周 航

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

作為我國地方人大充分發(fā)揮職能的重要機構(gòu)，專委會有著不可替代的作用，但現(xiàn)行法律對于地方人大專委會規(guī)定有許多缺漏，使得專委會在實踐中面臨許多障礙。因此，如何更好地發(fā)揮地方人大專委會的作用，是一個值得研究的課題。

一、應明確地方人大專委會的職權(quán)

由于《憲法》和《地方組織法》對于地方人大專委會的職權(quán)沒有明確規(guī)定，實踐中是通過其名稱和與其對口的政府部門來劃定其職權(quán)范圍，這就存在諸如一些地區(qū)的機構(gòu)名稱設立不一的弊端。所以，可行的做法是由有關(guān)機構(gòu)來制定明確的專委會職權(quán)的細則。對于地方人大專委會工作條例的制定，筆者建議可以采取總分的模式，即先制定總的細則，再制定各個專委會的工作細則。

地方人大專委會一般的工作規(guī)則應包括以下幾個部分：第一，總綱，包括立法目的、有哪些專委會及一般職權(quán)；第二，專委會的組成，包括專委會人員組成、如何選舉產(chǎn)生、組成人員必須具備的條件、組成人員的權(quán)利以及任職保障等；第三，專委會職權(quán)的具體內(nèi)容，如提出議案、審議人大或其常委會交付的報告、起草與本專委會職權(quán)有關(guān)的議案等；第四，工作形式，包括具體工作形式、出席人數(shù)的規(guī)定、表決形式等；第五，專委會的輔助機構(gòu)，如辦公室、信訪室等，以及這些機構(gòu)的職責范圍；最后是附則，包括生效日期、適用范圍、修改等問題。

然后，再制定各專委會的工作細則，如以法律委員會為例，其內(nèi)容至少應包括這樣幾個方面：第一，職權(quán)范圍；第二，工作方法和原則；第三，工作制度；第四，辦事機構(gòu)的設立；最后是附則。其他專委會的工作細則均可按照此模式設立。在此基礎上再來完善專委會的議事規(guī)則，以更好地發(fā)揮專委會的職能。

二、應厘清地方人大專委會與其他機構(gòu)的關(guān)系

目前，地方人大專委會同人大常委會及行政機關(guān)的關(guān)系存在諸多不明晰之處，有待厘清。

（一）應厘清地方人大專委會與人大常委會的關(guān)系

按照法律的規(guī)定，專委會是人民代表大會按照需要設立的工作機構(gòu)，這就表明專委會不是人大常委會的附屬機構(gòu)。設立專委會的目的在于應對日益復雜的社會分工、減輕人大的工作負擔，更好地發(fā)揮人大作為代議機關(guān)的作用。但在實踐中人大常委會經(jīng)常將專委會作為其附屬機構(gòu)，沒有充分尊重專委會的相對獨立性，使得其職能的發(fā)揮十分有限。

《地方組織法》規(guī)定在人大閉會期間，人大常委會對專委會具有領導地位，但這種領導應當理解為工作方向、大政方針的領導及對專委會工作的監(jiān)督，而不是事無巨細地包辦專委會的工作。專委會的“專業(yè)咨詢者”之地位應當在相對獨立的工作環(huán)境中才能得以體現(xiàn)，專委會職能的發(fā)揮其實也是人大常委會工作積極有效的表現(xiàn)，因為從專委會人員構(gòu)成來看，各委員會的組成人員有相當多的一部分是常委會的組成人員，這就會使得人大常委會的意志能在專委會中得到較好的體現(xiàn)。另外，專委會在法定的諸如工作報告審議、調(diào)研和擬訂有關(guān)議案時，都不具有獨立的職權(quán)，都要受到人大或常委會的制約，因為專委會的意見是否具有法律效力取決于權(quán)力機關(guān)的決議。因此，二者關(guān)系的正確定位應當首先符合法律的規(guī)定，即“在大會閉會期間，受本級人民代表大會常務委員會領導”；其次，這種領導應是宏觀層面的指導和協(xié)調(diào)；再次，法律規(guī)定應當更加細化，因為現(xiàn)行法律只是規(guī)定了常委會對專委會的領導，但如何領導以及二者的關(guān)系如何劃清卻并沒有具體的規(guī)定。

