邱洪濤，徐晨曦，郭耀蔓

（1.中國(guó)人民銀行周口市中心支行，河南 周口 411600；2.中國(guó)工商銀行，北京 100096）

一、我國(guó)非金融支付機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀分析[1]

第三方支付作為新興的金融服務(wù)方式，在促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、支付服務(wù)基礎(chǔ)全面配置建設(shè)過程中的作用越來(lái)越重要。截至目前，獲得人民銀行許可的支付機(jī)構(gòu)有250家，其中網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)97家，銀行卡收單機(jī)構(gòu)54家，預(yù)付卡機(jī)構(gòu)166家。從業(yè)務(wù)類型上看：

一是包括以支付寶、騰訊財(cái)付通和快錢為代表的網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為收款人之間提供轉(zhuǎn)移資金，涵蓋貨幣匯兌、互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)電話、固定電話和數(shù)字電話支付等服務(wù)。

二是以商通卡、聯(lián)華OK卡和斯馬特卡為代表的預(yù)付卡機(jī)構(gòu)，以盈利為目的，采取磁條和芯片等卡片技術(shù)，通過卡片、密碼等形式發(fā)行的在發(fā)行機(jī)構(gòu)之外購(gòu)買商品或服務(wù)的預(yù)付卡。

三是以銀聯(lián)商務(wù)、通聯(lián)支付和銀訊達(dá)為代表的銀行卡收單機(jī)構(gòu)，為銀行卡特約商戶提供代收貨幣資金和清算服務(wù)。從地區(qū)分布上看，我國(guó)的非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)從集中在大中城市轉(zhuǎn)向輻射全國(guó)各地，直接滲透到縣以下地區(qū)。

非金融支付服務(wù)市場(chǎng)在快速發(fā)展的同時(shí)，問題和矛盾也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)?！斗墙鹑跈C(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》的實(shí)施，結(jié)束了非金融支付一直處于政策法律監(jiān)管灰色地帶的局面，也為非金融支付機(jī)構(gòu)提供了更好的發(fā)展機(jī)遇。然而，在業(yè)務(wù)迅速發(fā)展的背景下，也有個(gè)別非金融支付機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)發(fā)展過程中存在重視規(guī)模、輕視質(zhì)量、片面追求效益、忽略支付紀(jì)律等現(xiàn)象。

二、周口市非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)基本情況

目前，在周口轄內(nèi)開展支付業(yè)務(wù)的非金融支付機(jī)構(gòu)及分支機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱支付機(jī)構(gòu)）共有5家，分別為鄭州建業(yè)至尊商務(wù)服務(wù)有限公司、銀聯(lián)商務(wù)有限公司河南分公司周口業(yè)務(wù)部、通聯(lián)支付網(wǎng)絡(luò)服務(wù)股份有限公司周口辦事處和錢袋寶河南運(yùn)營(yíng)中心，業(yè)務(wù)種類主要為預(yù)付卡發(fā)行、受理和銀行卡收單。

（1）鄭州建業(yè)至尊商務(wù)服務(wù)有限公司在周口轄內(nèi)從事至尊卡的發(fā)行和受理業(yè)務(wù)，針對(duì)建業(yè)業(yè)主發(fā)行，可用于建業(yè)住宅集團(tuán)有限公司開發(fā)的桂園、森林半島和聯(lián)盟新城房地產(chǎn)項(xiàng)目的購(gòu)房與繳納物業(yè)費(fèi)，也可在周口萬(wàn)順達(dá)百貨消費(fèi)。

（2）銀聯(lián)商務(wù)有限公司河南分公司周口業(yè)務(wù)部是最早在周口轄區(qū)開辦收單業(yè)務(wù)的支付機(jī)構(gòu)，于2008年成立，共有正式員工5人，實(shí)習(xí)員工3人，其中經(jīng)理1人、助理業(yè)務(wù)經(jīng)理1人，目前已向中國(guó)人民銀行周口市中心支行備案，但未在工商部門注冊(cè)。截至2013年11月底，在轄區(qū)拓展特約商戶1985戶，布放POS機(jī)具4389臺(tái)。

（3）通聯(lián)支付網(wǎng)絡(luò)服務(wù)股份有限公司周口辦事處在周口轄內(nèi)從事銀行卡收單業(yè)務(wù)，于2012年10月成立，共有正式員工4人，外包裝機(jī)業(yè)務(wù)人員1人，目前已向中國(guó)人民銀行周口市中心支行備案。截至2013年11月底，在轄區(qū)拓展特約商戶84戶，布放POS機(jī)具95臺(tái)。

