◤人民的國家固然要有一部體現(xiàn)和保護人民權(quán)益的憲法。但如果立憲后就束之高閣，不重視施行，那最好的憲法也只是一張寫滿民主和權(quán)利的空文。

郭道暉

54立憲的得失

1954年9月20日，我國新成立的全國人民代表大會第一次會議莊嚴(yán)地通過了新中國第一部憲法——《中華人民共和國憲法》。今年是它頒布60周年。這是值得紀(jì)念、又是值得總結(jié)和反思的一段歷史。

繼這部憲法（后來簡稱為“54憲法”）之后，我國在1975年、1978年和1982年先后頒布（全面修訂）過三部憲法。其中75憲法是“文革”末期制定的、體現(xiàn)極左路線、貫徹所謂“無產(chǎn)階級專政條件下繼續(xù)革命”錯誤理論和政治實踐的產(chǎn)物。78憲法雖然開始有所改弦更張，但“左”氣未消，余影殘存。82憲法才否棄了75、78憲法的糟粕，在繼承54憲法基礎(chǔ)上作了大量修改，在后來的30年里又與時俱進地經(jīng)歷四次修正案的補充，其中最重要的是把實行社會主義市場經(jīng)濟、“依法治國建立社會主義法治國家”、“國家保障和尊重人權(quán)”等重要原則納入憲法，是四部憲法中比較好的一部。

迄今法學(xué)界和政法界都公認(rèn)，54憲法也是比較好的一部。它是以1949年的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》為基礎(chǔ)，又是共同綱領(lǐng)的發(fā)展，并為后續(xù)的82憲法奠定了始基。具體審視分析，54憲法的得失，大致有以下幾方面：

某些公民基本權(quán)利得到確認(rèn)。

諸如：第八十五條“中華人民共和國公民在法律上一律平等”。第八十六條“中華人民共和國年滿十八歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”。第八十七條“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。國家供給必需的物質(zhì)上的便利，以保證公民享受這些自由”。第八十八條“中華人民共和國公民有宗教信仰的自由”。第八十九條“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民法院決定或者人民檢察院批準(zhǔn)，不受逮捕”。第九十條“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯，通信秘密受法律的保護”。第九十七條“中華人民共和國公民對于任何違法失職的國家機關(guān)工作人員，有向各級國家機關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利。由于國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有取得賠償?shù)臋?quán)利”。還有確認(rèn)其他一些權(quán)利的條文，共19條，加上總綱中有關(guān)保護公民財產(chǎn)權(quán)的5條規(guī)定（第十條“國家依照法律保護資本家的生產(chǎn)資料所有權(quán)和其他資本所有權(quán)”。第十一條“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)”。第十二條“國家依照法律保護公民的私有財產(chǎn)的繼承權(quán)”等），總共有24條。這些公民基本權(quán)利的確認(rèn)，是革命黨時期未曾有的，都被82憲法所繼承。

在立憲程序上體現(xiàn)了一定的民意基礎(chǔ)。

從1954年3月23日提出初稿到1954年9月20日全國人民代表大會第一次會議表決通過，經(jīng)歷三次討論。據(jù)參與其事的人民大學(xué)董成美教授回憶：第一次大討論是由全國政協(xié)組織了北京17個和解放軍18個單位共八千多人討論了兩個多月。第二次討論是公布憲法草案后，交付全民討論，有一億五千多萬人斷續(xù)進行了近三個月的討論，提出的意見有一百多萬條。（我當(dāng)時作為清華大學(xué)黨委宣傳部負(fù)責(zé)人也曾主持組織全校師生員工對憲法草案的討論，并整理意見上報。）第三次大討論是根據(jù)全民討論的意見，憲法起草委員會對原來的草案作了修改后，提交給中央人民政府委員會舉行的兩次臨時會議討論通過。最后于1954年9月20日經(jīng)第一屆全國人大第一次會議審議通過。