（二）應厘清地方人大專委會與行政機構(gòu)的關(guān)系

地方人大專委會一般要與其職能相關(guān)的政府部門對口開展工作，例如，教育科學文化衛(wèi)生委員會對口教育局、文化局、衛(wèi)生局等部門，這是開展工作的需要，畢竟許多事情政府部門更能了解實際情況，第一手資料掌握得也更多，這是其一。其二，人大的決議、決定需要政府加以落實，人大專委會與政府部門對口也能在一定程度上了解執(zhí)行情況，進而為人大監(jiān)督政府提供依據(jù)。但也會產(chǎn)生負面效果，即一味地依靠政府提供信息難以更好地了解社會的真實情況，因為政府提供的資料有可能失真，而專委會的職責之一就是進行調(diào)查研究、提出建議。但由于我國地方人大專委會的組成人員較少以及經(jīng)費缺乏，因此，專委會自己組織的調(diào)查很多時候難以成行。其三，人大的職能之一是監(jiān)督政府，而人大相當多的信息是由專委會提供的，因為如果人大的監(jiān)督都依靠被監(jiān)督機構(gòu)提供的資料來行使監(jiān)督職權(quán)，其效果是難以保障的，因此，需要強化地方人大專委會的調(diào)查研究以及提出建議的職能。

地方人大專委會雖不是一個獨立的機構(gòu)，但是基于我國的現(xiàn)行制度安排，理應發(fā)揮更大的作用。在與行政機構(gòu)的關(guān)系上，理應讓政府尊重人大專委會，尊重其職權(quán)，尊重人民代表的地位。而要做到這些，以下方法可能行之有效。

第一，在地方人大專委會成員的配備上要更加專業(yè)性。對于復雜的行政事務的監(jiān)督若沒有很強的專業(yè)性是難以應對的，專委會成員如果沒有專業(yè)背景，許多的監(jiān)督、質(zhì)詢也就會流于空談。

第二，應增強地方人大專委會的獨立性。目前各地方人大專委會實際主持工作的副主任委員很多都是從政府部門退任的一把手，這對于保證專委會的相對獨立性存在不利影響，所以，應當更多地從人大系統(tǒng)內(nèi)部選拔專委會的負責人，一則能在一定程度上可以利用自身豐富的經(jīng)驗彌補專業(yè)性的不足；二則可以使專委會更加超脫于所監(jiān)督的行政機構(gòu)。

三、應健全地方人大專委會的運行機制

地方人大專委會職能的充分發(fā)揮有賴于自身的建設，因此，完善專委會自身的運行機制是一條可行之路。

（一）應規(guī)范地方人大專委會的設置條件以及統(tǒng)一名稱

目前，我國地方人大專委會的設置并無統(tǒng)一的條件，一些地方的設置甚至表現(xiàn)出一定的隨意性。筆者建議，應當區(qū)分必設委員會和可設委員會，必設委員會包括：法律委員會、內(nèi)務司法委員會、財經(jīng)委員會、教育科技文化衛(wèi)生委員會、預算委員會和人事任免委員會等；可設委員會包括：農(nóng)村經(jīng)濟委員會、民族宗教僑務外事委員會等。

此外，目前我國地方人大專委會的名稱也不一致，以與農(nóng)業(yè)農(nóng)村有關(guān)的專委會為例，存在著農(nóng)業(yè)委員會、農(nóng)村委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會等諸多不同的名稱。這些名稱明顯與行政機構(gòu)的部門名稱十分一致不同，基于維護人大的權(quán)威以及便于專委會開展工作和有利于人民群眾對人大代表進行聯(lián)系的需要，統(tǒng)一專委會的稱謂是必要的。因此，筆者建議在法律層面明確規(guī)定各專委會的名稱，例如，將與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村有關(guān)的專委會名稱統(tǒng)一為“農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會”。

（二）應科學配備地方人大專委會的人員

筆者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前存在的較為普遍的問題是地方人大專委會的組成人員結(jié)構(gòu)亟需優(yōu)化。

