品藥品監(jiān)督部門難以發(fā)揮綜合協(xié)調職能等。上述問題客觀上導致食品安全監(jiān)管出現(xiàn)職能交叉、責任不清的狀況。

2009年2月，十一屆全國人大常委會第七次會議審議通過了《食品安全法》，維持分段監(jiān)管的體制。針對前述食品安全監(jiān)管體制中存在的問題，作出了如下調整:國務院設立食品安全委員會，作為高層次的議事協(xié)調機構，對食品安全監(jiān)管工作進行協(xié)調和指導;衛(wèi)生部門與食品藥品監(jiān)管部門互換職能，食品藥品監(jiān)管部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責對食品安全的綜合協(xié)調和依法查處重大事故;對于前述不屬于任何一個環(huán)節(jié)的事項，《食品安全法》也作出了規(guī)定，衛(wèi)生部門負責食品安全風險監(jiān)測和評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規(guī)范的制定，以及組織重大食品安全事故的查處。

分段監(jiān)管體制沿著食品產(chǎn)業(yè)供應鏈進行職能分工，每個環(huán)節(jié)都有相應的監(jiān)管機構負責監(jiān)管，每個監(jiān)管部門在各自監(jiān)管領域內(nèi)都具有足夠的專業(yè)能力和法律支持，從表面上看，職能分工是明確和有效的。但是，食品安全問題具有較強的連帶效應，一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，其原因可能并不在于此環(huán)節(jié)，而在于其他環(huán)節(jié)。分段監(jiān)管體制人為割裂了食品安全各環(huán)節(jié)之間的內(nèi)在聯(lián)系，因此，在涉及協(xié)同監(jiān)管和落實監(jiān)管責任方面存在著比較明顯的制度缺陷。

3.農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局集中統(tǒng)一監(jiān)管體制。針對分段監(jiān)管體制中存在的多頭管理、分工交叉、職責不清等突出問題，中央決定組建統(tǒng)一的食品藥品監(jiān)管機構，將分散在各部門的食品藥品監(jiān)管職能和機構進行整合，實行集中統(tǒng)一監(jiān)管。并由農(nóng)業(yè)部門負責農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管，由衛(wèi)生部門負責食品安全風險監(jiān)測和評估、食品安全標準制定。新一屆國務院成立后，立即啟動食品藥品監(jiān)管機構改革和職能轉變。2013年3月20日國務院第1次常務會議原則通過了食品藥品監(jiān)管總局的“三定”方案和《指導意見》。由此形成農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局集中統(tǒng)一監(jiān)管，以衛(wèi)生和計劃生育委員會為支撐，國家食品安全委員會綜合協(xié)調的體制。

縱觀我國食品安全監(jiān)管體制改革的歷程可以發(fā)現(xiàn)，改革的焦點主要集中于行政部門之間如何合理分配食品安全監(jiān)管職責，改革的目標是形成集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制。但是，對于如何轉變監(jiān)管職能，如何創(chuàng)新監(jiān)管方式，如何促進社會機構和公眾參與等方面還缺乏頂層設計。尤其是，在戰(zhàn)略層面如何整體優(yōu)化設計我國食品安全監(jiān)管體制，這方面的改革才剛剛起步。

(二)我國當前食品安全監(jiān)管體制存在的問題。

我國當前農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局集中統(tǒng)一監(jiān)管體制，有利于理順部門職責關系，強化和落實監(jiān)管責任，實現(xiàn)全程無縫監(jiān)管，形成整體合力，提高行政效能。但是，也存在著一些問題，主要是:

1.新組建的食品藥品監(jiān)管總局監(jiān)管能力面臨挑戰(zhàn)。由分段監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管轉變，必然會對統(tǒng)一監(jiān)管部門的監(jiān)管能力提出更高要求。如果監(jiān)管人員、技術和設備保障不足，食品安全監(jiān)管范圍超出了監(jiān)管部門的能力，就會導致“肥胖饑餓癥”，無法滿足食品安全監(jiān)管的要求。新成立的食品藥品監(jiān)管總局面臨著“整合”、“統(tǒng)一”、“加強”監(jiān)管職能和機構的重任，如果不能實現(xiàn)監(jiān)管力量和資源的有效配合，就會形成名義上加強、實際上削弱的局面。隨著監(jiān)管責任和壓力的增加以及食品安全形勢的變化，對食品監(jiān)管方式也提出了新的要求，如果仍然沿襲傳統(tǒng)的“人海戰(zhàn)術”，成本代價會很大，而且效果不佳。所以，集中統(tǒng)一監(jiān)管必須同時要求監(jiān)管模式、監(jiān)管手段和監(jiān)管職能等方面作出相應調整。

