安志放

（貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的演化及應(yīng)對(duì)機(jī)制探討

安志放

（貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

近年來，網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件在我國呈現(xiàn)出發(fā)生越來越頻繁、發(fā)展越來越迅速、影響越來越擴(kuò)大的趨勢(shì),已向政府管理能力提出了新的挑戰(zhàn)。目前學(xué)術(shù)界對(duì)網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的研究尚處于起步階段，須在對(duì)相關(guān)概念作出明確區(qū)分的基礎(chǔ)上，分析網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的內(nèi)涵及動(dòng)態(tài)演化機(jī)理，提出網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的構(gòu)建思路。

網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；應(yīng)對(duì)機(jī)制

近年來，網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件在我國呈現(xiàn)出發(fā)生越來越頻繁、發(fā)展越來越迅速、影響越來越擴(kuò)大的趨勢(shì),已向政府管理能力提出了新的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記指出：“沒有網(wǎng)絡(luò)安全，就沒有國家安全?！?014年2月27日中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，充分體現(xiàn)了我國最高層保障網(wǎng)絡(luò)安全的決心。我們應(yīng)高度重視互聯(lián)網(wǎng)安全，構(gòu)建并完善網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)機(jī)制，努力營造安全可信的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

一、“網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件”的界定

目前學(xué)術(shù)界對(duì)網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的研究尚處于起步階段，須在對(duì)相關(guān)概念作出明確區(qū)分的基礎(chǔ)上，就“網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件”的內(nèi)涵進(jìn)行界定。

1.“網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件”相關(guān)概念辨析

曲成義最早提出了“網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件”的概念，指“在網(wǎng)絡(luò)上威脅的大面積爆發(fā)，促使大量網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)遭到侵犯進(jìn)而癱瘓，而給國家和社會(huì)造成重大損失的網(wǎng)絡(luò)安全事件”。他將網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件劃分為三種類型：電子威脅、物理威脅和內(nèi)容威脅。[1]對(duì)于具有內(nèi)容威脅的這類網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件，學(xué)術(shù)界更多地從網(wǎng)絡(luò)輿情角度進(jìn)行分析，它是“指由于各種事件的刺激而產(chǎn)生的通過互聯(lián)網(wǎng)傳播的人們對(duì)于該事件的所有認(rèn)知、態(tài)度、情感和行為傾向的集合”。[2]然而，網(wǎng)絡(luò)輿情只是一種抽象表述，突發(fā)事件卻為一種現(xiàn)實(shí)的危害。劉杰、梁榮等從突發(fā)事件的一般概念出發(fā)，將其定義為“網(wǎng)絡(luò)誘致突發(fā)事件”，指“某些普通的小范圍的社會(huì)事件，經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)傳播形成社會(huì)熱點(diǎn)，演變成突發(fā)事件，造成或有可能造成社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施”。[3]盡管他們已經(jīng)注意到網(wǎng)絡(luò)誘致過程會(huì)導(dǎo)致實(shí)體事件的發(fā)生，但在外延上尚沒有對(duì)其進(jìn)行周全的概括，也未與一般突發(fā)事件相區(qū)別。

2.對(duì)于“網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件”的界定

為了從邏輯上更好地對(duì)“網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件”進(jìn)行分析，本文對(duì)這一概念作如下界定：指網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)突然遭受不可預(yù)知外力或人為的攻擊、破壞、毀損和故障，或不良信息通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳播，對(duì)公共安全、社會(huì)穩(wěn)定和公共利益等造成不良影響并導(dǎo)致一定程度直接或間接損失的事件。之所以加上“公共”二字，就是為了強(qiáng)調(diào)這類突發(fā)事件的公共性，并與一般突發(fā)事件相區(qū)別：一是公共利益產(chǎn)生消極負(fù)面影響，如危及公共安全、損害公共利益和廣大公眾的私益，甚至嚴(yán)重破壞正常的社會(huì)秩序、危及社會(huì)的基本價(jià)值等；二是事件本身與公權(quán)力之間發(fā)生直接聯(lián)系尤其是形成某種公法關(guān)系時(shí)，才能構(gòu)成突發(fā)公共事件。如果不需要公權(quán)力介入，只需要在一定范圍內(nèi)由該事件的利害關(guān)系者自行解決，就不能將其稱為“網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件”。

