中央財經(jīng)大學(xué)中財—鵬元地方財政投融資研究所 溫來成 張 偲

地方政府投融資平臺城投債發(fā)展前景研究*

中央財經(jīng)大學(xué)中財—鵬元地方財政投融資研究所 溫來成 張 偲

我國地方政府債務(wù)問題由來已久，2008年世界金融危機(jī)后，地方政府組建投融資平臺，大量舉借銀行貸款和發(fā)行城投債，該問題進(jìn)一步凸顯。本文對2012年以來我國學(xué)術(shù)界對城投債問題的研究文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理與總結(jié)，論述了推進(jìn)《預(yù)算法》修改、允許地方發(fā)行市政債券的財政體制條件研究等今后城投債管理還需要深入研究的問題，并從提高中央財政本級收入占全國公共財政收入的比重、保證中央財政對全國債務(wù)風(fēng)險的調(diào)控能力、為城投債向市政債券等規(guī)范的地方債轉(zhuǎn)化創(chuàng)造體制條件等方面，對城投債的發(fā)展提出了對策建議。

投融資平臺；城投債；發(fā)展前景

根據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券，要求地方政府財政收支平衡。而實(shí)際上，地方政府債務(wù)早以各種形式存在。2008年美國“次貸危機(jī)”引發(fā)世界金融危機(jī)后，中央政府出臺“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計劃，除中央財政投資1.8萬億外，其余由地方政府配套，鼓勵地方政府設(shè)立投融資平臺公司舉借銀行貸款、發(fā)行債券籌集資金，地方政府債務(wù)及其財政風(fēng)險凸顯，地方政府債務(wù)問題引起社會各界關(guān)注。特別是2011年國家審計署地方政府性債務(wù)審計結(jié)果的公布，推動了理論界及實(shí)際部門對地方政府債務(wù)問題研究的熱情。另外，歐元區(qū)主權(quán)危機(jī)蔓延、美國政府“財政懸崖”問題顯現(xiàn)，引發(fā)各界對我國地方政府債務(wù)安全問題的擔(dān)憂。本文重點(diǎn)研究地方政府投融資平臺公司發(fā)行城投債問題。

一、問題的提出

城投債是地方政府投融資平臺發(fā)行的企業(yè)債券。而地方政府投融資平臺是由地方政府出資設(shè)立，通過財政注資、資產(chǎn)劃撥、授予國有土地開發(fā)權(quán)等方式，組建一個符合《公司法》要求的政府投融資平臺公司，授權(quán)其向市場融資，從事公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、建設(shè)開發(fā)和經(jīng)營管理等活動，借助政府信用并以經(jīng)營收入、公共收費(fèi)和財政收入等為還款來源和保障。地方政府投融資平臺包括不同類型的城建投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)等公司?？梢钥闯觯峭秱堑胤秸?guī)避《預(yù)算法》的產(chǎn)物，名為企業(yè)債券，實(shí)為地方政府債券，具有市政債券的性質(zhì)。城投債自20世紀(jì)90年代出現(xiàn)以來，對開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。特別是在2008年美國次貸危機(jī)引發(fā)的世界金融危機(jī)爆發(fā)后，城投債在促增長、調(diào)結(jié)構(gòu)，保民生中扮演了重要角色。但目前城投債的發(fā)展也面臨一系列的挑戰(zhàn)。

(一)新型城鎮(zhèn)化需要巨額建設(shè)資金，地方政府債券融資有其必然性。

目前,我國已進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的階段，2012年城鎮(zhèn)化率達(dá)到52%。與發(fā)達(dá)國家70%以上的城鎮(zhèn)化率相比，我國城鎮(zhèn)化還有相當(dāng)繁重的任務(wù)。新一屆政府提出新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“新四化”融合的任務(wù)，因而推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是我國今后較長時間內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。據(jù)國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組對12個省區(qū)的調(diào)查顯示,12個省會城市,平均一個城市要建4.6個新城新區(qū)；144個地級城市,平均每個規(guī)劃建設(shè)約1.5個新城新區(qū)。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，基礎(chǔ)設(shè)施投資需要巨額資金。據(jù)測算，城鎮(zhèn)化率每提升1個百分點(diǎn)，地方政府公共投資需求將增加6個百分點(diǎn)左右。由此推算，“十二五”時期城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模就將達(dá)30萬億元之巨。在現(xiàn)行財政體制下，地方政府僅靠稅收、行政規(guī)費(fèi)等正常財政收入，難以提供如此巨額的資金，舉債融資需求十分迫切。

(二)地方政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險繼續(xù)蔓延。

根據(jù)國家審計署2011年6月公布的《2011年第35號：全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》*國家審計局網(wǎng)站：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html。顯示，截至2010年年底，全國地方政府性債務(wù)余額為10.72萬億元，由此引發(fā)了學(xué)界與社會對我國地方政府性債務(wù)問題的廣泛、持續(xù)關(guān)注。在隨后兩年的時間里，再無官方對地方政府性債務(wù)規(guī)模的數(shù)據(jù)發(fā)布。加之審計署2011年第35號審計報告中并未包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級地方政府性債務(wù)的數(shù)據(jù)，這引發(fā)了各界對我國地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險的擔(dān)憂、猜疑，某些國際游資甚至想借助我國地方政府性債務(wù)問題，掀起一輪“做空中國”的資本運(yùn)作。雖然國家審計署于2013年6月10日發(fā)布了《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》*國家審計署：《2013年第24號公告：36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》，2013年6月10日，中央人民政府網(wǎng)站。確認(rèn)了地方政府性債務(wù)在抽查樣本中的總體風(fēng)險可控、局部存在風(fēng)險的現(xiàn)狀，但仍沒有消除境外機(jī)構(gòu)的擔(dān)憂。例如，國際著名評級機(jī)構(gòu)惠譽(yù)(Fitch，2013)將中國的長期本幣信用評級從AA-降至A+，穆迪(Moody’s，2013)將中國長期展望由積極降為穩(wěn)定，均以中國地方政府性債務(wù)膨脹、或有債務(wù)量不明朗為主要理由；國際貨幣基金組織(IMF，2013)在新近發(fā)布的《財政監(jiān)督報告》中指出，地方政府性債務(wù)問題，將是財政風(fēng)險的重要來源。

直到2013年12月30日，國家審計署發(fā)布《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，將全國省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府性債務(wù)予以全口徑披露。公告顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108 859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26 655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43 393.72億元。截至2013年6月底，省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105 789.05億元，比2010年年底增加38 679.54億元，年均增長19.97%。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。截至2012年年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過20%。從行業(yè)債務(wù)狀況看，截至2013年6月底，全國政府還貸高速公路和取消收費(fèi)政府還貸二級公路債務(wù)余額分別為 19 422.48 億元和4433.86億元，債務(wù)償還壓力較大。地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額 34 865.24 億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93 642.66億元的37.23%。*國家審計署：《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，國家審計署網(wǎng)站，2013年12月30日。這表明，我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險，在整體可控的前提下，局部地方政府債務(wù)風(fēng)險仍在繼續(xù)蔓延，亟須有效治理。