2.新體制仍然存在農(nóng)業(yè)部、質檢總局等部門和食品藥品監(jiān)管總局分段監(jiān)管特征。新體制在建立食品藥品監(jiān)管總局作為監(jiān)管主體的同時，仍然保留農(nóng)業(yè)部對農(nóng)產(chǎn)品質量安全的監(jiān)管責任。因此，在涉及食用農(nóng)產(chǎn)品等領域的監(jiān)管時，需要明確兩者之間的監(jiān)管邊界，否則就會留下死角和盲區(qū)。由于食品安全涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過程，由農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局分段監(jiān)管，仍然可能會存在以往分段監(jiān)管的弊端。另外，新體制還保留質檢總局負責監(jiān)管食品相關產(chǎn)品的生產(chǎn)加工，這種分段管理也有可能會造成新的監(jiān)管重疊。

3.食品安全風險監(jiān)測評估與標準制定工作由衛(wèi)生和計劃生育委員會負責，未達到應有的戰(zhàn)略層級。新體制明確由衛(wèi)生和計劃生育委員會負責食品安全風險監(jiān)測和評估、食品安全標準制定等工作，從而使得風險評估與標準制定職能與食品安全監(jiān)管部門分開，實現(xiàn)了風險分析與風險管理的分離，避免了過去既是裁判員又是運動員的不合理局面。但由于風險評估與標準制定直接決定著我國食品安全監(jiān)管的戰(zhàn)略方向，需要以獨立、客觀和中立的原則進行，也需要風險分析部門與風險管理部門之間經(jīng)常性的協(xié)調，因此需要提高風險和標準制定的戰(zhàn)略層級，在更高層次開展風險評估和標準制定工作，以避免由于部際協(xié)調不暢和部門利益所導致的戰(zhàn)略中斷等問題。

4.食品安全委員會功能虛化，未能起到戰(zhàn)略引領作用。我國《食品安全法》明確食品安全委員會履行食品安全監(jiān)管工作協(xié)調和指導的責任。但是，在實踐中，食品安全委員會功能虛化，未能有效發(fā)揮食品安全監(jiān)管頂層設計的作用，而分段監(jiān)管體制下的部門管理又只能各管一攤，這就在客觀上造成了我國食品安全監(jiān)管“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，缺乏系統(tǒng)性的弊病。新體制雖然形成了食品藥品監(jiān)管總局為主體的集中統(tǒng)一監(jiān)管體制，但是食品藥品監(jiān)管總局仍然無法替代食品安全委員會作用，未來需要發(fā)揮食品安全委員會的作用，明確其在食品安全監(jiān)管中的戰(zhàn)略引領職能。

5.國家層面食品安全控制的科學和技術體系有待完善。食品安全監(jiān)管體制的有效運行需要有大量的科學證據(jù)作為支撐。我國目前的食品安全監(jiān)管手段還比較落后，有的在還停留在憑經(jīng)驗判斷的基礎上，無法適應食品加工生產(chǎn)新技術的快速發(fā)展，急需加強國家層面食品安全控制的科學和技術體系保障，以應對新的病毒類型、新的化學物質等對于我國食品安全帶來的風險。

二、國外發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體制的經(jīng)驗借鑒

(一)合作式監(jiān)管:以美國為例。

美國是合作式監(jiān)管的典型。美國政府對食品安全高度重視，由總統(tǒng)領導的食品安全委員會統(tǒng)一監(jiān)管食品安全。美國的食品安全由6個國會直屬部門中的12個下屬機構和35個不同的法律規(guī)定共同監(jiān)管，其中包括:健康和衛(wèi)生部(DHHS)、農(nóng)業(yè)部(USDA)、環(huán)境保護部(EPA)、財政部、海關和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)。健康和衛(wèi)生部(DHHS)下屬的食品和藥品管理局(FDA)管理除肉、禽和加工蛋產(chǎn)品之外的所有食品以及動物藥和飼料。

