崔文華

中共十八屆三中全會明確提出了“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”的重大任務(wù)。落實這一任務(wù)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，是實現(xiàn)到2020年“基本建成法治政府”目標(biāo)的重要內(nèi)容。目前，淄博市推行綜合行政執(zhí)法已經(jīng)有十幾年，成效顯著，積累了一些有益的經(jīng)驗，但同時也存在一些問題。在全面深化改革的大背景下，本文就如何繼續(xù)把綜合行政執(zhí)法改革推向前進(jìn)提出了改革的原則和對策。

一、淄博市綜合行政執(zhí)法改革的現(xiàn)狀與問題

淄博市綜合行政執(zhí)法改革首先是在城市管理領(lǐng)域展開的。經(jīng)過十多年的努力，在市和縣都成立了城市管理行政執(zhí)法機構(gòu)，在城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)。近年來，又把城市管理領(lǐng)域的成功經(jīng)驗推廣到交通領(lǐng)域、文化市場領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、食藥監(jiān)等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革的有益嘗試，取得了很大的成績，為進(jìn)一步深化綜合行政執(zhí)法改革積累了有益經(jīng)驗，奠定了一定基礎(chǔ)。一是有效整合了執(zhí)法機構(gòu)。如城市管理綜合執(zhí)法的“一支隊伍對外”的管理模式，使“有利爭著管、無利沒人管”的執(zhí)法亂象得到了徹底改變，消除了“十幾頂大蓋帽，管著一頂破草帽”的執(zhí)法尷尬局面。二是進(jìn)一步優(yōu)化職能配置。實行綜合執(zhí)法改革的部門，探索實行了制定政策職能與監(jiān)督處罰職能相分離，在一定范圍內(nèi)實現(xiàn)了決策權(quán)、處罰權(quán)與監(jiān)督權(quán)的適當(dāng)分離，改變了一些政府部門既管審批又管監(jiān)督的體制機制，強化了不同權(quán)力之間的相互制約與監(jiān)督。三是有效規(guī)范了執(zhí)法行為，構(gòu)筑了“服務(wù)、管理、執(zhí)法”三位一體的執(zhí)法模式，執(zhí)法理念和執(zhí)法方式也明顯轉(zhuǎn)變，形成了以執(zhí)法促管理，以管理促執(zhí)法，以服務(wù)促和諧的良好局面。

雖然淄博市的綜合執(zhí)法改革取得了一些成績，積累了一定的經(jīng)驗，原有體制中多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民、效率低下等問題在一定程度上得到了緩解，但這些問題仍在一些領(lǐng)域不同程度的存在，沒有得到根本解決。一方面，很多事情多個部門從不同角度管理，造成具體執(zhí)法中的職能混亂，互不銜接，效率低下。例如對一些大排檔侵占道路進(jìn)行查處，本來是城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)，但對其店鋪內(nèi)的行為則屬于工商部門的職責(zé)范圍。在實踐中就會造成城管執(zhí)法人員來時，店鋪就將飯桌等搬進(jìn)店鋪內(nèi)，等他們離開，又將飯桌擺在路邊，這樣反而使管理更加困難。所以，在今后的改革中，對于綜合執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)范圍及執(zhí)法機構(gòu)之間的相互關(guān)系要準(zhǔn)確定位，使執(zhí)法更有效率。而另一方面，單個執(zhí)法部門內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督又自成體系，缺乏制約。所以，綜合執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置要注意決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離，形成有效的執(zhí)法體制。另外，綜合執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)管理部門的利益協(xié)調(diào)問題，信息共享問題等都有待于進(jìn)一步的溝通解決。

二、綜合行政執(zhí)法改革的原則

當(dāng)前，在全面深化改革的背景下，綜合執(zhí)法改革在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，如何更好地適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，必須遵循以下四個原則。

