中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院 劉志昌

以基本公共服務(wù)能力建設(shè)為重點(diǎn) 完善社會治理

中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院 劉志昌

基本公共服務(wù)現(xiàn)代化是社會現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國基本公共服務(wù)能力與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和要求、人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求、發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)水平相比，仍有一定差距。新時期，完善社會治理，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化的基本趨勢和要求，以基本公共服務(wù)能力建設(shè)和均等化為重點(diǎn)，加快建立健全基本公共服務(wù)體系，以基本公共服務(wù)體制和能力的現(xiàn)代化推進(jìn)社會治理體制和治理能力的現(xiàn)代化。

公共服務(wù)；現(xiàn)代化；能力建設(shè)；社會治理

黨的十八大提出加強(qiáng)社會建設(shè)，必須加快推進(jìn)社會體制改革。要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成社會管理體制、基本公共服務(wù)體系、現(xiàn)代社會組織體制和社會管理機(jī)制。將基本公共服務(wù)體系作為社會建設(shè)和社會體制改革的四大重要目標(biāo)之一。強(qiáng)調(diào)“必須從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設(shè)。”新時期，完善社會治理，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化的基本趨勢和要求，以基本公共服務(wù)能力建設(shè)和均等化為重點(diǎn)，加快建立健全基本公共服務(wù)體系，以基本公共服務(wù)體制和能力的現(xiàn)代化推進(jìn)社會治理體制和治理能力的現(xiàn)代化。

一、經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化要求基本公共服務(wù)的現(xiàn)代化

現(xiàn)代社會實(shí)質(zhì)上就是通常所說的工業(yè)社會。隨著我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，我國社會需求與消費(fèi)結(jié)構(gòu)、人口和家庭結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)等日益現(xiàn)代化，人民群眾對基本公共服務(wù)的需求日益增長，對公共服務(wù)現(xiàn)代化提出了更高的要求。

改革開放后，我國居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)需求日益向現(xiàn)代化方向發(fā)展，消費(fèi)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)需求從衣、食等低層次生存性消費(fèi)向教育文化娛樂和醫(yī)療等更高層次的發(fā)展性、享受性消費(fèi)轉(zhuǎn)變。我國城鎮(zhèn)居民食品支出占總消費(fèi)支出1978年為57.5%，1990年為54.3%，2000年為39.4%，2010年為35.7%；農(nóng)村居民食品支出占總消費(fèi)支出1978年為 67.7%，1990年為 58.8%，2000年為49.1%，2010年為41.1%。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活水平的提高，城鄉(xiāng)居民食品支出比重降低的同時，教育文化體育和醫(yī)療等支出日益增多，對公共服務(wù)的需求日益迫切。

家庭人口老齡化、家庭規(guī)模小型化、核心家庭為主體、家庭類型多樣化等現(xiàn)代家庭結(jié)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)展并逐步形成，家庭傳統(tǒng)保障功能日益削弱，要求建立健全現(xiàn)代社會保障制度。按照聯(lián)合國老齡化社會標(biāo)準(zhǔn)，我國于2010年即已進(jìn)入老齡化社會。截至2013年年底，我國60周歲及以上人口20 243萬人，占總?cè)丝诘?4.9%；65周歲及以上人口13 161萬人，占總?cè)丝诘?.7%。同時，戶均人口規(guī)模下降趨勢明顯，由1982年的4.41人，減少到1990年的 3.96人、2000年的3.44人，再降到2005年的3.13人。家庭結(jié)構(gòu)模式變化在城鎮(zhèn)突出表現(xiàn)為“四二一”模式，在農(nóng)村基本形成以“四二二”模式，即祖輩四人、父輩二人、子輩二人為主體的格局。家庭結(jié)構(gòu)模式的變化，意味著家庭贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)越來越重。無論是在經(jīng)濟(jì)上，還是在時間和精力上都將是難以承受的。