合作式監(jiān)管的優(yōu)勢在于可以發(fā)揮各監(jiān)管機構的專業(yè)能力，美國食品安全監(jiān)管部門職能明確、監(jiān)管環(huán)節(jié)相互銜接。在美國，一個部門只負責一個或幾個產(chǎn)品的全部安全工作，并在總統(tǒng)食品安全管理委員會統(tǒng)一的指揮和協(xié)調下，實現(xiàn)對于食品安全工作的一體化管理。美國的這種一個部門就負責一個或幾個產(chǎn)品的全部安全工作的特點，使從田野到餐桌無縫全程監(jiān)管的責任主體得到明確，操作起來也更加容易和透明。從監(jiān)管的環(huán)節(jié)看，美國的食品安全管理很注意強調從田野到餐桌整個過程的無縫隙有效控制監(jiān)管，其環(huán)節(jié)包括了從生產(chǎn)收獲，到加工、包裝、運輸和貯存，再到最后的銷售等，監(jiān)管內(nèi)容包括了農(nóng)藥化肥、飼養(yǎng)飼料、包裝材料、運輸條件和食品標簽等整個流程。通過這種全程監(jiān)管，對可能給食品安全帶來的潛在風險加以預先防范，不僅不會缺失重要環(huán)節(jié)，也在某種程度上為實現(xiàn)問題食品的追溯打下良好基礎。弊端在于職能分散，難以形成監(jiān)管合力。一是部門之間需要大量的協(xié)調。為此，美國出臺了50個部際協(xié)議進行協(xié)調和溝通。二是部門常常陷入競爭格局之中。一方面爭奪監(jiān)管資源和管理權限;另一方面在發(fā)生食品安全問題時相互推諉扯皮。

盡管合作式監(jiān)管中存在協(xié)調失靈，但這個系統(tǒng)依然是富有成效的，獲得了公眾的信賴。美國食品也堪稱是世界上最安全的食品。其原因在于美國形成了一套比較完善的技術和制度體系。一是構建了完備的食品安全法律體系。美國食品安全法起始于1906年的《食品和藥品法》和1907年的《肉類檢驗法》，至今共形成了30多部法律，涉及各類食品藥品安全監(jiān)管，明確了食品安全主體的法律責任，有助于形成良好的食品安全工作規(guī)范。二是形成了有效的食品安全風險分析框架。2001年，美國總統(tǒng)食品安全委員會提交了一份“食品安全戰(zhàn)略計劃”，要求美國農(nóng)業(yè)部、健康和公眾服務部、環(huán)境保護署等機構聯(lián)合建立風險分析和評估機制，通過風險監(jiān)測和評估提高食品安全預警能力，增強食品安全管理的針對性。三是建立了完善的食品安全可追溯制度。包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)、包裝加工環(huán)節(jié)及運輸銷售環(huán)節(jié)的追溯。通過建立追溯制度，將人為割裂的食品安全監(jiān)管聯(lián)系起來，提高了食品安全監(jiān)管的有機銜接和協(xié)調。

對美國合作式監(jiān)管的分析可以看出，盡管合作式監(jiān)管存在協(xié)調成本高等問題，只要輔之于有效的技術和制度安排，就可取得比較好的監(jiān)管效果。其中，法律制度為各類主體提供了形成規(guī)范;風險分析框架明確了食品安全監(jiān)管的關鍵控制點，使得食品安全監(jiān)管可以有的放矢;可追溯制度形成了完備的從農(nóng)田到餐桌的信息鏈，為快速確定問題源，評估食品安全事故的影響范圍奠定了基礎。正是在上述技術和制度安排的支撐基礎上，才形成了美國富有成效的食品安全監(jiān)管體制。