因此，從總體上看，地方政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險繼續(xù)呈蔓延之勢。

(三)《預(yù)算法》修改緩慢，地方政府債務(wù)信息不透明。

在現(xiàn)行《預(yù)算法》制度下，地方政府不得發(fā)行地方債券。如上所述，地方政府為規(guī)避《預(yù)算法》，通過投融資平臺公司，以城投債等企業(yè)債券形式，募集資金，用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這樣，就無法編制債務(wù)預(yù)算，對地方政府債務(wù)進(jìn)行規(guī)范化、制度化管理。城投債的發(fā)行規(guī)模、結(jié)構(gòu)和使用效益，脫離地方人大和財政部門監(jiān)督。地方政府也不向社會定期或不定期公布其債務(wù)信息，以及政府財務(wù)狀況，目前只公布一些簡單的預(yù)決算信息。由于地方政府債務(wù)信息不透明，社會公眾、新聞媒體無法對政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，銀行、證券公司，以及個人等投資者，難以在證券市場上做出正確的選擇。在此情況下，就難以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模及其財政風(fēng)險。且目前《預(yù)算法》修改稿仍在全國人大審議過程中，能否開放地方債券，還是未知數(shù)?，F(xiàn)階段亟須對城投債做出相應(yīng)制度安排。

(四)中國地方政府債務(wù)引起國際社會擔(dān)憂，有關(guān)評級機(jī)構(gòu)下調(diào)中國信用級別。

2013年4月9日，惠譽(yù)(Fitch)將中國的長期本幣信用評級從AA-降至A+，這是中國主權(quán)信用評級自1999年以來首次被一家大型國際評級機(jī)構(gòu)下調(diào)?；葑u(yù)認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)存在“基礎(chǔ)層面的結(jié)構(gòu)性弱點(diǎn)”?；葑u(yù)的亞太區(qū)主權(quán)評級主管Andrew Colquhoun表示，“我們認(rèn)為中國的債務(wù)問題最終將需要主權(quán)資源來解決，債務(wù)將轉(zhuǎn)移到中國的主權(quán)資產(chǎn)負(fù)債表上?！眹H評級機(jī)構(gòu)穆迪投資者服務(wù)公司(MOODY’S INVESTOR’S SERVICE)2013年4月16日在其官網(wǎng)確認(rèn)，維持中國政府主權(quán)債務(wù)的Aa3評級，但將評級前景由原先的“正面”下調(diào)至“穩(wěn)定”。穆迪公司認(rèn)為，中國對地方政府債務(wù)的控制力度差于預(yù)期，且信貸擴(kuò)張過快。國際貨幣基金組織(IMF)多次對中國潛在的債務(wù)風(fēng)險表示關(guān)注。IMF第一副總裁戴維·利普頓5月29日在北京表示,如果將地方政府融資平臺包括在內(nèi),“增擴(kuò)”概念下的廣義政府債務(wù)估計已增加到GDP的近50%,相應(yīng)的“增擴(kuò)”財政赤字在2012年約為GDP的10%。*人民網(wǎng)：《國際貨幣基金組織:中國地方政府債務(wù)占GDP一半》，2013年6月3日。這充分表明，對地方政府債務(wù)的關(guān)注與擔(dān)憂，已從國內(nèi)走向國際，影響到有關(guān)國家和國際組織對中國未來發(fā)展趨勢的判斷。由于投融資平臺是地方政府債務(wù)的主要載體之一，城投債的發(fā)展方向更引人注目。

二、文獻(xiàn)回顧：2012年以來城投債問題研究進(jìn)展

如前所述，隨著地方政府債務(wù)引起社會各界的關(guān)注，繼20世紀(jì)80年代后，其理論研究再次成為學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)之一，專家、學(xué)者對問題進(jìn)行了廣泛、深入的探討。如前所述，城投債是目前最接近地方政府債券的形式，可以視為其雛形，也是地方政府性債務(wù)過渡到規(guī)范的地方政府債券的載體和橋梁。在許多文獻(xiàn)語境中，地方債治理研究主要指城投債治理研究，地方債發(fā)行主體治理研究，與投融資平臺治理研究語義高度相關(guān)。為避免用語重復(fù)，本文對上述概念不再做嚴(yán)格區(qū)分，直接等同城投債問題研究。*本文采用最新的2012年、2013年文獻(xiàn)，引用之處不作年份標(biāo)示。

(一)市場化自主發(fā)債，賦予地方政府發(fā)債權(quán)。

由于債券到期本息支付具有剛性特點(diǎn)，不少學(xué)者認(rèn)為，將地方政府債務(wù)債券化，是解決目前地方政府債務(wù)的根本出路(馬海濤)，具體來講，是通過信貸證券化、資產(chǎn)證券化，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(孫杰)，并根據(jù)一級政權(quán)對應(yīng)一級舉債權(quán)的原則，逐步實(shí)現(xiàn)我國地方政府可持續(xù)自主發(fā)債狀態(tài)(賈康；安立偉)。吳金友總結(jié)了上海市2011年以來地方債試點(diǎn)發(fā)行的積極效應(yīng)。朱太輝、魏加寧從金融學(xué)的基礎(chǔ)理論出發(fā)，論證了我國地方債發(fā)行的必要性。具體來講，第一，從資產(chǎn)組合理論出發(fā)，由于我國以銀行主導(dǎo)的間接融資為主，而且在直接融資方面，股票市場發(fā)展快于債券市場，允許地方政府自主發(fā)債，可以豐富債券市場上的債券品種、期限結(jié)構(gòu)、信用層次，這無疑會完善我國債券市場的結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)配置效率；第二，從委托代理理論來講，有助于提高投資者對政府投資的約束，特別是可以杜絕投融資平臺較為隱秘的“多頭借貸”，“重復(fù)、交叉擔(dān)?！边@類問題；第三，從風(fēng)險分散理論上講，可以降低我國國有銀行和地方銀行積累的風(fēng)險，市場化之后，隨之引進(jìn)的風(fēng)險信用評級規(guī)則，可以及時有效的暴露和釋放潛在風(fēng)險，也約束地方政府過度負(fù)債和盲目負(fù)債；第四，從貨幣政策調(diào)控理論上講，有利于改進(jìn)貨幣政策利率的傳導(dǎo)機(jī)制，促進(jìn)金融深化改革。丁淑芳認(rèn)為允許地方政府自主發(fā)債具有積極作用：一方面，投資者追逐優(yōu)質(zhì)地方債券的壓力，會迫使地方政府改善自身的財務(wù)狀況，推進(jìn)政府信息公開；另一方面，地方政府若自行發(fā)債，能豐富廣大民眾的投資品種，有效提高居民中財產(chǎn)性收入所占比重。張立偉則從憲政的法學(xué)角度出發(fā)，認(rèn)為地方政府債券市場本身比稅收更具有市場化特點(diǎn)，債券市場定價對政府治理的績效有更加量化的評價標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，政府與債權(quán)人之間的關(guān)系，要比納稅人和政府之間的關(guān)系更加平等，債權(quán)人參與式民主監(jiān)督機(jī)制，可以制約地方政府過度舉債的擴(kuò)張。中國人民銀行金融市場司司長謝多則認(rèn)為，未來十年中，市政債可能是推動債券市場發(fā)展的因素。*謝多：《市政債將在未來十年推動債市發(fā)展》http://finance.sina.com.cn/review/hgds/20121129/201713844610. shtml。他還指出應(yīng)該堅持市場化方向，債券違約的風(fēng)險是客觀存在的，行政審批和政府隱性擔(dān)保都不能消除違約風(fēng)險，應(yīng)通過市場化的方式進(jìn)行識別和分擔(dān)。鄧淑蓮、彭軍則根據(jù)我國地方政府在資本市場上公開發(fā)債試點(diǎn)已展開的現(xiàn)實(shí)判斷，地方政府自主發(fā)債已是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。安國俊認(rèn)為，將隱性債務(wù)顯性化，是化解財政風(fēng)險和金融風(fēng)險的必然選擇。王志揚(yáng)則深信在短期內(nèi)，地方政府自行發(fā)行債券是解決地方政府債務(wù)問題的有效方式。