毋庸諱言，這種討論并不是在公民享有完全的知情權(quán)、言論自由權(quán)、監(jiān)督權(quán)的條件下展開的。由于工農(nóng)大眾文化知識和參政意識的缺乏，憲法草案的討論并未能在他們中間廣泛進行，主要是知識界有所參與。而1950年代初期，知識分子已被歸入“資產(chǎn)階級”范疇，執(zhí)政黨在領(lǐng)袖的意志指揮下，推行過教師思想改造運動和意識形態(tài)領(lǐng)域的“興無滅資”斗爭，以及“不許亂說亂動”的“專政”教育，批電影《武訓(xùn)傳》，批《紅樓夢研究》，批梁漱溟，在抗美援朝運動中批“崇美恐美親美”思想，以及黨內(nèi)批劉少奇的“鞏固新民主主義秩序”，批“高饒反黨聯(lián)盟”等也影響黨外人士的思維。知識分子怕被指為崇拜“西方的那一套”，已經(jīng)不敢放言民主和法治。受“一邊倒”國策的規(guī)限，除“以俄為師”外，執(zhí)政者不愿接受“歐美那一套”，以致54憲法并未能完全反映真實的民意，而留下不少遺憾。

54憲法的一些缺失

上述保護私有經(jīng)濟、私有財產(chǎn)的規(guī)定就遭到爾后對私人資本主義工商業(yè)的“社會主義改造”運動和其他政治運動的破壞。其源也出于54憲法本身的失策：如第十條中“國家對資本主義工商業(yè)采取利用、限制和改造的政策?！鸩揭匀袼兄拼尜Y本家所有制”。這是越過新民主主義階段（或現(xiàn)今所確定的“社會主義初級階段”），違反中國經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律的超前政策。直到改革開放時期才在新的歷史條件下予以改革。

至于第七十八條“人民法院獨立進行審判，只服從法律”，這一概括性的規(guī)定，言簡意賅，無隙可乘，本是54憲法的一大亮點，同馬克思的格言“法官的唯一上司是法律”，也很吻合。比之82憲法第126條采取列舉性的規(guī)限（“不受行政機關(guān)、社會組織和個人的干涉”）更能排除其他主體（如執(zhí)政黨、人大）對司法獨立的非法干涉?？上?，這個條文未被82憲法所繼承。

至于“公民在法律上一律平等”這一神圣原則，應(yīng)當(dāng)說是54憲法的另一大亮點，它打破了封建等級制度舊傳統(tǒng)和所謂“分清敵我”的“唯階級論”的革命黨思維，體現(xiàn)了近世憲政的民主博愛精神。不過當(dāng)時對此也有爭論。有人認(rèn)為這樣就會和西方資本主義國家憲法規(guī)定得一樣；也有人認(rèn)為這就是讓人民群眾同資本家與階級敵人平等了，萬萬不可。最后雖然通過了這一原則，但也埋下禍根：兩年后在反右運動中這一原則被批判為“敵我不分”，主張或贊成這個憲法原則的人被戴上右派帽子。這是對54憲法的一大諷刺和悖離。

再則，在54憲法的結(jié)構(gòu)中，“國家機構(gòu)”一章是置于“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章之前，體現(xiàn)國家權(quán)力優(yōu)先于公民的權(quán)利，這是一種倒置（1982年憲法才將公民基本權(quán)利作為憲法第二章提到國家機構(gòu)之前）。這兩章順序的先后在立憲時已有一些爭論。主張權(quán)利置后的理由是：“我國公民權(quán)利是在政治制度中產(chǎn)生的”，即國人的權(quán)利不是先于國家和憲法為國民所固有的，而是國家（政府或執(zhí)政黨）的賜予。這是受國家至上的思維所限。

最大的缺失還在沒有設(shè)置權(quán)力制衡機制，沒有規(guī)定監(jiān)督憲法實施和違憲審查的有效制度。

54立憲的反思

54立憲過程及其指導(dǎo)思想與效果，有一些值得稱許之處，其缺失也可以從歷史局限性上予以理解寬容。但現(xiàn)今紀(jì)念54立憲的意義，應(yīng)當(dāng)著重于總結(jié)、反思它的某些并不過時的經(jīng)驗教訓(xùn)。下面只就其大者，略述一二。