(二)一體化監(jiān)管:以英國和丹麥為例。

與美國的合作式監(jiān)管不同，歐盟國家大多采取單一部門的一體化監(jiān)管體制。例如，英國在2000年成立食品標準署，該部門是不隸屬于任何內(nèi)閣部門的非內(nèi)閣部委，是獨立的食品監(jiān)督機構，負責食品安全總體事務和制定各種標準，代表英王履行職能，并透過衛(wèi)生大臣向議會負責。丹麥于1996年將農(nóng)業(yè)部和漁業(yè)部合并組成了農(nóng)業(yè)部，并將衛(wèi)生部的食品安全職能劃入農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部，更名為食品、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部，負責海洋或農(nóng)田到餐桌全過程的食品安全監(jiān)管。

一體化監(jiān)管的優(yōu)勢在于可以提高食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一性和連續(xù)性，把更多的資源集中于食品安全風險規(guī)避和預警，避免對企業(yè)的重復檢測，監(jiān)管責任明確，運行效率更高。其弊端在于對監(jiān)管機構的能力要求非常高。由于一體化監(jiān)管下統(tǒng)一部門的監(jiān)管范圍比合作式監(jiān)管下單一部門的范圍要大得多，傳統(tǒng)監(jiān)管模式不能適應一體化監(jiān)管的要求，因此一體化監(jiān)管對食品安全風險管理的要求很高，它更多地采用預防原則，強調基于風險的食品安全戰(zhàn)略管理，即在風險分析的基礎上明確關鍵控制點，并將監(jiān)管資源更多地轉向關鍵監(jiān)管領域，以優(yōu)化監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率。

除對監(jiān)管機構能力的要求之外，一體化監(jiān)管還有賴于科學數(shù)據(jù)、實驗、檢驗檢測以及各類標準的支撐。在這方面，歐盟提供了大量的支持。2000年，歐盟發(fā)表了《食品安全白皮書》，提出了從農(nóng)田到餐桌的監(jiān)管理念，規(guī)定所有的法規(guī)和標準文本都經(jīng)過歐盟理事會和歐洲議會的共同決策程序，歐盟食品和飼料法規(guī)所有條例直接適用，由此奠定了歐盟食品安全監(jiān)管體系高度統(tǒng)一的基礎。圍繞這一框架，建立了四個機制:一是成立歐洲食品安全總局(EFSA)，作為獨立食品和飼料安全風險評估和風險溝通機構;二是建立食品和飼料快速預警機制(RASFF)，以確定風險是否嚴重，產(chǎn)品是否需要召回等;三是建立歐盟實驗室(EURLs)和國家實驗室(NRLs)，為食品和飼料安全以及動物健康領域的安全控制提供技術支持;四是成立食品和獸醫(yī)組織(FVC)，針對官方機構和人員進行審計，確保當?shù)厣a(chǎn)和進口產(chǎn)品符合歐盟質量安全及質量標準，符合動物健康和福利及植物健康方面的法律法規(guī)。通過上述機構的建立，為歐盟國家食品安全監(jiān)管奠定了法律、技術、風險分析基礎，同時通過審計和檢查，確保各個國家食品安全符合食品安全標準。

通過上述分析可以看出，所謂一體化監(jiān)管，并不是說監(jiān)管機構要承擔所有的監(jiān)管職責，相反，監(jiān)管機構要與風險評估、標準制定、檢驗檢測、實驗室以及審計和檢查部門密切配合，才能達到預期效果。由于有相應機構的支持，所以在具體的監(jiān)管實踐中，一體化監(jiān)管部門并不會將監(jiān)管力量和資源分散使用，而是通過戰(zhàn)略管理集中于關鍵控制領域，從而大大提高了監(jiān)管效率。

從國外發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體制的比較中可以發(fā)現(xiàn)，合作式監(jiān)管與一體化監(jiān)管各有利弊，不能簡單地認為監(jiān)管機構越集中越好。事實上，美國的合作式監(jiān)管和英國、丹麥的一體化監(jiān)管都取得了很好的效果。啟示在于，在深化我國食品安全監(jiān)管體制改革的過程中，我們不能只將目光盯著機構的分拆與合并，更重要的是，要建立監(jiān)管職能與支持和配套職能有機統(tǒng)一的食品安全戰(zhàn)略框架，這方面的改革任重而道遠。