（4）錢袋寶河南運(yùn)營(yíng)中心是錢袋網(wǎng)（北京）信息技術(shù)有限公司的分支機(jī)構(gòu)，未在河南省人民銀行系統(tǒng)備案，目前在周口轄內(nèi)招聘代理商，推廣小精靈手機(jī)POS和移動(dòng)POS，且已開展銀行卡收單業(yè)務(wù)。

（5）北京錢方銀通科技有限公司2013年3月與錢方海科融通信息有限公司建立了戰(zhàn)略合作關(guān)系，錢方公司作為?？迫谕ü镜腜OS機(jī)具生產(chǎn)商，公司尚未整合完畢，內(nèi)部人員崗位劃分不明晰，目前仍有業(yè)務(wù)人員在周口轄內(nèi)開辦銀行卡收單業(yè)務(wù)。

三、周口市非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)存在的問題

（一）非金融支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)薄弱

目前《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》等規(guī)章制度未對(duì)支付機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)的組織形式做出明確規(guī)定。通過了解，為規(guī)避工商、稅務(wù)部門的監(jiān)管，減少業(yè)務(wù)開展環(huán)節(jié)，目前在周口提供收單業(yè)務(wù)的5家支付機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)均稱為辦事處，且未辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記證。分支機(jī)構(gòu)普遍存在人手少、業(yè)務(wù)人員文化水平與業(yè)務(wù)素質(zhì)低、疏于培訓(xùn)與管理等問題，風(fēng)險(xiǎn)防范能力低，應(yīng)急管理能力較差，缺乏基本的合規(guī)經(jīng)營(yíng)及風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。

（二）超范圍違規(guī)開展收單業(yè)務(wù)

《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》第十六條規(guī)定，收單機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)體特約商戶收單業(yè)務(wù)進(jìn)行本地化經(jīng)營(yíng)和管理，不得跨區(qū)域開展收單業(yè)務(wù)。但從人民銀行總行網(wǎng)站公示的支付機(jī)構(gòu)信息看，錢袋網(wǎng)（北京）信息技術(shù)有限公司收單業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍僅限于北京、上海、廣東。北京錢方銀通科技有限公司作為QPOS的生產(chǎn)廠商，跨區(qū)域在河南省周口市開展銀行卡收單業(yè)務(wù)，不符合中國(guó)人民銀行的規(guī)定和要求。

（三）部分支付機(jī)構(gòu)收單業(yè)務(wù)存在違規(guī)現(xiàn)象

周口市銀行卡收單市場(chǎng)經(jīng)過多年的發(fā)展，形成了相對(duì)穩(wěn)定的市場(chǎng)格局。但通過銀行卡收單業(yè)務(wù)專項(xiàng)檢查發(fā)現(xiàn)，部分支付機(jī)構(gòu)在面臨銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)收單業(yè)務(wù)的激烈競(jìng)爭(zhēng)下，轉(zhuǎn)而采取了一些違規(guī)手段：一是違規(guī)套用特約商戶類別碼（MCC碼）現(xiàn)象突出。主要表現(xiàn)在高手續(xù)費(fèi)商戶套用低、零手續(xù)費(fèi)商戶的MCC碼，以此爭(zhēng)搶存量商戶。二是客戶身份識(shí)別能力有待加強(qiáng)。目前支付機(jī)構(gòu)未與人民銀行聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，部分機(jī)構(gòu)在審核商戶資料時(shí)也未通過中國(guó)銀聯(lián)銀行卡風(fēng)險(xiǎn)信息共享系統(tǒng)進(jìn)行核查，商戶實(shí)名制僅通過留存有關(guān)證件的復(fù)印件或影印件實(shí)現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)控制有待進(jìn)一步加強(qiáng)。三是商戶和機(jī)具管理不到位。在日常經(jīng)營(yíng)中，片面注重商戶的拓展，對(duì)商戶的回訪跟蹤、終端巡檢和人員培訓(xùn)存在缺位的現(xiàn)象。

四、基層非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)監(jiān)管的難點(diǎn)

（一）信息不對(duì)稱，監(jiān)管時(shí)效滯后[2]