(二)行政管制，中央代理地方政府發(fā)行債券。

部分學(xué)者認(rèn)為，在我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境下，即使賦予地方政府發(fā)債權(quán)，地方政府也未必能有效運(yùn)用和實(shí)現(xiàn)良好的地方治理，地方政府投資饑渴也未必能得到解決(李學(xué)文等)。對于中央政府而言，發(fā)債權(quán)是一種非常重要的權(quán)力，在制度之間的配套和法制化沒有成熟之前，不宜賦予地方政府發(fā)債權(quán)(劉劍文)。他進(jìn)一步指出，從憲法規(guī)定看，我國的地方治理機(jī)關(guān)當(dāng)屬各級人民代表大會，但現(xiàn)行人大制度仍有完善的空間，在人大監(jiān)督制度不完善的情況下，就賦予地方政府發(fā)債權(quán)過于倉促。他最后指出，就目前我國的宏觀經(jīng)濟(jì)秩序角度看，發(fā)行地方債可能會對國債造成一定的擠壓，影響到財政部和央行的宏觀調(diào)控能力，而且也無法防止地方政府之間發(fā)行債券陷入惡性競爭。對于地方財力緊張問題，更應(yīng)該從中央與地方事權(quán)與財力的調(diào)整中尋找解決之道，例如加大中央的一般轉(zhuǎn)移支付力度和中央行政審批、代發(fā)地方政府債券等措施。今后的發(fā)展方向是，地方政府債務(wù)的發(fā)行審批工作應(yīng)由財政部、中國證監(jiān)會和央行3個部門共同管理。證監(jiān)會制定全國統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理辦法，授權(quán)各地證管辦進(jìn)行具體的監(jiān)督管理；財政部負(fù)責(zé)債券的發(fā)行規(guī)模和各地的指標(biāo)分配，監(jiān)督各地財政部門對債務(wù)資金的管理；中國人民銀行則負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的發(fā)行組織工作(馬海濤)。行政管制這種模式，在日本、法國等有著集權(quán)傳統(tǒng)的單一制國家最為典型，且具有較強(qiáng)的強(qiáng)制性，不可避免地受到政治因素的高度影響，對國土面積遼闊、地區(qū)差異大并由此而導(dǎo)致地方政府財政能力不同的國家而言，尤其如此(鄧淑蓮、彭軍)。在實(shí)際運(yùn)用中，短期來看效果非常明顯，但由于缺乏靈活性，其適應(yīng)性不強(qiáng)(熊波、張宏翔)。

(三)城投債發(fā)行主體：投融資平臺的治理研究。

在信息披露與投資者保護(hù)不充分的背景下,融資平臺舉債依賴的是政府的財政信用(劉偉、李連發(fā))。根據(jù)審計署公布數(shù)據(jù)，投融資平臺公司債務(wù)額2010年年底占地方政府債務(wù)余額比重為46.38%。這其實(shí)反映出當(dāng)前政府間財政關(guān)系處于一種失范、失衡的狀態(tài)，也威脅到政府信用。中央政府與地方政府圍繞著投融資平臺展開的博弈，是缺乏制度安排條件下的討價還價(馮果、李安安)，中央政府對地方政府大規(guī)模舉債的做法，往往無法可依，而只能行政干預(yù)，反觀地方政府對于中央政府頻繁改變規(guī)則的做法，也是疲于應(yīng)對、無可奈何，雙方的權(quán)利均缺少必要的限制。封北麟認(rèn)為由于省級政府的行政控制權(quán)，其所承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險可以轉(zhuǎn)嫁給市、縣兩級政府，市、縣兩級政府性債務(wù)是我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險的真正匯聚點(diǎn)，特別是縣級政府，由于縣域經(jīng)濟(jì)總體薄弱，城市化和工業(yè)化程度不高，財政能力處于弱勢且短期內(nèi)土地缺乏足夠開發(fā)潛力，更容易成為我國地方政府性債務(wù)危機(jī)的風(fēng)暴眼。劉昊、張月友、劉華偉通過實(shí)證對封北麟的判斷予以支持，并進(jìn)一步指出，城投類平臺與開發(fā)區(qū)類平臺的城市建設(shè)職責(zé)較大，債務(wù)風(fēng)險比交通類和國資管理類要高地方政府。投融資平臺也被部分學(xué)者看成“準(zhǔn)政府投資”的工具(郭慶旺、趙旭杰)。謝思全、白艷娟將金融加速器的概念引入理論模型分析發(fā)現(xiàn)，地方政府和商業(yè)銀行雙沖動下，地方政府融資平臺實(shí)際上擁有信貸加速器效應(yīng)，這種信貸加速器效應(yīng)有可能導(dǎo)致風(fēng)險不可控。加之2013年是各地方政府換屆后的第一年，許多地方政府已經(jīng)提出了雄心勃勃的發(fā)展規(guī)劃與投資計劃，商業(yè)銀行尤其要注意防范政府融資平臺貸款項目的風(fēng)險(孫建林)。有學(xué)者實(shí)證得出結(jié)論，防范和化解融資平臺債務(wù)風(fēng)險，首要的是要控制地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模,總的規(guī)?？刂谱×耍蟮膫鶆?wù)風(fēng)險就可以防范(阮佩婷)。