三、我國食品安全監(jiān)管體制改革的理想方案與改革路線圖

我國食品安全監(jiān)管體制改革的方向是明確的，即要建立集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制。國家食品藥品監(jiān)管總局的成立是我國食品安全監(jiān)管工作中具有里程碑意義的大事，標志著我國已經(jīng)具備了集中統(tǒng)一監(jiān)管體制的基礎。當前我國形成的以農(nóng)業(yè)部和食品安全監(jiān)管總局共同監(jiān)管的監(jiān)管體制既具有合作式監(jiān)管的特點，也具有一體化監(jiān)管的雛形。應該在吸收國外經(jīng)驗的基礎上，基于我國國情和所處發(fā)展階段的特點，提出食品安全監(jiān)管體制改革的“中國道路”。

(一)我國食品安全監(jiān)管體制改革的理想方案。

根據(jù)以上思路，結合我國政府機構特點以及當前我國食品安全監(jiān)管架構現(xiàn)狀，擬提出我國食品安全監(jiān)管體制的理想方案如下:

1.夯實國家食品安全委員會職能。將國家食品安全委員會轉變?yōu)閲沂称钒踩珣?zhàn)略決策機構，主要承擔以下職能:一是承擔國家食品安全風險監(jiān)測和評估職能，建立涵蓋植物、動物、飼料等各環(huán)節(jié)的風險分析體系，為提高食品安全監(jiān)管針對性提供基礎;二是承擔國家食品安全標準和技術法律制定職能，針對食品安全風險，有針對性地制定和完善標準和法律體系，提高快速反應能力;三是承擔食品安全國家實驗室職能，針對食品安全工作的潛在的和新出現(xiàn)的病毒、病原體等開展國家層面的科研研究，提高食品安全預防能力;四是承擔食品安全風險預警職能，根據(jù)食品安全風險評估結果，確定風險程度是否嚴重，采取相應的應對措施;五是承擔對監(jiān)管機構的檢查和評估職能，確保食品安全生產(chǎn)和進口產(chǎn)品符合國家食品安全和質量標準，符合國家有關法律法規(guī);六是食品安全風險交流職能，提高食品安全的公眾參與，增強透明度，切實保護消費者利益。食品安全委員會應發(fā)揮“議會”職能，不宜作為一級行政機構，可以考慮采取理事會等方式，通過建立專業(yè)委員會來實施上述職能，以避免重設行政機構導致的職能重疊和僵化等問題。

2.合并農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局關于食品安全監(jiān)管的職能，提高監(jiān)管機構能力和水平。將農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局關于食品安全監(jiān)管的職能合并，組建統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機構，有利于形成從農(nóng)田到餐桌的無縫隙監(jiān)管體系，加強植物、動物、飼料等源頭控制，更好地發(fā)揮食品安全監(jiān)管職能層的作用，主要承擔以下職能:一是承擔食品安全監(jiān)管的指揮控制職能，建立從農(nóng)田到餐桌全過程無縫隙的信息化指揮平臺，全面把握食品安全監(jiān)管動態(tài)，適時加以調控和監(jiān)督;二是承擔食品安全重點布控和整治職能，針對可能存在的風險點，集中監(jiān)管力量和資源進行重點預防和整治，提高監(jiān)管的針對性和有效性;三是承擔食品安全事故處理職能，通過食品安全追溯系統(tǒng)，明確問題來源，分析影響范圍，將事故造成的影響控制在最小范圍;四是承擔食品安全檢驗檢疫機構的資質認證職能，有效整合社會力量，建設區(qū)域性檢驗檢疫機構;五是承擔指導和監(jiān)督業(yè)務層管理工作職能，強化食品安全執(zhí)法隊伍建設，規(guī)范行政執(zhí)法行為，完善行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制。

3.充實基層食品安全監(jiān)管力量和資源。基層監(jiān)管隊伍是我國食品安全監(jiān)管體制的基石，承擔著食品安全檢查、抽樣、監(jiān)測和分析等具體的職能，應在現(xiàn)有地方監(jiān)管體系的基礎上，進一步加以充實，使其切實發(fā)揮業(yè)務層食品安全把關者的作用，主要承擔以下職能:一是根據(jù)食品安全標準和法律法規(guī)，對涉及食品安全生產(chǎn)單位進行全覆蓋監(jiān)管，針對重點風險領域提高抽檢頻率，將食品安全事故遏制在萌芽中;二是督促企業(yè)完善內(nèi)部管理體系，強化第一責任人意識，讓企業(yè)主動參與到食品安全監(jiān)管工作中來;三是配合職能層開展重點食品安全風險整治;四是加強食品安全風險宣傳，讓消費者成為食品安全的最后把關人。