二、網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的動(dòng)態(tài)演化機(jī)理分析

演化是指“一種事物、現(xiàn)象或系統(tǒng)是如何動(dòng)態(tài)的生成、發(fā)展和演變的”。[4]網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的演化是一種動(dòng)態(tài)的過程，從其演化機(jī)理進(jìn)行分析，有利于我們有效應(yīng)對(duì)。

1.網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的系統(tǒng)態(tài)演化

網(wǎng)絡(luò)本身在物理上、操作上和管理上的種種漏洞構(gòu)成了系統(tǒng)的安全脆弱性，而且它的各分系統(tǒng)又都是相互聯(lián)系的有機(jī)體，并與其他系統(tǒng)有著千絲萬縷的聯(lián)系，其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就會(huì)如多米諾骨牌一般，導(dǎo)致連鎖反應(yīng)。根據(jù)事件觸發(fā)的因子，我們可將網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件分為原生型事件、次生型事件和衍生型事件。原生型事件是由于設(shè)備軟硬件故障、內(nèi)部人為失誤或破壞、網(wǎng)絡(luò)攻擊、無線電頻率干擾和計(jì)算機(jī)病毒破壞等原因所引起的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)損壞；次生型事件是指地震、臺(tái)風(fēng)、雷電、火災(zāi)、洪水等自然災(zāi)害，電力中斷、施工破壞等安全生產(chǎn)事故，恐怖襲擊等社會(huì)安全事件所引起的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)損壞；衍生型事件是指由網(wǎng)絡(luò)傳播內(nèi)容或其他社會(huì)因素引起，在互聯(lián)網(wǎng)的放大和催化作用下所演化而成的突發(fā)公共事件。然而，網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件最為復(fù)雜的一種表現(xiàn)形式，則是原生、次生和衍生等眾多事件耦合在一起，

2.網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的社會(huì)態(tài)演化

隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，人類對(duì)網(wǎng)絡(luò)的依存度也達(dá)到了一個(gè)前所未有的程度。社會(huì)的個(gè)體間、個(gè)體與組織間、組織之間，通過互聯(lián)網(wǎng)而緊密地聯(lián)結(jié)起來,從而形成已初具雛形的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)。在這樣的社會(huì)中，網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的性質(zhì)和發(fā)展方向并不僅僅取決于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，在很大程度上還取決于更為復(fù)雜的社會(huì)機(jī)制和條件，尤其以社會(huì)心理、社會(huì)信任、網(wǎng)絡(luò)傳播與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)本身之間的互動(dòng)最為直觀，它們相互影響、相互制約，加速了事件的生成和演化。一方面，社會(huì)信任的缺失、網(wǎng)絡(luò)傳播的失范和社會(huì)心理的失衡都將促使網(wǎng)絡(luò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的累積、危害性的增強(qiáng)，從而加速網(wǎng)絡(luò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)到網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的演化；另一方面，網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的發(fā)生又進(jìn)一步破壞社會(huì)系統(tǒng)的穩(wěn)定以及各子系統(tǒng)的平衡，加劇社會(huì)信任危機(jī)，造成傳播失真和心理恐慌，孕育著更大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件在現(xiàn)實(shí)社會(huì)與虛擬網(wǎng)絡(luò)的共同作用下，可能變得更為復(fù)雜、更難以解決。

三、基于系統(tǒng)過程的網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)機(jī)制

基于系統(tǒng)過程的網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)機(jī)制著眼于網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的系統(tǒng)態(tài)演化，以應(yīng)急管理全過程為主線，囊括了事前、事發(fā)、事中和事后各個(gè)時(shí)間段的各種制度化、程序化的方法與措施，即分為預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建等部分。

1.網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的預(yù)防準(zhǔn)備機(jī)制

雖然目前我國已頒布相當(dāng)數(shù)量的網(wǎng)絡(luò)安全方面的法律規(guī)范，如《中華人民共和國計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、《中華人民共和國計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》、《國家信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于加強(qiáng)信息安全保障工作的意見》等，但立法層次不高，須進(jìn)一步完善我國網(wǎng)絡(luò)安全的法律保障體系。各級(jí)政府應(yīng)建立相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置等工作。相關(guān)行業(yè)、企事業(yè)單位和政府相關(guān)職能部門要加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的重視程度和安全意識(shí)，全面落實(shí)安全組織、安全制度和技術(shù)防范措施，制定完備的網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案，并通過模擬處置重大或較大網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件，提高實(shí)戰(zhàn)能力。