具體而言，在地區(qū)、縣級政府，一般都擁有以下幾種政府性公司：城市投資開發(fā)有限公司、城市交通投資有限公司、城市水務(wù)集團(tuán)等。這些公司似乎是為城市公共建設(shè)而設(shè)，實(shí)質(zhì)是為城市建設(shè)進(jìn)行融資。地方政府通過這些政府性公司，利用土地進(jìn)行抵押貸款，使得在城市開發(fā)和建設(shè)中，金融資金替代了財政資金成為城市公共建設(shè)的主力(李學(xué)文等)。由此可見，地方政府的投融資平臺與“土地財政”有著緊密的聯(lián)系。這種制度安排下充滿了財政機(jī)會主義行為，投融資平臺這個“制度怪胎”就誕生了(張建偉)。張立勇總結(jié)地方投融資平臺存在的六個主要問題：第一，地方政府違規(guī)向銀行出具財政擔(dān)保協(xié)議為其融資；第二，地方政府超越自身還款能力舉債；第三，部分銀行違規(guī)授信或者多頭授信；第四，投融資平臺公司互相擔(dān)保；第五，采取借舊還新方式，不能及時反應(yīng)潛在風(fēng)險；第六，投融資平臺公司內(nèi)部管理不規(guī)范。盡管存在上述諸多弊端，但根據(jù)楊路最新實(shí)證研究顯示，地方政府融資平臺投資規(guī)模的擴(kuò)大，有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，并且時點(diǎn)效應(yīng)逐年遞增，但各個地方的影響效果存在顯著的個體差異，從東部、中部到西部作用力依次減弱。對于投融資平臺的治理意見，也分為兩類：第一類認(rèn)為應(yīng)該整合、完善，讓其繼續(xù)發(fā)揮積極的建設(shè)作用，第二類認(rèn)為應(yīng)該徹底清理讓其退出歷史舞臺。

第一類，整合當(dāng)前地方投融資平臺。從資源的利用角度來看，投融資平臺是對城市發(fā)展中一些經(jīng)營性或非經(jīng)營性的資產(chǎn)的重新利用(盧炯星)。投融資平臺面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了一種次優(yōu)的制度安排，具有相對比較優(yōu)勢(劉海虹、陳進(jìn))，作為企業(yè)主體與政府特征的雙重融合，呈現(xiàn)出不同尋常的逆經(jīng)濟(jì)周期運(yùn)作規(guī)律。從舉債目的看，投融資平臺形成的債務(wù)，主要是用于各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最終形成了大量資產(chǎn)，其中部分資產(chǎn)具有長期直接收益，一些沒有直接收益的項目也具有較好的社會效益(張立勇)。資源配置效率角度看，那些社會回報高的項目(比如基礎(chǔ)設(shè)施項目)，彌補(bǔ)了市場失靈；盡管對私人投資有“擠出效應(yīng)”，帶來了資源配置效率的損失,但彌補(bǔ)市場失靈的好處可能更大(劉偉、李連發(fā))。對于地方融資平臺的貸款，不能一刀切式的叫停，否則，會讓一些正在進(jìn)行的建成后很有希望形成現(xiàn)金流的項目難以為繼，資金鏈斷裂反而造成不良資產(chǎn)(時紅秀)。有學(xué)者就提出對其治理應(yīng)當(dāng)建立起規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，盡量淡化其行政管制色彩；實(shí)行嚴(yán)格的信息披露規(guī)則，強(qiáng)化其公司治理的透明度；降低對銀行貸款的過度依賴，探索多元化的融資渠道(馮果，李安安)。地方政府方面，將地方融資平臺債務(wù)納入預(yù)算管理并借鑒國外的預(yù)算報告制度，為融資平臺設(shè)立專門機(jī)構(gòu)及專用賬戶，分別設(shè)立政府投資項目和自營賬戶，獨(dú)立核算，對可能存在的各種風(fēng)險進(jìn)行清查，使其透明化，同時建立適合地方融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債表(蔡志群)。銀行系統(tǒng)方面，可以組建貸款平臺，以銀團(tuán)貸款的形式對融資平臺進(jìn)行授信，參團(tuán)的銀行之間就可實(shí)現(xiàn)信息共享，并分散一部分風(fēng)險，同時也便于控制銀行系統(tǒng)對融資平臺的整體授信規(guī)模(余子良)。

第二類，清理地方投融資平臺。這類觀點(diǎn)中最為鮮明的一種是，“當(dāng)?shù)胤秸畟_始試點(diǎn)發(fā)行時，地方投融資平臺就失去了存在的意義”(吳金友)。多數(shù)學(xué)者還是認(rèn)為，地方投融資平臺的退出機(jī)制，是一個循序漸進(jìn)的過程，這與公共財政改革的歷史腳步一致：融資工具從“費(fèi)”到“稅”再到“債”(張建偉)?！白罱K目標(biāo)應(yīng)該是，從短期的規(guī)范和治理地方政府融資平臺，過渡到建立合理的地方政府債務(wù)管理體系”(張立勇)。地方債制度演進(jìn)從融資平臺、中央代理地方發(fā)行公債，到市政公債試點(diǎn)，無不體現(xiàn)了漸進(jìn)、溫和的改革進(jìn)程。

(四)城投債與財政管理體制改革研究。

王芳、陳曦指出財政管理體制中，中央政府的信用擔(dān)保其實(shí)是一種非排他性但有競爭性的公共資源，地方政府之間存在著競相舉債，以至濫用公共資源的道德風(fēng)險，他們認(rèn)為只要中央政府無法實(shí)施有效的外部約束或懲罰機(jī)制，各級政府強(qiáng)烈的舉債動機(jī)將使地方債務(wù)問題普遍存在，而且地方債務(wù)危機(jī)有可能在經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小但赤字政策更為激進(jìn)的地方政府率先爆發(fā)。

在治理城投債風(fēng)險、推進(jìn)財政體制改革具體措施方面，學(xué)者們提出了相應(yīng)主張和建議。第一，建立全口徑的財政預(yù)算制度，將政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，并依法接受各級人大及有關(guān)部門的監(jiān)督(孫杰；馬海濤；劉劍文；盧炯星)。第二，適當(dāng)上移地方政府的部分事權(quán)和支出責(zé)任；積極推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，為地方政府培育穩(wěn)定的稅源，平衡財政收支缺口，提高政府償債能力；繼續(xù)推進(jìn)財政層級扁平化(孫杰；賈康)。第三，建立地方政府借款償還準(zhǔn)備金制度，資金籌集辦法，可以對財政直接負(fù)債，財政每年有計劃地從地方政府可支配財力中安排一定比例的資金用于建立償債準(zhǔn)備金，也可以考慮在相關(guān)部門的專項支出中，按一定的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)好償債準(zhǔn)備金(范螢心、張舒涵、孫奎環(huán))，為了實(shí)現(xiàn)償債準(zhǔn)備金的保值增值，可以在確保安全性和流動性的前提下，允許償債基金進(jìn)行資本運(yùn)作(熊波、張宏翔；袁潔、夏飛)。第四，完善政府破產(chǎn)清算法規(guī)，目前我國尚無對地方政府機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律規(guī)定，一旦發(fā)生地方政府破產(chǎn)，中央政府承擔(dān)怎樣的責(zé)任也不明了。第五，建立地方政府債券市場，按照我國“十二五”規(guī)劃綱要提出的“建立健全地方債務(wù)管理體系，探索建立地方政府債券發(fā)行制度”要求，確立債券市場在地方政府舉債融資中的主渠道地位，健全地方債券管理制度(安立偉)。有的學(xué)者建議制定《地方政府債券發(fā)行管理辦法》，對地方政府的舉債目的、舉債主體、舉債的管理部門、舉債審批程序、資金投向和投資范圍、債務(wù)償還等予以明確說明(盧炯星)。有的學(xué)者則認(rèn)為，可以對《預(yù)算法》第28條進(jìn)行修改，并輔以國務(wù)院制定相關(guān)配套的實(shí)施細(xì)則(張建偉；馬海濤)。還有學(xué)者認(rèn)為，行政法規(guī)與《預(yù)算法》修正案效力不足，應(yīng)該制定專門的《地方政府債券管理法》(熊波、張宏翔)。

