買雪燕

(南京大學(xué)教育研究院 江蘇南京 210093)

長期以來,我國的教育理論研究深受中國傳統(tǒng)社會“二元結(jié)構(gòu)”的多重影響,其研究一直受到教育與個人發(fā)展和教育與社會發(fā)展的關(guān)系問題的影響,而沒有看到社會歷史的發(fā)展及其價值基礎(chǔ)和文化基礎(chǔ)的嬗變。直到20世紀70年代末期,價值因素才開始直面現(xiàn)實,然而隨著80年代末教育學(xué)科和其他學(xué)科的交融而產(chǎn)生了一系列新興交叉學(xué)科之后,“教育學(xué)科的邊界越來越模糊,越來越不確定,教育學(xué)的學(xué)科知識正在發(fā)生深刻的轉(zhuǎn)換,多學(xué)科的話語典型地體現(xiàn)了知識體系向開放的和多元的方向發(fā)展”[1](P4)。也正是因為對教育政策的高度關(guān)注,才使得更多不同學(xué)科背景的學(xué)者聚集在一起,并用各自的研究角度和話語方式來解釋和分析教育問題,促進和發(fā)展了教育學(xué)的研究。在諸多教育政策活動中,價值問題具有特殊的重要地位,特別是在社會轉(zhuǎn)型時期,隨著教育政策活動中涉及到的價值問題越來越復(fù)雜和突出,教育雖然被置于社會評說的風(fēng)口浪尖上,但缺乏有力的、自信的回應(yīng)。這就對制定和分析教育政策提出了更高的要求,也就是說,如何制定政策和政策制定背后的價值問題、文化要義是我們分析教育政策、實踐教育政策的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。

一、教育政策的內(nèi)涵及特殊秉性

關(guān)于政策研究,美國學(xué)者那格爾認為,“政策是為解決各種具體社會問題而對不同公共政策的性質(zhì)、原因及效果的研究?！盵2](P7)我國學(xué)者勞凱聲等認為,“政策不過是人們在比較、鑒別、協(xié)調(diào)、平衡的基礎(chǔ)上進行價值選擇的結(jié)果?！盵3]《辭海》解釋道:“政策是國家、政黨為實現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動準則。是一切實際行動的出發(fā)點,并且表現(xiàn)于行動的過程和歸宿。”[4](P2434)而教育政策研究的聚焦點不僅在如何制定那些文本形式的條文,更在于文本背后的利益關(guān)系、價值選擇和價值沖突。

(一)教育政策的內(nèi)涵

目前,關(guān)于教育政策的概念說法不一,主要定義有:(1)“教育政策是一個政黨或國家為實現(xiàn)一定時期的教育目標(biāo)和任務(wù)而規(guī)定的行動準則?！盵5](P1152)(2)“教育政策是一種有目的、有組織的動態(tài)發(fā)展過程,是政黨政府等政治實體在一定時期、為實現(xiàn)一定的教育目標(biāo)和任務(wù)而協(xié)調(diào)教育的內(nèi)外關(guān)系所規(guī)定的行動依據(jù)和準則?！盵6](P10)以上對教育政策的界定主要是從政府的角度出發(fā),也代表了我國學(xué)界對教育政策的一貫認知和思維模式。然而,這種理解并沒有完全表達出教育政策的本質(zhì)意義和實質(zhì)性內(nèi)容,教育政策的本質(zhì)不僅存在于其現(xiàn)象形態(tài),還更多地涉及到實質(zhì)性的本體形態(tài)[1](P35)。英國教育政策學(xué)者斯蒂芬·鮑爾認為,在諸多政策研究的主流文化中,缺乏有關(guān)教育政策的研究,更缺乏教育政策理論及其關(guān)鍵概念等方面的資料積累。解決問題的一個重要方法就是“考察教育政策的性質(zhì)及其概念的特殊性”[7](P8)。

(二)教育政策的特殊秉性

首先,作為國家頒布的眾多公共政策中的其中一項,它具有一般公共政策的公益性?！罢畬θw國民負責(zé)構(gòu)成了現(xiàn)代民主國家憲法的基本通則之一,為國民服務(wù)相應(yīng)成為政府的基本職能,進而成為政府一切改革政策的出發(fā)點?！盵8](P41)因此教育政策的公益性必然要求教育政策體現(xiàn)全體公民的福祉。其次,教育政策具有其特殊秉性。美國學(xué)者弗蘭德·S·柯伯思認為,教育政策的制定不僅是一種具有專門術(shù)語、內(nèi)容廣博的集體智慧的結(jié)晶,而且相對于其他公共政策,公民對教育系統(tǒng)的了解程度和參與熱情都比較高。此外,教育政策的制定和實施過程比其他政策要分散,不僅加大了教育政策活動的難度和復(fù)雜性,而且一旦教育政策制定出來后,其影響往往是廣泛的,政策效果也需要很長時間才能顯現(xiàn);它要求人們在制定教育政策時要注意保持前后政策之間的連續(xù)性、維持政策的穩(wěn)定性等。因此,為了實現(xiàn)改革的目標(biāo),每一項政策都要經(jīng)歷一段長期的醞釀過程。最關(guān)鍵的是:教育政策活動中的教育活動是以人為主客體關(guān)系的,尊重人的獨特性和人的價值選擇,就要關(guān)注教育活動中作為主體的教育者和受教育者,他們彼此之間的互動和融合是教育活動區(qū)別于其他活動的關(guān)鍵所在,也是教育政策區(qū)別于其他公共政策的優(yōu)越性,但與此同時也給教育政策的評估造成了一定的困難。尤其是在培養(yǎng)質(zhì)量的界定上,更是莫衷一是,例如學(xué)生質(zhì)量的內(nèi)涵有諸多要素,其基本要素包括知識、能力和素質(zhì),每種要素又可以有多個不同的具體指標(biāo)等。一般而言,對知識的考核比較容易,但對一些能力和素質(zhì)方面的考核相對困難,諸如學(xué)生的能力和素質(zhì)問題就無法通過試卷設(shè)計來考核,只能求助于長期的觀察、訪談、問卷等形式。可見,學(xué)生質(zhì)量信息的獲取是需要付出代價和成本的。