(一)行政法定原則?！八^行政法定，即法無明文規(guī)定不得任意行政，具體有包括職權(quán)法定原則，法律優(yōu)先與法律保留原則等內(nèi)容?！逼渲新殭?quán)法定要求“任何行政職權(quán)的來源與作用都必須有明確 的法律依據(jù)，否則越權(quán)無效。 ”[1]（P66-67）習(xí)近平指出，重大改革要于法有據(jù)，要求改革必須依法進(jìn)行，用法治凝聚改革共識。綜合行政執(zhí)法機構(gòu)屬于行政主體，按學(xué)界通說，行政主體就是依照法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章享有行政管理權(quán)的合法成立的組織。綜合行政執(zhí)法機構(gòu)要依法成立，從各地的做法來看，有的是直接根據(jù)國務(wù)院的批準(zhǔn)文件設(shè)立，有的是根據(jù)省級政府的批準(zhǔn)設(shè)立，有的是根據(jù)地方性法規(guī)或規(guī)章設(shè)立。如上海市在文化領(lǐng)域開展綜合執(zhí)法試點之初，就于1999年12月頒布《上海市文化領(lǐng)域行政執(zhí)法權(quán)綜合行使暫行規(guī)定》，以此法律依據(jù)組建上海市文化稽查總隊，率先在文化領(lǐng)域進(jìn)行綜合執(zhí)法機制改革的探索。還有的是根據(jù)紅頭文件設(shè)立的。如常州市相對集中的行政處罰機構(gòu)——常州市城市管理行政執(zhí)法局，是2002年 10月根據(jù)《關(guān)于在我市開展城市管理相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》設(shè)立的。地方綜合行政執(zhí)法改革試點可以對綜合執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法主體資格先通過法律、地方性法規(guī)、規(guī)章或者政府規(guī)范性文件直接賦予，使綜合執(zhí)法機構(gòu)設(shè)立及職權(quán)具有基本的法律依據(jù)。

(二)相對集中原則。相對集中應(yīng)理解為原相近或相關(guān)部門之間的合并與集中[2]，而不能作擴大化的理解。所以，針對行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政強制權(quán)的綜合執(zhí)法改革應(yīng)當(dāng)確立的基本原則是“相對集中”，而不是對所有行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)以及行政強制權(quán)的集中。具體來說應(yīng)包含以下內(nèi)容：1.相對集中的前提是行政職能或行政目標(biāo)分散化的存在。只要是存在行政職能或行政目標(biāo)分散化的領(lǐng)域就可以進(jìn)行集中，但到底集中到什么程度，是“小集中”還是“大集中”是需要認(rèn)真設(shè)計和規(guī)劃的；2.相對集中的領(lǐng)域應(yīng)限于職責(zé)相近或相關(guān)部門，以便于實施專業(yè)化、規(guī)范化管理。專業(yè)性、技術(shù)性較強，差別較大的執(zhí)法工作一般不宜集中；3.相對集中的同時要注意機構(gòu)的精簡。在當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)等行政改革的大背景下，機構(gòu)精簡是行政改革的基本目標(biāo)之一，綜合行政執(zhí)法改革必然伴隨著機構(gòu)的精簡，否則，綜合執(zhí)法改革所帶來的只能是機構(gòu)與權(quán)力的膨脹，達(dá)不到改革的預(yù)期目標(biāo)，也不能從根本上解決多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民、效率低下問題。

(三)結(jié)合大部門制改革的原則。盡管綜合執(zhí)法在一定程度上解決了原來執(zhí)法體制下存在的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民的問題，但也出現(xiàn)了一些新的問題。如綜合執(zhí)法部門與業(yè)務(wù)主管部門是平級關(guān)系，業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系不順，信息共享渠道不暢,導(dǎo)致行業(yè)主管部門與綜合執(zhí)法部門之間出現(xiàn)新的職責(zé)交叉和協(xié)調(diào)困難等業(yè)務(wù)銜接不到位的問題。因此，單靠綜合行政執(zhí)法不能完全解決問題，需要結(jié)合大部門制改革整體推進(jìn)。大部門制下的業(yè)務(wù)主管部門與綜合執(zhí)法部門直接對應(yīng)，有利于實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一。如交通運輸部成立后，大部門內(nèi)的綜合交通執(zhí)法就成為順理成章的事情了，這也有效解決了交通綜合執(zhí)法機構(gòu)的定位和運行問題，以及與交通管理部門職能交叉與業(yè)務(wù)銜接問題。因此，綜合執(zhí)法改革要與大部門制改革相結(jié)合，在大部門體制下明確哪些執(zhí)法職能是可以有機統(tǒng)一的，可綜合的，從而確定綜合執(zhí)法的范圍，整合執(zhí)法資源，明確部門職責(zé)分工，理順執(zhí)法體制。