(五)城投債管理與政府會計改革研究。

馬海濤認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府已經(jīng)成為了較為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體。地方政府要對債務(wù)信息進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的披露，同時還要詳細(xì)規(guī)定債務(wù)信息報告、預(yù)測、時效性和專業(yè)審計等標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為，可以出臺全國統(tǒng)一的地方政府債務(wù)會計核算辦法，建立統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理信息系統(tǒng)，使得中央政府和監(jiān)管部門隨時掌握地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀，提高債務(wù)管理的科學(xué)性和透明度(孫杰)。也有學(xué)者指出，我國目前政府會計領(lǐng)域以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計，無法完整、準(zhǔn)確反映政府擁有的資源、負(fù)債、運(yùn)行成本和費(fèi)用，也無法對政府財政能力和財政責(zé)任進(jìn)行科學(xué)有效的會計記錄、分析評價和報告披露，不利于財政風(fēng)險的披露與防范(婁洪、黃國華、張洋)。由此得出的一個判斷是，我國現(xiàn)有政府會計體制并沒有很好地配合地方政府債券發(fā)行市場化改革。原有的政府資產(chǎn)負(fù)債表只向內(nèi)部使用者服務(wù)，很多數(shù)據(jù)并沒有在報表中完整地給出(孫棟梁、盛碩)。袁潔和夏飛從地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制入手，提出了審計的定性與定量角度評價體系。定性方評價方面，首先是安全性評價，一是償債風(fēng)險，即地方政府資不抵債導(dǎo)致的風(fēng)險；二是流動性風(fēng)險，即地方政府資產(chǎn)缺乏流動性，導(dǎo)致到期債務(wù)無力償還本息。其次是可持續(xù)性評價。定量評價方面，可以使用三個常規(guī)的審計評價指標(biāo)：負(fù)債率、債務(wù)率、償債率，以及兩個延伸評估指標(biāo)：逾期債務(wù)率、借新還舊償債率。他們還提出在財政部門內(nèi)部專門設(shè)置機(jī)構(gòu)，配置專業(yè)的管理人員，對各級地方政府部門和單位關(guān)于地方政府性債務(wù)會計核算制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并將地方性債務(wù)審計工作納入當(dāng)年審計計劃和地方政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范疇，作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核的一項重要指標(biāo)。楊亞軍、楊興龍、孫芳城對我國地方政府債務(wù)會計的核算范圍進(jìn)行了初步界定，提出應(yīng)該基于權(quán)責(zé)發(fā)生制構(gòu)建地方政府債務(wù)會計核算的根本框架；采用雙重會計處理基礎(chǔ)，逐漸將地方政府債務(wù)納入政府會計范圍；重點(diǎn)解決地方政府債務(wù)會計要素的計量屬性問題，可酌情使用會計要素計量允許的歷史成本、現(xiàn)行成本、可變現(xiàn)凈值和現(xiàn)值四種計量屬性；設(shè)置適當(dāng)?shù)牡胤秸畟鶆?wù)會計科目；設(shè)計可全面反映地方政府債務(wù)情況的地方政府整體層面財務(wù)報告格式。

三、城投債發(fā)展需要重點(diǎn)研究的問題

如上所述，2012年以來核心期刊上發(fā)表的主要學(xué)術(shù)論文，在對城投債問題研究方面，研究取得了新的進(jìn)展，為進(jìn)一步開展該問題的研究奠定了良好基礎(chǔ)。同時，從我國地方政府債務(wù)問題的治理現(xiàn)狀而言，該問題研究任重而道遠(yuǎn)。我們認(rèn)為，以下幾個問題是近期研究需要重點(diǎn)解決的問題。

(一)推進(jìn)《預(yù)算法》修改，允許地方發(fā)行市政債券的財政體制條件研究。

從我國地方政府債務(wù)發(fā)展的實(shí)際情況分析，《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)行債券，而地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迫切需要以債務(wù)方式籌集一部分建設(shè)資金，且又有可行性的矛盾，是導(dǎo)致地方政府以投融資平臺公司方式規(guī)避《預(yù)算法》，形成或有債務(wù)、隱性債務(wù)的主要原因。因而修改現(xiàn)行《預(yù)算法》、允許地方發(fā)債成為迫切的任務(wù)。但實(shí)現(xiàn)這一突破，需要在財政管理體制中得到安排。從現(xiàn)行分稅制財政管理體制的實(shí)施情況來看，2011年中央財政本級收入占全國公共財政收入的比重僅為49%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于澳大利亞等國聯(lián)邦財政收入(或中央財政收入)占80%左右的比重，也低于以經(jīng)濟(jì)自由主義著稱的美國，其聯(lián)邦政府財政收入占全國財政收入的60%左右。這就需要研究如何調(diào)整現(xiàn)行分稅制財政管理體制，使地方政府發(fā)債權(quán)在財政管理體制上得到安排。應(yīng)解決以下問題：

1.中央財政本級收入占國家財政收入的主導(dǎo)地位，中央財政有充分宏觀調(diào)控能力，以應(yīng)對全國性債務(wù)危機(jī)。我國是單一制國家，地方財政只具有相對獨(dú)立，地方政府是在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，有些地方政府債務(wù)是執(zhí)行中央政府政策造成的，地方政府不能承擔(dān)全部債務(wù)責(zé)任。因而在財政體制上需要保證中央政府財力占主導(dǎo)地位，一方面，保障中央政府宏觀調(diào)控能力，保證國家整體債務(wù)水平安全可控。另一方面，保障中央政府有能力調(diào)節(jié)全國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，一旦某些地區(qū)發(fā)生局部性債務(wù)危機(jī)，中央政府有財力進(jìn)行救助。要達(dá)到上述目標(biāo)，從世界各國的經(jīng)驗(yàn)來看，一般要求中央本級收入占全國財政的比重至少在60%以上。從我國1994年財稅體制改革后分稅制財政體制運(yùn)行的實(shí)際情況看，中央財政本級收入占全國財政收入比重有了較大幅度增長，但最高時也只是1994年達(dá)到55.7%，2011年為49.4%。1994～2011年中央財政本級收入占全國財政收入比重為52.3%，只能說初步扭轉(zhuǎn)了財政大包干體制下“諸侯經(jīng)濟(jì)”的局面，加強(qiáng)了中央政府宏觀調(diào)控能力，但要達(dá)到中央政府對全國政府債務(wù)有充分管控水平，還是有一定差距。