第一，地方人大專委會的副主任委員普遍年齡較大、任期較短，能干完一個任期的都算比較長的，大多是任職三年就退休，這對于專委會工作的開展極為不利，其一是對業(yè)務不熟，其二是人員變動過快無法保障工作的連續(xù)性。

第二，地方人大專委會中相當一部分為兼職委員，包括專委會的主任委員很多都是兼職，兼職人員過多，無法保證能夠集中人力進行調(diào)查研究及審議報告，有的專委會會議甚至無法保證有符合法定的人數(shù)出席。

第三，地方人大專委會組成人員的知識結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)歷不能完全滿足工作需要。專門委員會應當突出“?！?，否則不足以應對分工日益細化的社會發(fā)展要求。所以，優(yōu)化專委會組成人員對于充分發(fā)揮地方人大專委會的職能是大有裨益的。為此，筆者提出這樣一些建議：首先，專委會組成人員的專職比例應當提高，如《吉林省人大專委會工作條例》規(guī)定專委會的專職委員不低于二分之一，這就值得我們借鑒；其次，專委會的組成人員的年齡結(jié)構(gòu)應當優(yōu)化，考慮到現(xiàn)實的政治生態(tài)，專委會主任委員很多是由政府部門負責人轉(zhuǎn)任的這一情況一時難以改變，可以將專委會實際主持工作的副主任委員硬性規(guī)定必須從人大系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生，這可以在一定程度上緩解專委會組成人員專業(yè)化不足的問題；再次，應當優(yōu)化專委會人員的組成，專委會組成人員應當符合工作需要，例如，財經(jīng)委員會的組成人員應當具有財經(jīng)專業(yè)知識或者有在相關(guān)行業(yè)的從業(yè)經(jīng)驗，再如預算委員會，不僅要熟知預算相關(guān)事項，還應是預算法方面的專家。

（三）應完善地方人大專委會的機構(gòu)設置

目前，我國各地方人大專委會不外乎法律、內(nèi)務司法、財經(jīng)、農(nóng)村、城市環(huán)境資源、科教文衛(wèi)、民族宗教僑務外事、任免委員會等機構(gòu)，但是一些重要的機構(gòu)許多地方尚未設立。以湖北省為例，13個市州只有武漢、孝感、恩施設立了法律委員會，而法律委員會對于起草議案、參與立法、進行執(zhí)法監(jiān)督有重要作用，法治國家建設不能缺少法律委員會的參與。此外，人大的一項職權(quán)是在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執(zhí)行，保證國家計劃和國家預算的執(zhí)行。那么，就必須要有相應的監(jiān)督機制和機構(gòu)的存在，但是目前我國無論在中央還是地方均無此機構(gòu)的存在，因此，應當設立監(jiān)督委員會，雖然專委會中的法律委員會承擔了許多監(jiān)督職責，但這還不夠。在監(jiān)督成為保證法律實施的重要手段時，其工作負擔也將越來越重，設立專門的監(jiān)督機構(gòu)是勢在必行的。設立監(jiān)督委員會以專司法律監(jiān)督職責，可以更好地保障法律的實施和本級人大決議、決定的落實。

四、結(jié)語

實踐表明，在我國法治建設的進程中，專門委員會發(fā)揮了越來越重要的作用，尤其是在實行人大代表兼職的政治制度的情況下，人大專委會因為是常設的機構(gòu)，能夠在一定程度上彌補人大會期短的不足。所以，我們應當更加重視人大專委會職能的發(fā)揮，創(chuàng)新制度、完善規(guī)則，讓地方人大專委會在實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的征程中發(fā)揮更大的作用。

［1］ 秦前紅．地方人大監(jiān)督權(quán)［M］．北京：法律出版社，2013．

［2］ 蔡晨風．美國國會助理人員及機構(gòu)［J］．人大研究，2000（6）：36－37．

［3］ 湖北省宜昌市人大常委會課題組．地方人大專門委員會工作機制研究［J］．人大研究，2014（1）：9－15．

［4］ 周葉中．憲法［M］．北京：高等教育出版社，2011．