對憲法根本性質(zhì)與理念的認(rèn)識。近代任何民主國家都要通過立憲來獲得人民的承認(rèn)，使統(tǒng)治者取得執(zhí)政的合法地位。我國于1949年10月1日建立了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的新政權(quán)，卻直到5年后（1954年）才制定憲法。其歷史緣由，一是中華人民共和國成立前夕，已由全國政協(xié)通過了《共同綱領(lǐng)》，它具有“臨時憲法”性質(zhì)，可以作為新政權(quán)合法性的憑借，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人因而認(rèn)為過渡時期無需再立憲。但斯大林卻幾次三番地指示中共領(lǐng)導(dǎo)人必須制定憲法，其多條理由中最受毛澤東看重的是，按照執(zhí)政黨意志與政策制定的憲法，通過新成立的全國人大選舉，可以改變共同綱領(lǐng)所確定的建政初期幾個階級聯(lián)合執(zhí)政的體制，實現(xiàn)向蘇聯(lián)式社會主義的一黨政府體制轉(zhuǎn)換。而這時毛澤東也正急于確定黨的“過渡時期總路線”，力求通過立憲將它變?yōu)閲摺?/p>

正如他在1953年3月初《憲法草案初稿說明》中指出的：“憲法的基本任務(wù)，就是要……使國家在過渡時期的總?cè)蝿?wù)的完成獲有法律上的保證。憲法草案的主要努力，首先用在這個目的上?！痹谥醒肴嗣裾瘑T會第三十次會議上，他又指出：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性?！闭窃谶@種認(rèn)識下，于1953年啟動了立憲的進程。

上面這些話，包括他后來所強調(diào)的憲法是“治國安邦的總章程”，反映了執(zhí)政黨領(lǐng)袖對憲法性質(zhì)的一種理解：以為憲法只是，或首要的是貫徹執(zhí)政黨總路線總政策的工具，而不是，或主要不是保障人民權(quán)利、制約國家權(quán)力的約法，不是制約執(zhí)政權(quán)力和政策的約法。

民主的或社會主義國家的憲法主體是全體國民、公民，執(zhí)政黨和政府首先應(yīng)是憲法所監(jiān)督、制約的客體。把憲法只當(dāng)成“治國安邦的總章程”，就會導(dǎo)致只把治國的主體（執(zhí)政黨和政府）當(dāng)成憲法的唯一主體。這就使得54憲法的指導(dǎo)思想不是重在制衡國家權(quán)力，保障公民權(quán)利。這種認(rèn)識也一直流傳，影響以后歷次修憲。

立憲之后貴在行憲

近代中國的憲政運動已有百多年的歷史，其中立憲也不下十來部。從1908年的欽定憲法，到民元的中華民國約法，以及袁世凱、曹錕的憲法和國民黨時期的中華民國憲法，不論當(dāng)時的統(tǒng)治者是多么專制腐敗，但由于憲法的草擬者大都是當(dāng)時留學(xué)回來的法律精英，思想比較開放（如袁氏憲法起草人就是草擬民元約法的原有班子）；同時統(tǒng)治者也力圖借憲法中冠冕堂皇的言辭籠絡(luò)民心，所以各種憲法文本不無可取之處，甚至有的規(guī)定還比新中國的54憲法、82憲法“先進”。但是由于其立憲并非真要行憲，所以歷來的憲政運動都以失敗告終。

人民的國家固然要有一部體現(xiàn)和保護人民權(quán)益的憲法。但如果立憲后就束之高閣，不重視施行，那最好的憲法也只是一張寫滿民主和權(quán)利的空文。54憲法也沒能避免這種命運：立憲后不到一年，就發(fā)生批胡風(fēng)、搞肅反等一系列違憲事件，以及1957年反右、1958年“大躍進”和“人民公社”運動，直到“文革”的一場大災(zāi)難。黨的領(lǐng)袖一張大字報，就可以打倒一個經(jīng)憲法程序選舉產(chǎn)生的國家主席。劉少奇在受到惡毒污蔑和批斗時舉起54憲法抗議，為時已晚。

除了一些輕視憲法與法治的思維，54憲法未能規(guī)范對權(quán)力的制約，未能設(shè)定行之有效的違憲審查和追究違憲行為的制度，也是它遭受破壞命運的根源。

值得期許的是，本屆黨的領(lǐng)導(dǎo)人在就任之時，在紀(jì)念82憲法30周年的大會上宣示：“憲法的權(quán)威在于實施”，這是切中要害的箴言和承諾。執(zhí)政黨不止要看重立憲、修憲，更要切實“行憲”，依憲執(zhí)政，依憲治國，這應(yīng)是紀(jì)念54立憲應(yīng)當(dāng)?shù)贸龅慕Y(jié)論。

（作者曾為全國人大常委會法制工作委員會研究室副主任、中國法學(xué)會研究部主任）