2.在財政體制安排上，進(jìn)一步明確、細(xì)化中央財政主管部門(即財政部)對地方政府債務(wù)監(jiān)管職責(zé)，建立中央財政對地方政府債務(wù)有效控制機(jī)制。目前財政部預(yù)算司下設(shè)了地方政府債務(wù)管理處，考慮到地方政府債務(wù)問題設(shè)計面廣、政策性強(qiáng)，可在財政部內(nèi)設(shè)獨(dú)立司局管理。具體對地方政府債務(wù)控制機(jī)制方面，需要解決以下問題：(1)地方政府發(fā)債條件。對可以發(fā)行地方政府債券的政府提出明確要求，包括財政收支狀況、負(fù)債率、債務(wù)率等，對于收不抵支依賴上級政府轉(zhuǎn)移支付、債務(wù)余額較大的地方政府，不得發(fā)行地方政府債券。(2)地方政府債券發(fā)行額行政審批。根據(jù)目前我國地方行政管理體制的實(shí)際情況，需要建立地方政府債券發(fā)行額年度行政審批機(jī)制。即財政部每年根據(jù)各地區(qū)上報的債券發(fā)行額計劃、國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、金融市場狀況、地方財政收支水平、地方政府債務(wù)余額及當(dāng)年還本付息數(shù)額等因素，確定當(dāng)年全國地方政府債券發(fā)行規(guī)模，并分配到各個省市自治區(qū)，作為各地區(qū)地方債券發(fā)行額的上限，要求不得突破。省級政府對本區(qū)域債券發(fā)行具有一定調(diào)控權(quán)。(3)地方政府債券發(fā)行透明度規(guī)定。要求發(fā)行地方政府債券的政府定期披露其財政收入等財務(wù)信息，為各類投資者、社會公眾提供準(zhǔn)確的市場信息，對地方政府發(fā)行債券形成有效的市場約束機(jī)制、社會公眾輿論監(jiān)督約束機(jī)制，配合中央政府行政管制，實(shí)現(xiàn)地方政府債券發(fā)行的良性循環(huán)。(4)地方政府債務(wù)管理違規(guī)處罰及問責(zé)制度。對于違犯中央債務(wù)管理制度的地方政府進(jìn)行罰款、行政警告等處罰，并對負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨政領(lǐng)導(dǎo)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。(5)配套制度建設(shè)。地方政府發(fā)行債券,涉及國庫管理、會計核算等財政收支業(yè)務(wù)，需要建立相應(yīng)配套制度。

3.地方財政建立債務(wù)管理自律機(jī)制和制度。我國幅員遼闊，人口眾多，地方政府債務(wù)僅靠中央政府自上而下管理是不夠的，還需要建立地方財政債務(wù)管理自律機(jī)制和制度。主要包括：(1)編制全口徑債務(wù)預(yù)算。凡是政府財政負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)、財政擔(dān)保的債務(wù)，以及地方財政認(rèn)可由相關(guān)公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債務(wù)，都應(yīng)編入政府預(yù)算，全面反映地方政府債務(wù)規(guī)模，有利于加強(qiáng)地方人大、財政，以及社會輿論對政府債務(wù)的監(jiān)督，防范和化解債務(wù)風(fēng)險。(2)建立適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況的地方債務(wù)預(yù)警體系。在中央統(tǒng)一債務(wù)規(guī)模調(diào)控下，各地區(qū)政府對本級政府債務(wù)承擔(dān)一定責(zé)任，建立適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況的地方債務(wù)預(yù)警體系，形成相應(yīng)的自我約束機(jī)制。對于地方債務(wù)有關(guān)指標(biāo)達(dá)到預(yù)警水平后，可由同級人大或?qū)徲嫴块T宣布地方財政進(jìn)入警戒狀態(tài)，或者危機(jī)狀態(tài)，采取相應(yīng)收支管理措施，處置債務(wù)風(fēng)險，化解債務(wù)危機(jī)。(3)建立適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況的地方債務(wù)危機(jī)處理機(jī)制。為防范和化解地方政府債務(wù)危機(jī),需要建立應(yīng)急處置預(yù)案，一旦地方人大或?qū)徲嫴块T宣布本地區(qū)進(jìn)入財政危機(jī)狀態(tài)后，就啟用危機(jī)應(yīng)對措施，如在地方管理權(quán)限內(nèi)增加稅收、壓縮財政支出、處置政府資產(chǎn)和變現(xiàn)國有企業(yè)股份、發(fā)行新債還舊債等，保證按期償還到期地方債本息，維護(hù)政府信譽(yù)，保障地方經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。(4)建立投融資平臺公司防火墻機(jī)制。如城投債發(fā)生支付危機(jī)，首先處置投融資平臺資產(chǎn)還債，然后由政府財政安排資金。在城投債支付危機(jī)和地方政府財政之間形成一道防火墻。

4.地方政府有較明確的事權(quán)邊界。在地方政府事權(quán)邊界中，首先要明確地方債務(wù)資金的具體用途，即在制度上規(guī)定，地方政府債務(wù)資金主要用于地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展支出，不得用于政府行政經(jīng)費(fèi)支出，或者彌補(bǔ)公共財政赤字。且現(xiàn)階段為了增強(qiáng)地方政府償債能力，債務(wù)資金優(yōu)先用于有一定收益的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等項目，然后再用于其他地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展支出，原則上不再運(yùn)用債務(wù)資金舉辦傳統(tǒng)意義上的國有企業(yè)，或者用于國有企業(yè)改制、收購、兼并等支出。其次，在中央與地方事權(quán)劃分方面，取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，將社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等部分支出職責(zé)上收到中央和省級政府，同時，進(jìn)一步細(xì)化各級政府支出的范圍和職責(zé)分工。地方政府舉債，是為了履行本級政府為社會提供公共服務(wù)的職責(zé)，同時，也承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不再是為了完成中央政府或者上級政府的任務(wù)而舉債。