(二)我國食品安全監(jiān)管體制改革的路線圖。

我國食品安全監(jiān)管體制改革不可能一蹴而就，必須穩(wěn)扎穩(wěn)打，一步一個腳印邁向理想方案。尤其是，理想方案涉及對當前機構的調整，更不可過于急躁。我國剛剛對食品安全監(jiān)管體制進行了較大的改革，需要穩(wěn)定隊伍，打好基礎，分步實施。根據(jù)當前我國食品安全監(jiān)管機構情況和改革需要，建議分三步走:

1.近期到2015年:在不改變現(xiàn)有監(jiān)管機構職能配置的情況下，著重加強監(jiān)管機構能力建設，建立最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管體系。由于我國新的食品安全監(jiān)管體制剛剛形成，建議近期不進行大的機構調整，應著力建設食品安全可追溯系統(tǒng)，逐步形成最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管體系。食品安全可追溯系統(tǒng)可以有效解決消費者投訴無門、企業(yè)責任難以落實、監(jiān)管機構職責不清和職能交叉、既是裁判員又是運動員等問題，是落實十八屆三中全會精神，深化我國食品安全監(jiān)管體制改革、破解食品安全監(jiān)管難題的最為有效和最為可行的途徑。

目前，中國市場食品安全工作委員會(以下簡稱“食安工委”)已授權委托中食安食品科技服務有限公司(以下簡稱“中食安公司”)自主研發(fā)了一套世界領先的食品安全多維彩碼追溯系統(tǒng)。該系統(tǒng)采用了目前國際上最先進的多維彩碼技術，通過開放、透明的食品安全公共信息服務平臺，形成一個全產(chǎn)業(yè)鏈食品安全管控的閉環(huán)，確保食品安全全過程有章可循。

食品安全多維彩碼追溯系統(tǒng)的核心技術為多維彩碼技術，該項技術的最大優(yōu)勢在于其非開源性、唯一性和不可復制性，彩色多維碼的靜態(tài)和動態(tài)數(shù)據(jù)的讀取快速簡單，遠至50米也可讀取，誤碼率幾乎為零，防偽性能極高，加上其消碼功能和多維彩碼的唯一性，假冒偽劣商品幾乎無處藏身。同時該系統(tǒng)還整合了全球領先的高光譜生化成像技術和食品檢測系統(tǒng)解決方案，以控制食品原材料質量、全生產(chǎn)流程質量并及時發(fā)現(xiàn)和消除企業(yè)食品質量隱患。

從消費者角度:采用多維彩碼技術后，消費者通過智能手機或其他先進的電子設備訪問數(shù)據(jù)庫內(nèi)的特定信息，可實現(xiàn)信息透明化，能夠立刻向消費者和成品供應商提示相關產(chǎn)品已經(jīng)達到食品安全多維彩碼追溯系統(tǒng)要求的食品追溯性和真實性，增強消費者對該產(chǎn)品安全性的信心。為消費者提供更為充分的知情權和投訴維權支持，消費者在購買產(chǎn)品之前，就能很容易的獲得食品安全信息，這將會掀起一場消費革命。

從企業(yè)角度:該系統(tǒng)要求整個食品供應鏈各環(huán)節(jié)責任主體，從最初的食品生產(chǎn)商到最終的零售商輸入批次信息。這些信息將被存入一個安全的計算機數(shù)據(jù)庫，確保不會被未授權的第三方隨意修改、刪除或獲取。這些信息將成為企業(yè)信用記錄的重要來源。信用記錄良好的企業(yè)將面臨更多的市場機會，通過市場機制實現(xiàn)企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。這也將會形成市場倒逼機制，推動食品企業(yè)主動強化食品安全內(nèi)控體系，加快實現(xiàn)企業(yè)轉型升級，提高我國食品產(chǎn)業(yè)國際競爭力。