隨著支付服務(wù)市場(chǎng)的繁榮發(fā)展，從事支付業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)越來(lái)越多，但個(gè)別非金融支付機(jī)構(gòu)有意逃避人民銀行監(jiān)管，致使人民銀行分支機(jī)構(gòu)特別是地市中支和縣支行，對(duì)多數(shù)非金融支付機(jī)構(gòu)的具體情況不了解。加上非金融支付業(yè)務(wù)不斷網(wǎng)絡(luò)化、電子化的特點(diǎn)，可以不在業(yè)務(wù)拓展地區(qū)開立清算賬戶和設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致監(jiān)管部門難以及時(shí)掌握支付機(jī)構(gòu)的實(shí)時(shí)情況。如果支付機(jī)構(gòu)不主動(dòng)向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行備案，僅通過人民銀行自身去主動(dòng)了解，監(jiān)管滯后期會(huì)更長(zhǎng)。

（二）法律法規(guī)不健全，監(jiān)管依據(jù)層次不高

目前，對(duì)非金融支付機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)的監(jiān)管主要依據(jù)中國(guó)人民銀行頒布的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》(中國(guó)人民銀行［2010］2號(hào)令)、《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法實(shí)施細(xì)則》(中國(guó)人民銀行公告［2010］17號(hào)令)和《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》（中國(guó)人民銀行公告［2010］第9號(hào)）等規(guī)定，收單管理辦法相關(guān)配套的制度多是以實(shí)施細(xì)則、通知等形式下發(fā)，或者是人民銀行各分支機(jī)構(gòu)自行出臺(tái)，而不是以法規(guī)法律的形式發(fā)布，法律效力層級(jí)較低，對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)缺少約束力。

（三）支付結(jié)算從業(yè)人員少，監(jiān)管效能有待提升[3]

與商業(yè)銀行傳統(tǒng)的支付結(jié)算業(yè)務(wù)相比，非金融支付服務(wù)是集網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、計(jì)算機(jī)和金融產(chǎn)品融合的產(chǎn)物，業(yè)務(wù)范圍廣泛，交易、清算模式更為復(fù)雜，相比之下，基層人民銀行監(jiān)管能力就更顯薄弱。一是從事支付結(jié)算工作的人員數(shù)量很少，且承擔(dān)著支付體系建設(shè)、會(huì)計(jì)核算管理、農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)、支付工具及賬戶管理等工作，普遍存在人員不足、結(jié)構(gòu)不合理的問題，監(jiān)管能力有限。二是支付結(jié)算工作人員對(duì)各類非金融支付業(yè)務(wù)類型、流程特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)了解不夠透徹，對(duì)非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)監(jiān)管工作的深入開展有一定的限制，在協(xié)調(diào)工作力度、調(diào)查研究能力及指導(dǎo)監(jiān)督方面還存在著差距。三是監(jiān)管手段不足。目前，人民銀行對(duì)非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)監(jiān)管手段主要依靠審核報(bào)送資料、座談詢問和現(xiàn)場(chǎng)檢查，監(jiān)管工作時(shí)間有限，基層人民銀行尚未總結(jié)出一套較為成熟的管理手段，監(jiān)管統(tǒng)籌性、時(shí)效性和操作性尚待完善，對(duì)各類檢查結(jié)果的綜合、分析和運(yùn)行效率不高。

（四）違規(guī)支付機(jī)構(gòu)難以制裁，清理難度增加

《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》規(guī)定，任何非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)擅自從事或變相從事支付業(yè)務(wù)的，中國(guó)人民銀行及副省級(jí)城市中心支行以上分支機(jī)構(gòu)有權(quán)責(zé)令其終止支付業(yè)務(wù)。但在監(jiān)管實(shí)踐中，對(duì)拒不終止支付業(yè)務(wù)的非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人，基層人民銀行缺少?gòu)?qiáng)有力的制裁手段，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事件，無(wú)法在第一時(shí)間內(nèi)終止支付。對(duì)于已經(jīng)形成一定規(guī)模的機(jī)構(gòu)與個(gè)人以及具有政府投資背景的機(jī)構(gòu)，人民銀行在清理時(shí)還要考慮社會(huì)穩(wěn)定因素和地方政府的關(guān)系，清理難度增加。

（五）監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，未形成監(jiān)管合力

非金融機(jī)構(gòu)支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)鏈條涉及實(shí)體商業(yè)、電子商務(wù)、銀行機(jī)構(gòu)、公共事業(yè)、證券保險(xiǎn)等眾多領(lǐng)域，業(yè)務(wù)監(jiān)管涉及工商、稅務(wù)、公安、商務(wù)等眾多部門，但人民銀行與之在第三方支付業(yè)務(wù)管理上的工作協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立，部門協(xié)調(diào)時(shí)存在一定難度。同時(shí)人民銀行分支機(jī)構(gòu)之間尚未建立協(xié)作監(jiān)管機(jī)制，難以對(duì)跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)的支付機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)管。