（四)權(quán)力制衡原則。權(quán)力制衡是近現(xiàn)代民主制度的重要原則，是通過立法、司法、行政三權(quán)分立來實現(xiàn)權(quán)力的制衡?，F(xiàn)行執(zhí)法體制下政府部門集“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”職能于一身，自己決策、自己監(jiān)督執(zhí)行，這與現(xiàn)代民主政治的要求是格格不入的。因此，在行政管理領(lǐng)域也需要通過決策、執(zhí)行、監(jiān)督的行政權(quán)三分來實現(xiàn)權(quán)力的制約與有效行使。原有的行政執(zhí)法體制之所以不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，很重要的一個原因就是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)都由一個部門行使，不能形成有效的監(jiān)督制約機制，導(dǎo)致權(quán)力的濫用與不當(dāng)行使，出現(xiàn)執(zhí)法擾民，暴力執(zhí)法的現(xiàn)象。這不僅損害了人民群眾的利益，也容易導(dǎo)致腐敗。就目前的綜合行政執(zhí)法職能范圍來看，決策執(zhí)行監(jiān)督的分立機制尚未真正形成。如城市綜合執(zhí)法匯集了多個部門的執(zhí)法權(quán)，所產(chǎn)生的直接后果是執(zhí)法權(quán)的擴大和集中，由此，城管綜合執(zhí)法面臨的最基本問題是如何使權(quán)力得到有效制約和監(jiān)督。淄博市在這方面做了有益嘗試，2014年，淄博市城市管理委員會成立，探索建立了城市管理長效機制，使“裁判員”和“運動員”各就各位。

三、淄博市推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的建議

綜合行政執(zhí)法改革是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是建設(shè)法治政府的重要方面?，F(xiàn)階段，淄博市綜合執(zhí)法改革如何推進(jìn)，主要有以下幾點建議：

（一）明確綜合執(zhí)法機構(gòu)的主體資格。《中華人民共和國行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán),但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使?！薄吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第 64條規(guī)定 ：“地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則 ,設(shè)立必要的工作部門 。 自治州 、縣、自治縣 、市、市轄區(qū)的人民政府的局、室等工作部門的設(shè)立，增加減少或合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案?！边@些規(guī)定從法理上明確了綜合執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法主體資格，為綜合執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置提供了基本的法律依據(jù)。淄博市作為有地方立法權(quán)的較大市，在綜合行政執(zhí)法改革試點中應(yīng)該通過法律程序明確綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的主體地位，從根本上理順綜合執(zhí)法的管理體制。只有明確綜合執(zhí)法機構(gòu)的主體資格,才能保證機構(gòu)的權(quán)責(zé)統(tǒng)一 ,保證綜合執(zhí)法權(quán)的合法、有效行使,也體現(xiàn)了運用法治思維和法治方式深化改革、建設(shè)法治政府的理念。

（二）科學(xué)界定綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)范圍。要解決原有體制下分散執(zhí)法造成的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法交叉、效率低下的問題，首先要合理界定綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)范圍，這是綜合執(zhí)法改革能否有效運行的基礎(chǔ)。為了避免綜合執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)管理部門的職責(zé)交叉，應(yīng)當(dāng)注意以下幾點:一是進(jìn)行適度綜合，不能追求“大而全”，職責(zé)聯(lián)系不緊密的不能綜合，職能相同或相關(guān)的集中，相異的分離；二是專業(yè)性、技術(shù)性高的執(zhí)法事項不能綜合；三是專屬執(zhí)法權(quán)不能集中。專屬執(zhí)法權(quán)是指法律明確規(guī)定只能由某行政機關(guān)行使而不得由其他行政機關(guān)行使的執(zhí)法權(quán)，例如行政處罰法規(guī)定，限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。也就是說，公安機關(guān)享有限制人身自由行政處罰權(quán)的專屬執(zhí)法權(quán)，其他任何機關(guān)不得行使此權(quán)力；四是進(jìn)一步理順各級執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限。市、縣執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)各有側(cè)重 ,市級機構(gòu)重點負(fù)責(zé)政策研究、監(jiān)督指導(dǎo)和重大執(zhí)法活動的協(xié)調(diào),具體的執(zhí)法活動主要由區(qū)、縣執(zhí)法機構(gòu)負(fù)責(zé)，實行執(zhí)法重心下移，減少重復(fù)執(zhí)法。只有合理界定綜合執(zhí)法的職責(zé)范圍，才能有效避免綜合執(zhí)法機構(gòu)與業(yè)務(wù)主管部門的職責(zé)交叉，更好地發(fā)揮綜合執(zhí)法的作用。