2.網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

各級(jí)政府的網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)監(jiān)測(cè)信息或是相關(guān)單位的報(bào)告，分析研判其可能造成的危害性及緊急程度，適時(shí)在一定范圍內(nèi)發(fā)出預(yù)警信息。按照網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的緊急程度、可能造成的危害和發(fā)展態(tài)勢(shì)，將預(yù)警級(jí)別分為四級(jí)：Ⅰ級(jí)（特別嚴(yán)重）、Ⅱ級(jí)（嚴(yán)重）、Ⅲ級(jí)（較重）和Ⅳ級(jí)（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色表示。進(jìn)入預(yù)警期后，有關(guān)地區(qū)、單位、部門立即采取預(yù)控措施，檢查可能受到影響的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，做好相關(guān)安全漏洞的修復(fù)工作，并將本地區(qū)、本單位網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)安全的最新情況及時(shí)上報(bào)。根據(jù)事件性質(zhì)，通知相關(guān)應(yīng)急處置支持隊(duì)伍處于應(yīng)急待命狀態(tài)，并保障所需的應(yīng)急設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)資源隨時(shí)可以調(diào)用。

3.網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件發(fā)生后，事發(fā)單位應(yīng)在第一時(shí)間評(píng)估事件影響和可能波及的范圍，研判事件發(fā)展態(tài)勢(shì)，根據(jù)需要組織各專業(yè)機(jī)構(gòu)在職責(zé)范圍內(nèi)參與先期處置，采取各種技術(shù)措施、管控手段，最大限度地阻止和控制事態(tài)發(fā)展。一旦事態(tài)仍不能得到有效控制，要視情上報(bào)，由更高級(jí)別的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急程序，統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)有關(guān)單位和部門實(shí)施應(yīng)急處置?？捎玫氖侄沃饕校旱谝?，封鎖。對(duì)擴(kuò)散性較強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件，立即切斷其與網(wǎng)絡(luò)的連接，保障整個(gè)系統(tǒng)的可用性，防止事態(tài)擴(kuò)大；第二，緩解。采取有效措施，緩解網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件造成的影響，保障系統(tǒng)的正常運(yùn)行，盡量降低損失；第三，消除。根據(jù)事件處置效果，采取相應(yīng)措施，消除事件影響。

4.網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的恢復(fù)重建機(jī)制

當(dāng)網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，事發(fā)單位應(yīng)迅速采取措施，抓緊組織搶修受損的基礎(chǔ)設(shè)施，減少損失，盡快恢復(fù)正常工作。統(tǒng)計(jì)各種數(shù)據(jù)，查明原因，對(duì)事件造成的損失和影響以及恢復(fù)重建能力進(jìn)行分析評(píng)估，認(rèn)真制定恢復(fù)重建計(jì)劃，并迅速組織實(shí)施，政府主管部門應(yīng)對(duì)此提供必要的人員、技術(shù)、物資和裝備以及資金等支持。同時(shí)，還應(yīng)組織有關(guān)人員和專家組成事件調(diào)查組，在有關(guān)部門的配合下，對(duì)事件發(fā)生及其處置過程進(jìn)行全面的調(diào)查，查清事件發(fā)生的原因及損失情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，寫出調(diào)查報(bào)告，不斷改進(jìn)網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作。

三、基于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)機(jī)制

如今，互聯(lián)網(wǎng)已成為我國社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施，而人們?cè)谟懻撏话l(fā)公共事件時(shí)一個(gè)不可脫離的大背景就是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的日漸形成。在這一現(xiàn)實(shí)語境下，必須關(guān)注網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的社會(huì)態(tài)演化，著力加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理。