從政府角度:系統(tǒng)一旦進入全面測試和實施階段，食品安全可追溯性將顯著提高。通過識別假冒偽劣食品和食品供應鏈中的薄弱環(huán)節(jié)，可以為政府監(jiān)管提供有效支持。該系統(tǒng)可接受來自消費者和其他來源的投訴，并就其有效性和嚴重性進行快速評估，鎖定食品供應鏈中的問題，立即通知供應鏈的各個環(huán)節(jié)、消費者和政府有關部門，將食源性疾病暴發(fā)所帶來的危害最小化。多維彩碼系統(tǒng)能夠明確告知食品從田間到餐桌的各個環(huán)節(jié)和關鍵節(jié)點是誰的責任并由哪個部門監(jiān)管，形成推動食品安全監(jiān)管者行政作為的倒逼機制，增強食品安全監(jiān)管的透明度和公信力。

該系統(tǒng)在2013年10月29日于北京召開的“食品安全多維彩碼追溯系統(tǒng)國際評估”會議上順利通過了來自美國、日本、歐盟、澳大利亞和新西蘭等國食品安全專家的評估和高度認可。與會專家全面審核了系統(tǒng)所要求的食品安全信息的可追溯性和完整性，最終達成了《食品安全多維彩碼追溯系統(tǒng)有效性的支持決議》，標志著該系統(tǒng)已經(jīng)完全取得成功，可以應用于國內(nèi)食品安全追溯。

按計劃，食品安全多維彩碼追溯系統(tǒng)將于2014年第一季度投入試運營，首先用于進口灌裝奶粉，然后擴展到奶制品和其他進口食品。中食安公司計劃2016年前把國內(nèi)所有食品的追溯信息上線，為國內(nèi)食品安全提供重要的技術保障。未來食品安全多維彩碼追溯系統(tǒng)還將作為一種全新的工具，協(xié)助中國口岸有關部門進行評估工作。電子數(shù)據(jù)庫中的信息可用于判斷食品產(chǎn)品是否可進入中國市場進行銷售或進一步加工。

多維彩碼技術的有效運行，有賴于國家持續(xù)穩(wěn)定的政策支持和良好的部際協(xié)調溝通機制，同時還需要建立完善的標準制定、風險評估、檢驗檢測等配套系統(tǒng)的支持?？傮w上來看，采用當前的多維彩碼追溯系統(tǒng)是落實十八屆三中全會“完善統(tǒng)一權威的食品安全監(jiān)管機構，建立最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和食品標識制度，保障食品藥品安全”的最為快捷、最為有效，最為經(jīng)濟的可行途徑。

2.中期到2018年:推動農(nóng)業(yè)部和食品安全監(jiān)管總局關于食品安全監(jiān)管職能的整合，組建成立完善的集中統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機構。經(jīng)過5年左右的時間，我國食品安全監(jiān)管能力將會大幅提升，體現(xiàn)在:一是監(jiān)管機構的監(jiān)管技術不斷完善，多維彩碼可追溯系統(tǒng)建設初見成效，可以實現(xiàn)迅速定位、追蹤和處置，監(jiān)管效率大幅提高;二是風險監(jiān)測評估、標準制定、法律體系建設等不斷完善，對風險的控制能力不斷增強;三是國家實驗室籌建取得很大進展，我國食品安全的科學和數(shù)據(jù)基礎更加扎實;四是基層監(jiān)管隊伍力量不斷壯大，基本實現(xiàn)食品安全的全面覆蓋。

在上述基礎工作扎實推進和取得顯著成效的基礎上，可以著手開展進一步的機構整合工作，即將農(nóng)業(yè)部和食品安全監(jiān)管總局關于食品安全監(jiān)管職能的整合，組建成立較為完善的集中統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機構。新組建的機構將會進一步形成監(jiān)管合力，推動形成更加有力、有效和有為的食品安全監(jiān)管格局。

3.遠期到2020年:按照前述方案建立與我國全面建成小康社會相適應的完善的食品安全監(jiān)管體系。到2020年我國全面建成小康社會之時，形成前述由國家食品安全委員會、統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管部門、食品安全基層管理隊伍所組成的完善的食品安全監(jiān)管體系。

四、推進改革實施的保障措施

我國食品安全監(jiān)管體制改革順利實施的前提是要全社會達成推進改革的共識，獲得各方面的支持，同時也要有壯士斷腕的勇氣，破除阻礙改革的利益藩籬。這就需要政府、企業(yè)、消費者和社會力量齊心協(xié)力，迎難而上，推動我國食品安全監(jiān)管改革走向深入。