(二)適合我國國情的市政債券的制度設(shè)計研究。

目前，我國地方政府投融資平臺發(fā)行城投債的主要用途，是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在其他國家地方政府債務(wù)中，以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的市政債券占較大比重?，F(xiàn)在需要研究一旦修改《預(yù)算法》，允許地方政府發(fā)行市政債券，我國將如何建立適合我國國情的市政債券的制度，包括市政債券的發(fā)行主體、發(fā)行條件、市場流通，以及償還、擔(dān)保等管理制度。我國現(xiàn)有建制市657個，經(jīng)濟(jì)社會情況差別較大。從行政級別來看，有省級的國務(wù)院直轄市、計劃單列的副省級城市、省直轄的地級市，以及縣級市。從財政收入看，有的城市年收入在數(shù)千億元以上，有的城市僅幾十億元而已。因而，市政債券債度設(shè)計，需要充分考慮現(xiàn)實(shí)的國情。具體而言，可能需要在以下幾個方面取得突破：

第一，市政債務(wù)發(fā)行主體制度。在發(fā)行主體設(shè)置中,主體可分為地方政府和地方政府授權(quán)代理機(jī)構(gòu)。原則上按照一級政府、一級財政、一級財權(quán)的原則，各級地方政府都有發(fā)債權(quán)。地方政府發(fā)債時由同級財政部門直接負(fù)責(zé)，其他政府部門不得舉借任何形式債務(wù)。鑒于目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政不夠健全，現(xiàn)階段可將地方政府發(fā)債主體控制在省、市(州)、縣(市)三級，凡是財政經(jīng)濟(jì)狀況符合條件的地方政府，可以發(fā)行債券。政府各部門所屬以財政撥款為主要收入來源的事業(yè)單位，未經(jīng)同級財政部門同意，不得舉借債務(wù)。同時，地方政府投融資平臺等政府相關(guān)機(jī)構(gòu)，得到同級財政部門批準(zhǔn)后，可代理發(fā)行地方政府債券。

第二，市政債券擔(dān)保制度。市政債券可分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。一般?zé)任債券發(fā)行時不針對具體建設(shè)項目，憑借政府整體信譽(yù)發(fā)行。取得資金后由政府預(yù)算統(tǒng)一安排使用，還本付息也由政府預(yù)算統(tǒng)一安排。而收益?zhèn)菫樘囟ńㄔO(shè)項目籌集資金，以項目收益為償還債務(wù)的資金來源。因此，在建設(shè)任務(wù)繁重、資金需求量大、政府信譽(yù)較低的情況下，一般責(zé)任債券的發(fā)行需要政府以稅收等常規(guī)收入為擔(dān)保，以增強(qiáng)市場信心，保證債券發(fā)行任務(wù)完成，而收益?zhèn)瘎t不需要擔(dān)保。我國《擔(dān)保法》規(guī)定任何行政機(jī)關(guān)不得為企業(yè)和個人擔(dān)保，但從我國發(fā)行地方債券的實(shí)際需要來看，需要有財政部門的擔(dān)保。可修改《擔(dān)保法》，賦予財政部門經(jīng)同級人民代表大會批準(zhǔn)后為一般責(zé)任市政債券擔(dān)保的權(quán)利，促進(jìn)市政債券市場的發(fā)展。

第三，市政債券保險制度。我國地方政府眾多，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，地方政府間償債能力差別較大，對于財政經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的地方政府，通過建立市政債券保險制度，可以降低債券違約風(fēng)險，有利于市場發(fā)行。即發(fā)行市政債券的地方政府向商業(yè)保險公司購買保險，一旦不能按期還本付息，由保險公司承擔(dān)還本付息責(zé)任。這也需要財政制度和保險制度的創(chuàng)新。

(三)城投債向市政債券過渡的制度安排。

從目前地方政府投融資平臺發(fā)行城投債，到修改《預(yù)算法》，允許地方政府發(fā)行市政債券之間，需要有過渡性制度安排，一方面保證地方政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展資金需要，推動地方各項建設(shè)事業(yè)發(fā)展，另一方面，有效控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，化解債務(wù)危機(jī)，實(shí)現(xiàn)城投債向市政債券的平穩(wěn)過渡。

1.對城投公司的分類治理。據(jù)國家審計署的審計，到2010年年底，全國省、市、縣三級有各類政府投融資平臺6000多家，有的地方政府擁有10家以上的投融資平臺公司。這些地方政府投融資平臺公司構(gòu)成較為復(fù)雜，從業(yè)務(wù)看，有的公司屬純?nèi)谫Y性質(zhì)，主要負(fù)責(zé)融資，取得資金后由政府統(tǒng)一安排使用，不從事經(jīng)營活動。而有的公司既融資，也從事一定的經(jīng)營活動；從隸屬關(guān)系看，在一級政府中，有的投融資公司隸屬于財政部門，有的則由國資委管理，有的隸屬于水利等主管部門，也有的直接隸屬于市政府，還有各類開發(fā)區(qū)辦的投融資平臺公司；從投融資平臺盈利能力看，有的公司經(jīng)營實(shí)力較強(qiáng)，可以自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，但大多數(shù)公司則需要依靠政府財政補(bǔ)貼，或者需要特殊政策扶持。因此，在過渡期內(nèi)，需要對現(xiàn)有投融資平臺公司進(jìn)行整頓、合并和分類。(1)對經(jīng)營性資產(chǎn)較多，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，可以自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的投融資平臺公司，對其經(jīng)營管理層調(diào)整，現(xiàn)任黨政干部退出后，交由同級國資委管理，按照普通經(jīng)營性國有企業(yè)管理，不再享受政府優(yōu)惠政策，也不再承擔(dān)政府投融資功能。公司發(fā)行的企業(yè)債券由其承擔(dān)還本付息責(zé)任，不再納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)計范圍。(2)對以政策性業(yè)務(wù)為主，需要政府財政補(bǔ)貼、財政撥款或特殊政策扶持才能維持運(yùn)行的投融資平臺公司，進(jìn)行整頓合并后，由財政部門統(tǒng)一管理，其發(fā)行的城投債直接納入政府財政債務(wù)范疇，除由公司收入償還本息外，財政預(yù)算承擔(dān)最后還款人的角色。從我國目前地方政府的狀況看，一級政府有1～2家投融資平臺公司即可，多余公司需要整頓、合并。

2.對現(xiàn)有債務(wù)風(fēng)險的控制。對于在發(fā)行市政債券以前政府投融資平臺公司發(fā)行的城投債，隨同投融資平臺的整頓、合并，采取區(qū)別對待、有效控制債務(wù)規(guī)模、保證按期還本付息、逐步消除債務(wù)危機(jī)風(fēng)險的辦法。對經(jīng)營性資產(chǎn)較多，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，可以達(dá)到自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的投融資平臺公司，在退出政府投融資平臺范圍，由國資委按照一般國有企業(yè)管理后，其發(fā)行的債券不再納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)計范圍，債券還本付息由企業(yè)用經(jīng)營收益支付，如發(fā)生違約，則由法院按照企業(yè)破產(chǎn)清算程序解決。對以政策性業(yè)務(wù)為主，需要政府財政補(bǔ)貼、財政撥款或特殊政策扶持才能維持運(yùn)行的投融資平臺公司，進(jìn)行整頓合并后，由財政部門統(tǒng)一管理，其發(fā)行的城投債直接納入政府財政債務(wù)范疇。這部分城投債的還本付息，首先要求以城投公司業(yè)務(wù)收入償還，對當(dāng)年不能償還的部分本息，由財政部門審查，列入預(yù)算支出，經(jīng)同級人大批準(zhǔn)后執(zhí)行，以保證債券按期還本付息，維護(hù)地方政府信譽(yù)。對于因地方建設(shè)需要，確需增加發(fā)行的城投債，須經(jīng)財政部門統(tǒng)一平衡，在地方財政償還能力之內(nèi)發(fā)行，嚴(yán)格控制新增債務(wù)規(guī)模。對于地方財政較為寬裕的地區(qū)，可以在債券市場上以收購債券的方式，提前償還部分債務(wù)，以消化部分債務(wù)存量負(fù)擔(dān)。