（三）理順綜合執(zhí)法體制。綜合行政執(zhí)法的一項重要內(nèi)容就是將決策職能與監(jiān)督職能相對分開，將處罰職能與技術(shù)檢驗職能相對分開 ,規(guī)范行政權(quán)力與執(zhí)法行為的運作方式，轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府行政效能。但由于目前政府職能轉(zhuǎn)變不到位,配套制度還沒有健全完善,在實踐中造成職能交叉、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題。綜合執(zhí)法改革應(yīng)進(jìn)一步明確職能部門的職責(zé)，按照決策執(zhí)行相對分開的原則，組建綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，以提高決策和執(zhí)行的質(zhì)量。同時，積極推動政社分開,培育發(fā)展社會中介組織,將檢驗、檢測工作逐步社會化。明確在政府職能部門與綜合執(zhí)法機構(gòu)之間建立指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督與反饋的工作關(guān)系，以有效解決部門之間協(xié)調(diào)難、工作銜接不到位的問題。隨著執(zhí)法體制的逐步理順，政務(wù)公開和行政審批制度改革的推進(jìn)，各機關(guān)制訂政策、行政審批的行為會越來越公開透明，行業(yè)管理部門就不再存在信息保密問題，信息共享成為必然，執(zhí)法環(huán)境會越來越好，執(zhí)法效率也會明顯提高。

（四）成立專門的行政改革委員會。2014年8月6日，淄博市行政審批制度改革咨詢監(jiān)督委員會成立。它的職能主要是參謀咨詢、社會監(jiān)督、示范引導(dǎo)，為淄博市推動行政審批制度改革獻(xiàn)計獻(xiàn)策，提出意見建議，發(fā)揮監(jiān)督作用。通過行政審批制度改革咨詢監(jiān)督委員會的運行，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為應(yīng)對常態(tài)的行政改革問題，可以在市政府之下成立行政改革委員會。委員會由行政、學(xué)界、非政府組織等領(lǐng)域有著豐富經(jīng)驗、研究能力、良好聲譽的專家組成。該委員會在性質(zhì)上是咨詢機構(gòu)，必須具備高度的獨立性，憑其專業(yè)知識和良知研究行政改革（但不限于行政審批制度改革）面臨的各類問題，尤其是關(guān)乎行政體制改革的各種具體問題，向市政府提供改革建議。目前，負(fù)責(zé)牽頭綜合行政執(zhí)法改革的部門法制辦，在獨立性、專業(yè)性、開放性、代表性等方面還有欠缺，而且始終與被改革的行政主管部門存在“兄弟”情誼，其持續(xù)研究綜合行政執(zhí)法改革的壓力、動力和能力令人擔(dān)憂。行政改革委員會要有開放的研究計劃和議程設(shè)置。為避免成為政府的另一附庸，行政改革委員會確定研究計劃和議程，可以基于自己的判斷，可以給予所屬政府提出的建議，但更為重要的是可以基于來自社會的建議。研究計劃和議程設(shè)置確定后，行政改革委員會可以自行研究，也可以委托委員會以外的專家研究，并保證公眾和專家充分的民主協(xié)商，制訂年度和專題的行政改革研究報告，在此基礎(chǔ)上的改革要依法進(jìn)行。

[1]周佑勇．行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2005．

[2]方潔．相對集中行政許可權(quán)理論與實踐的困境與破解[J]．政治與法律，2008，（9）．