1.監(jiān)管機構:轉變職能、提高效率、主動配合。我國當前形成的監(jiān)管體制是改革的重要依靠力量，也是未來深化改革的對象。各部門要統(tǒng)一思想，提高認識，從我國食品安全的大局出發(fā)，增強責任意識，主動投身于改革的浪潮之中。衛(wèi)生和計生委在開展食品安全按風險監(jiān)測和評估、標準制訂等工作中，要注重從戰(zhàn)略層面入手，立足于我國食品安全監(jiān)管的全局，增強風險分析和標準制訂的科學性、全面性和針對性。農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局要著力轉變職能，優(yōu)化監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率。在多維彩碼追溯系統(tǒng)建設工作中，要主動與第三方負責機構進行協(xié)調，做好已有追溯系統(tǒng)與新的系統(tǒng)的銜接，避免重復建設和資源浪費。要善于整合與利用社會機構的力量，把應該由社會機構去做的事情轉移出去，把政府應該管的事情切實管好。

2.企業(yè):強化責任、市場引導、誠信守信。企業(yè)是我國食品安全的第一責任人，要強化企業(yè)食品安全責任制，讓企業(yè)主動參與到食品安全監(jiān)管中去，鼓勵建立良好生產(chǎn)規(guī)范(GMP)、危險分析與關鍵控制點(HACCP)等制度，通過企業(yè)控制系統(tǒng)，提高企業(yè)供應鏈各環(huán)節(jié)的安全。要注重通過市場倒逼機制推動企業(yè)主動提高食品安全質量，通過采用多維彩碼追溯系統(tǒng)，企業(yè)食品安全信息將會更加透明，這在一定程度上會增加企業(yè)的成本，但是，追溯系統(tǒng)的采用也是企業(yè)食品安全信用的背書，在消費者“用腳投票”機制下，將會吸引更多企業(yè)采用追溯系統(tǒng)。要擴大系統(tǒng)建設的示范效應，大力推廣應用新的系統(tǒng)。要在全社會上營造誠實守信的良好社會風氣，使得食品安全不良行為在市場中失去立足之地。

3.消費者:廣泛關注、勇于監(jiān)督、積極參與。要加強食品安全工作的宣傳和教育，充分利用新媒體等手段進行風險交流，引導消費者正確看待當前食品安全存在的問題，不傳謠、不信謠，讓消費者成為食品安全的最后一道守衛(wèi)者。要定期發(fā)布食品安全信息指南，加強食品安全培訓，引導消費者正確消費。要利用多維彩碼等技術增強產(chǎn)品的透明度，保障消費者的知情權。要暢通信息溝通渠道，廣開門路，便利消費者進行監(jiān)督、投訴和提出建議，要認真研究和及時反饋消費者訴求，使消費者成為我國食品安全最忠實的監(jiān)督員。要鼓勵消費者積極參與到食品安全標準、法律法規(guī)等制度、政策的制定工作中來，形成人人關注食品安全的良好氛圍。

4.社會機構:科學分析、獨立判斷、透明運作。要充分發(fā)揮社會機構科學、中立、公允、透明的特點，引導社會力量參與食品安全監(jiān)管，推動形成社會共治格局。要整合社會研究力量，為食品安全監(jiān)管提供大數(shù)據(jù)和科學研究證據(jù)，為籌建國家實驗室提供研究力量基礎。要加強檢驗檢測機構的建設，充分發(fā)揮現(xiàn)有檢驗檢測力量和資源，同時著力提高檢驗檢測技術研發(fā)能力，提高檢驗檢測水平。要發(fā)揮社會機構獨立、公允的特點，引導社會機構參與食品安全監(jiān)管工作的評估和審計，以增強政府公信力。要引導社會力量投入到基層監(jiān)管中來，形成全民監(jiān)管的強大力量。要通過政府購買等方式為社會力量參與食品安全監(jiān)管提供資源，提高社會機構整體能力。要提高社會機構運作的透明度，自覺接受社會監(jiān)督，增強社會機構發(fā)展的可持續(xù)能力。