(四)地方財政債務(wù)透明度研究。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府舉債融資也是一種市場行為，必然要受市場機(jī)制約束。需要研究如何要求政府及時公布財政收支、資產(chǎn)負(fù)債等財務(wù)信息，進(jìn)一步明確相關(guān)政策界限，消除各類“幻覺”(如各級人大向銀行出具的安慰函、財政部門的收入證明等)，使地方政府舉債融資受到市場機(jī)制的有效約束。面對透明和充分的地方政府債務(wù)信息、明確的政策界限，銀行等金融機(jī)構(gòu)出于自身收益和安全的考慮，可自動減少、或者停止向債務(wù)風(fēng)險較高的政府投融資平臺公司貸款。各類投資者掌握上述信息后，必然減少或者停止認(rèn)購經(jīng)營狀況不佳的政府投融資平臺公司債券、股票。從目前各地政府財政信息公開的情況看，在國家審計署公布2010年年底地方政府債務(wù)審計結(jié)果后，目前各地區(qū)除公布中央代地方政府發(fā)行債務(wù)還本付息信息外，尚未公布其他債務(wù)信息。在各地人代會召開期間，地方政府一般發(fā)布一些粗略的政府預(yù)決算信息。財政部發(fā)布的《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》規(guī)定，試點(diǎn)省(市)應(yīng)當(dāng)通過中國債券信息網(wǎng)和本省(市)財政廳(局、委)網(wǎng)站等媒體，及時披露本省(市)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財政收支狀況等指標(biāo)。試點(diǎn)省(市)在發(fā)債定價結(jié)束后應(yīng)當(dāng)及時公布債券發(fā)行結(jié)果。但上述辦法對財政信息公開的時間(如每月、每季度)、公開的程度(具體指標(biāo))等都未作詳細(xì)規(guī)定，難以滿足投資者以及社會各界對財政信息的需求，也加大了國內(nèi)外對中國地方政府債務(wù)的擔(dān)憂和猜測。

(五)歐美債務(wù)的警示研究。

近年來，歐美國家債務(wù)危機(jī)不斷蔓延，影響深遠(yuǎn)。歐美國家的債務(wù)問題由來已久，背景復(fù)雜。如歐洲國家債務(wù)危機(jī)的經(jīng)濟(jì)社會背景、形成機(jī)制等，與我國地方政府債務(wù)有重大差異。美國的國債也有美元作為世界貨幣等特殊背景，以及美國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的具體情況；美國地方政府債務(wù)與我國地方政府債務(wù)，既有相同、相似之處，也有諸多差異。因而需要進(jìn)一步研究這些國家債務(wù)，包括地方政府債務(wù)危機(jī)的演變過程、內(nèi)在機(jī)制，以及歐美國家制定、實(shí)施的管理制度，從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為我國地方政府管理服務(wù)。同時,研究如何建立我國自身的評級體系。陳彧西、周小宇(2012)實(shí)證發(fā)現(xiàn)，通過東亞和美國兩地區(qū)公司的評級、財務(wù)、主權(quán)評級等數(shù)據(jù)分析,證實(shí)了國家偏見的存在：東亞主權(quán)評級不合理的偏低,造成了該地區(qū)的公司評級系統(tǒng)性地低于美國公司。

四、結(jié)論和有關(guān)政策建議

根據(jù)上述分析，目前政府投融資平臺公司發(fā)行的城投債，主要是向規(guī)范的市政債券轉(zhuǎn)變，且已具備基本條件，同時，還存在一些現(xiàn)實(shí)困難和問題，需要在以下方面作進(jìn)一步改進(jìn)：

1.提高中央財政本級收入占全國公共財政收入的比重，至少達(dá)到60%，保證中央財政對全國債務(wù)風(fēng)險的調(diào)控能力，為城投債向市政債券等規(guī)范的地方債轉(zhuǎn)化創(chuàng)造體制條件。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要對現(xiàn)行分稅制財政管理體制，特別是中央地方共享稅的劃分比例作較大調(diào)整，如所得稅的分享比例等。

2.加快修改《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》，同時，著手制定市政債券管理辦法。包括市政債券的發(fā)行主體、發(fā)行條件、市場流通，以及償還、擔(dān)保等管理制度，建立地方政府債券發(fā)行額年度中央政府行政審批機(jī)制，建立地方政府債務(wù)預(yù)警及責(zé)任追究制度。

3.對現(xiàn)有地方政府投融資平臺公司進(jìn)行整頓合并，建立法定分類管理體系，有效控制城投債風(fēng)險的蔓延。較大幅度壓縮現(xiàn)有政府投融資平臺公司數(shù)量，一級政府有1～2家投融資平臺公司，可滿足政府投融資需要。政府投融資平臺承擔(dān)政策性融資功能，可分為融資公司和融資運(yùn)營公司兩類，在依法認(rèn)定的基礎(chǔ)上分別管理,完善法人治理機(jī)構(gòu),健全管理體制。對原投融資平臺債務(wù)妥善處理，由整合后的公司承擔(dān)，不得逃廢債務(wù)。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制投融資平臺債務(wù)增長規(guī)模，化解債務(wù)風(fēng)險。

4.定期披露城投債等地方政府性債務(wù)信息，并作為近期政務(wù)信息公開(特別是財政預(yù)算公開)的重點(diǎn)，穩(wěn)定市場預(yù)期，增強(qiáng)地方債務(wù)管理的市場約束力。對政府債務(wù)信息公開的時間、種類、方式等做出明確規(guī)定和要求，提高政府債務(wù)透明度，使銀行、證券公司、居民等各類投資者對政府償債能力有較準(zhǔn)確的判斷，形成市場約束力，監(jiān)督、制約政府舉債融資行為，也有利于未來市政債券市場的發(fā)展。

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*本文為教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目《地方政府投融資公私合作的監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新研究》(批準(zhǔn)號13YJA630101)、北京市哲學(xué)社會科學(xué)基金項目《北京市公共服務(wù)公私合作的價格監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新研究》(批準(zhǔn)號13JGB016)、中央財經(jīng)大學(xué)中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心課題的階段性成果。

F812.7

：A

：2095-3151(2014)38-0028-13