1.網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)是指“影響未來事件及其結(jié)果的某種不確定性，它是關(guān)于某一事件發(fā)生的可能性及其發(fā)展目標(biāo)的影響的描述”。[5]風(fēng)險(xiǎn)總是發(fā)生在一定的社會(huì)基礎(chǔ)之上，不僅僅是來源于自然與科學(xué)技術(shù)，也可能來源于社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、金融、政治、文化、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域。從某種角度來說，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)本身就是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的一個(gè)組成部分，網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)最終也會(huì)通過網(wǎng)民的社會(huì)參與而轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是從源頭上減少不穩(wěn)定因素的有效辦法，通過評(píng)估可以使有關(guān)方面對(duì)可能誘致網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)急管理措施本身就可能存在的風(fēng)險(xiǎn)有全面認(rèn)知，特別是對(duì)可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素進(jìn)行逐項(xiàng)分析，判斷預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，涉及到的人員數(shù)量、范圍和激烈程度，以及可能帶來的負(fù)面影響。

2.網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我們傳統(tǒng)的生活經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)手段和組織制度，變得越來越難以控制。政府需要利用不同的治理工具，采取不同效能的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，以實(shí)現(xiàn)降低網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。各國的風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐表明，作為現(xiàn)代政府治理工具之一的管制是極為有效的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，即“政府運(yùn)用公共權(quán)力，通過制定一定的規(guī)則，對(duì)個(gè)人和組織行為進(jìn)行的限制與調(diào)控”。[5]但是，在目前我國缺乏對(duì)網(wǎng)絡(luò)整體管制和制度指引的環(huán)境下，最有效的風(fēng)險(xiǎn)控制思路只能是盡量防止風(fēng)險(xiǎn)蔓延，以不產(chǎn)生“影響社會(huì)和諧穩(wěn)定突出問題”為底線，及時(shí)加以解決，避免小事拖大，大事拖炸。

3.網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)溝通是“一個(gè)及時(shí)的信息交換與公開意見互動(dòng)的過程”。[6]風(fēng)險(xiǎn)溝通目的在于調(diào)和因風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的矛盾，并為公眾行動(dòng)提供指導(dǎo)。信任是成功的風(fēng)險(xiǎn)溝通的基礎(chǔ)，因此貫穿在網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制中一條主線就是必須建立信任。2013年10月15日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提升政府公信力的意見》，要求通過更加符合傳播規(guī)律的信息發(fā)布方式，在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域傳播主流聲音，特別是針對(duì)公眾關(guān)切，主動(dòng)、及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地發(fā)布經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展重要?jiǎng)討B(tài)，重大突發(fā)事件及其應(yīng)對(duì)處置情況等方面的信息，以增進(jìn)公眾對(duì)政府工作的了解和理解。盡管顯著提高公眾的信任水平可能需要相當(dāng)長的一段時(shí)間，但政府應(yīng)該把實(shí)施這些原則作為穩(wěn)步推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)性工作抓好抓實(shí)。

總而言之，由于網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件兼具系統(tǒng)態(tài)演化與社會(huì)態(tài)演化的特性，真正有效的應(yīng)對(duì)機(jī)制應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急管理相融合的系統(tǒng)過程，以更好地應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)帶來的變革與挑戰(zhàn)。如在預(yù)防準(zhǔn)備過程中，通過風(fēng)險(xiǎn)管理有助于人們認(rèn)識(shí)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，促使其在事前預(yù)先做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。在監(jiān)測(cè)預(yù)警過程中，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理可以確定監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)的哪些方面可能會(huì)失效，就可以及時(shí)地予以修正或加強(qiáng)。在應(yīng)急處置過程中，風(fēng)險(xiǎn)管理可以幫助識(shí)別事件誘發(fā)原因，有針對(duì)性地開展處置工作。在恢復(fù)重建過程中，風(fēng)險(xiǎn)管理可以對(duì)恢復(fù)重建計(jì)劃在執(zhí)行時(shí)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，以謀求更好的效果。

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[責(zé)任編輯：董建軍]

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1674-3288（2014）04-0070-04

2014-06-09

2013年貴州大學(xué)校內(nèi)專項(xiàng)課題“網(wǎng)絡(luò)誘致突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)策略研究”（ZX2013036）

安志放（1976-），男，彝族，貴州織金人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，研究方向：公共安全與危機(jī)管理。