國有、集體單位外就業(yè)人員日益增多，龐大的農(nóng)民工群體，快速的城市化，以及社會各階層的貧富分化等都對公共服務(wù)提出了迫切需求。同時，社會建設(shè)滯后是導(dǎo)致公共服務(wù)能力不足的重要原因。1978年，城鎮(zhèn)就業(yè)人員9514萬人，其中國有、集體單位就業(yè)人員占99.84%；2010年城鎮(zhèn)就業(yè)人員34 687萬人，其中國有、集體單位就業(yè)人員共7114萬人，占20.51%。同時，私營經(jīng)濟(jì)單位就業(yè)人數(shù)從1990年的57萬人增加到2010年的6071萬人；個體經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)從1978年的15萬人增加到2010年的4467萬人。改革開放后，在非國有、集體單位中就業(yè)人員，特別是私營經(jīng)濟(jì)、個體經(jīng)濟(jì)組織中的就業(yè)人員，沒有享受社會保險等公共服務(wù)或享受的公共服務(wù)項目、水平較低。

基本公共服務(wù)現(xiàn)代化是社會現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，社會現(xiàn)代化要求推進(jìn)基本公共服務(wù)現(xiàn)代化。健全基本公共服務(wù)體系是加強(qiáng)社會建設(shè)、完善社會治理的重要內(nèi)容，具有重要的意義。新時期，加強(qiáng)基本公共服務(wù)能力建設(shè)和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，有利于完善社會治理；有利于擴(kuò)大內(nèi)需，從而推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級；有利于完善政府公共服務(wù)能力，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府的建設(shè)；有利于縮小社會差距，從而促進(jìn)社會公平。

二、基本公共服務(wù)能力的國際比較

近年來，我國基本公共服務(wù)取得了巨大成績和進(jìn)步，同時，與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及發(fā)達(dá)國家基本公共服務(wù)水平相比較，我國基本公共服務(wù)發(fā)展水平仍然相對落后，有待進(jìn)一步提升。以北京市為例，作為國家首都和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，北京市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和基本公共服務(wù)總體水平居于全國前列。2009年北京市人均GDP首次突破1萬美元，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平。2011年北京市人均GDP為80 510.9元，折合12 463美元。按世界銀行劃分各國貧富程度的標(biāo)準(zhǔn)，北京已經(jīng)達(dá)到中上等國家水平，接近富裕國家——人均GNI（國民總收入）12 275美元的水平?！侗本┦小笆濉睍r期社會公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》明確提出“到2015年，基本構(gòu)建起與首都功能定位和中國特色世界城市建設(shè)目標(biāo)相適應(yīng)的公共服務(wù)體系，基本公共服務(wù)水平位居全國前列并達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平?！痹诖耍覀冞x取基礎(chǔ)教育等指標(biāo)與中等發(fā)達(dá)國家比較。

從教育投入看，北京市公共教育支出占GDP比例偏低，占財政支出比例較高。2009年，北京市公共教育支出占GDP的比例為3.01%，韓國、新加坡分別為5.05%、3.08%；2010年，北京市、新加坡分別為3.19%、3.26%。2008年，北京市公共教育支出占政府財政支出的比例為16.14%，韓國、新加坡分別為 15.8%、15.3%；2010年，北京市、新加坡分別為16.57%、10.3%。從小學(xué)生師比看，北京市低于韓國和新加坡。2010年、2011年，北京市小學(xué)生師比分別為13.2和14.9，韓國 2010年為 20.9，新加坡 2011年為18.5。

從醫(yī)療衛(wèi)生看，北京市醫(yī)療衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP比重與韓國接近，高于中等收入國家，但公共醫(yī)療衛(wèi)生投入偏低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于韓國、中等收入國家。北京市衛(wèi)生局等組成的項目組研究數(shù)據(jù)顯示，北京市衛(wèi)生總費(fèi)用占 GDP比重2007～2009年分別為5.6%、6.4%、6.0%，中等收入國家分別為5.4%、5.4%、5.8%，韓國2007年、2008年分別為6.3%、6.5%。2009年，北京市公共醫(yī)療投入占醫(yī)療衛(wèi)生總費(fèi)用的29.1%，中等收入國家為52.0%，韓國為58.2%，新加坡為36.1%。