五、政策建議

（一）完善法律法規(guī)，加強(qiáng)法律監(jiān)管

建議人民銀行總行完善法律監(jiān)管框架，使監(jiān)管內(nèi)容涵蓋支付機(jī)構(gòu)組織、監(jiān)管、支付服務(wù)和交易等方面，提高非金融支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作的立法層次，將相關(guān)部門規(guī)章、規(guī)范性文件提升為法律條款，盡快建立適合我國(guó)國(guó)情的支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律體系。

（二）規(guī)范支付機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)方式

人民銀行要加強(qiáng)支付機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，要求跨地區(qū)從事異地服務(wù)的支付機(jī)構(gòu)，應(yīng)按照“商業(yè)存在”的原則，必須在經(jīng)營(yíng)地設(shè)立正規(guī)的分支機(jī)構(gòu)，尤其是針對(duì)地市級(jí)開展支付業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，須在當(dāng)?shù)毓ど滩块T注冊(cè)登記，要建立完整的組織機(jī)構(gòu)、人員配置、內(nèi)部控制制度等。積極督導(dǎo)支付機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)備案，防止支付機(jī)構(gòu)規(guī)避所在地人民銀行監(jiān)管。

（三）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，豐富監(jiān)管手段

要加強(qiáng)對(duì)人民銀行分支機(jī)構(gòu)特別是基層行支付結(jié)算人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，適時(shí)下發(fā)獲得支付業(yè)務(wù)許可證的支付機(jī)構(gòu)名單，讓分支機(jī)構(gòu)監(jiān)管時(shí)做到“心中有數(shù)”，不斷完善監(jiān)管手段。一是要積極發(fā)揮支付清算協(xié)會(huì)的作用，協(xié)助負(fù)責(zé)支付機(jī)構(gòu)的日常事務(wù)協(xié)調(diào)和監(jiān)督，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)非金融支付行業(yè)自律與行政監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合。二是每年要定期組織開展對(duì)非金融支付機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)檢查，注意現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管方式的有效結(jié)合。

（四）明確監(jiān)管部門，強(qiáng)化監(jiān)管目標(biāo)

人民銀行總分行之間以及分支機(jī)構(gòu)之間應(yīng)建立統(tǒng)一的支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管信息交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管信息的互通交流，以強(qiáng)化對(duì)跨地區(qū)開展支付服務(wù)的支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，編織橫向到邊縱向到底的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。結(jié)合人民銀行監(jiān)督檢查掌握的實(shí)際情況，建議及時(shí)組織開展對(duì)未領(lǐng)取支付牌照仍在從事支付服務(wù)機(jī)構(gòu)的集中清理工作，及時(shí)進(jìn)行處理，防止出現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn)。

（五）加強(qiáng)監(jiān)管合作，形成監(jiān)管合力[2]

人民銀行還應(yīng)加強(qiáng)與工商行政管理部門、公安部門和其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)在支付機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入管理、查處無(wú)證及超范圍從事支付服務(wù)以及打擊支付服務(wù)領(lǐng)域違法犯罪活動(dòng)等方面的合作，建立合作監(jiān)管的工作機(jī)制，暢通信息共享渠道，明確監(jiān)管工作分工。在人民銀行內(nèi)部暢通、規(guī)范違規(guī)信息的報(bào)送方式和渠道，違規(guī)公司注冊(cè)地的人民銀行分支機(jī)構(gòu)、人民銀行總行相關(guān)部門應(yīng)對(duì)非金融支付機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)所在地人民銀行分支機(jī)構(gòu)上報(bào)的核實(shí)信息、違規(guī)信息等及時(shí)處理和反饋，共同配合做好監(jiān)管工作。

[1]吳道義，漆慧，劉春梅.我國(guó)非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)監(jiān)管存在的問題和建議[J].工業(yè)審計(jì)與會(huì)計(jì)，2012，（5）：20-22.

[2]凌秋萍，趙宏偉.非金融支付機(jī)構(gòu)異地經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的難點(diǎn)和對(duì)策[J].金融會(huì)計(jì)，2012，（11）：40-44.

[3]王禹人.非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)監(jiān)管需完善[J].中國(guó)金融，2013，（2）：94.