從公共交通看，北京市每萬人公共汽車、出租汽車數(shù)量遠(yuǎn)低于新加坡。每萬人公路里程數(shù)量高于新加坡。2009～2011年，北京市每萬人擁有公共汽車數(shù)量分別為12.4輛、11輛、10.7輛，每萬人擁有出租汽車數(shù)量分別為38輛、34輛、33輛，每萬人公路里程分別為11.8公里、10.76公里、10.58公里，新加坡每萬人擁有公共汽車數(shù)量分別為32.1輛、32.1輛、32.9輛，每萬人擁有出租汽車數(shù)量分別為49.5輛、51.4輛、52.2輛，每萬人公路里程分別為6.7公里、6.7公里、6.6公里。

從北京市與韓國、新加坡等中等發(fā)達(dá)國家的比較看，一些指標(biāo)接近或達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，但總體上仍存在一定的差距，有些基本公共服務(wù)既有數(shù)量上的差距，也有質(zhì)量上的差距，同時，在財政投入、服務(wù)理念以及制度體制機(jī)制等方面仍有較大的發(fā)展空間。從全國情況看，我國基本公共服務(wù)仍存在總量供給不足、服務(wù)供給不均衡、體制仍需改革、財政投入仍需加大等問題。

三、以基本公共服務(wù)能力建設(shè)和均等化為重點(diǎn)，完善社會治理

在我國北京等地相繼進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家收入水平的新時期，完善社會治理，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化的基本趨勢和要求，以基本公共服務(wù)能力建設(shè)和均等化為重點(diǎn)，加快建立健全基本公共服務(wù)體系，以基本公共服務(wù)體制和能力的現(xiàn)代化推進(jìn)社會治理體制和治理能力的現(xiàn)代化。

一是要進(jìn)一步深化財稅體制改革，建立財政保障機(jī)制，奠定基本公共服務(wù)能力建設(shè)和均等化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗看，公共服務(wù)能力建設(shè)和均等化的關(guān)鍵是建立科學(xué)的財稅體制，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，加大財政投入力度，建立健全公共財政支出均等化的體制機(jī)制。我國要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大民生財政投入力度，降低行政成本，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，建立起雙向的財政平衡機(jī)制和保障機(jī)制。

二是要加快轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)動地方政府的積極性，建立基本公共服務(wù)均等化的動力機(jī)制。黨的十八大提出“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”。要求“推動經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展”，這就要求在新時期，我們要更多地關(guān)注社會公平，特別是在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要以“公平”為首要價值取向，并用這種價值取向指導(dǎo)地方政府的行政行為。要加快轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，提高政府公共服務(wù)能力。建立和完善公共服務(wù)評價指標(biāo)體系，實(shí)行中央對地方的公共服務(wù)問責(zé)制；建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的干部政績考核制度，增加公共服務(wù)指標(biāo)在干部政績考核體系中的權(quán)重，從而解決地方政府在基本公共服務(wù)均等化中的動力不足問題。

三是要改變經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展理念，推進(jìn)社會事業(yè)改革創(chuàng)新，大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。新時期，要按照經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，按照共同富裕和區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略部署，著力縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。要制定科學(xué)的基本公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施方案，明確基本公共服務(wù)的發(fā)展任務(wù)和工作目標(biāo)，有步驟地提高基本公共服務(wù)水平和均等化程度。要將農(nóng)民工等外來流動人口全面納入基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)基本公共服務(wù)的制度建設(shè)。

四是要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)體制機(jī)制，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化?；竟卜?wù)的城鄉(xiāng)差距仍然是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出問題。農(nóng)村地區(qū)如果享受不到公平的基本公共服務(wù)，就很難真正實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)現(xiàn)代化的目標(biāo)。要在不斷提高基本公共服務(wù)水平的同時，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，盡快消除基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、群體差距，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)供給體系，確保城鄉(xiāng)居民在基礎(chǔ)教育、社會保障等方面享受公平的基本公共服務(wù)。