二、教育政策價值分析的內(nèi)涵及意義

在政策分析領(lǐng)域中,無論是從研究的內(nèi)容還是方法論的角度來看,價值分析都是一個關(guān)鍵問題。鄧恩認為,政策分析主要解決的是“指定性的(公共政策的原因和后果是什么)、評價性的(政策的價值)和提倡性的(應(yīng)該做什么)”三個方面的答案[2](P633)。換言之,政策分析解決的就是事實、價值和規(guī)范三種問題。那么價值分析就處在了事實分析和規(guī)范分析的連接點上,因而價值分析是“聯(lián)結(jié)行為研究、規(guī)范研究,使之形成一個系統(tǒng)的主線”[9](P508)。韋伯認為,社會科學(xué)研究要依據(jù)一定的價值與一定的實在發(fā)生聯(lián)系,并提出“價值關(guān)聯(lián)”的概念來表達。他認為:“對實際問題研究之前,必須對實踐的可能的文化要義從價值觀入手分析,也就是價值分析為因果分析提供研究課題?！盵10](P12)并提出了“價值無涉”或“價值中立性”為特征的社會科學(xué)方法論?！八泄舱?尤其是教育政策,都是高度價值涉入的?！盵11](P141)價值分析是教育政策分析的起點,是進行教育政策制定和實施的前提。教育作為一種準公共產(chǎn)品的性質(zhì)和特征,政府部門在平衡、協(xié)調(diào)各種關(guān)系以及提升綜合國力的要求下,必然要訴求于對教育政策的回歸分析,包括教育政策系統(tǒng)問題的一般理論研究和具體教育政策決策、實施與評價的應(yīng)用性研究。

(一)教育政策價值分析的內(nèi)涵

教育政策價值的分析主要針對教育政策活動的價值問題,以及他的核心問題,譬如教育政策活動過程中的“價值選擇”及其“合法性”、“有效性”[1](P809)。因此,我們可以將教育政策的價值分析理解為一系列過程或程序,包括教育政策目標(biāo)的確立、手段的選擇,從而為教育政策的制定提供有益鏡鑒。“合法性”主要是指教育政策的制定要以國家大政方針為前提和依據(jù),而且要符合社會價值觀、主流意識形態(tài)以及社會輿論的要求。也就是說,“合法性意味著,對于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認可的政治秩序來說,有著一些好的根據(jù)。一個合法的秩序應(yīng)該得到承認。合法性意味著某種政治秩序被認可的價值。”[12](P184)“有效性”與政策過程相聯(lián)系,主要是指在方法和程序上如何做出理想的價值選擇,以及如何實現(xiàn)有效的價值選擇等。

(二)教育政策價值分析的意義

1.澄清價值,為教育決策提供正確的價值取向。在教育政策活動過程中,存在著大量的價值和利益矛盾、沖突的現(xiàn)象,如私人經(jīng)濟利益和社會公共利益之間的沖突、眼前利益和長遠利益之間的矛盾等,這樣一些誤區(qū)和矛盾都需要通過教育政策的價值分析才能得到進一步的澄清和認識,才能為教育政策的制定提供積極有效可行的方案。教育政策所要滿足的是不同社會階層的利益訴求,需要回應(yīng)的是一個龐雜的、多種成分的組合體。

2.政策預(yù)測,為教育決策及政策制定提供依據(jù)。由于教育政策涉及利益主體具有多樣化特點,政策制定需要兼顧不同主體的政策需要和目標(biāo),如何統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)不同的政策訴求就成為擺在各級教育政策制定者面前的一個難題。此外,一方面通過教育政策的價值分析,我們可以預(yù)測在特定條件下某一具體教育政策的實施結(jié)果或者影響效果,從而為教育決策提供依據(jù)。另一方面,還可以通過新的形勢變化和政策走向,依據(jù)教育政策分析框架的進一步完善和教育決策能力的提高,未雨綢繆地開展制定下一輪教育政策的計劃。

3.宣傳政策,為教育政策實施創(chuàng)造條件。教育政策的研究不能僅僅依靠教育理論工作者的單方努力,它更多地涉及到教育政策的利益主體——廣大的公眾對它抱有更高的期望值。在現(xiàn)實生活中,往往會出現(xiàn)公眾對某項出臺不久的教育政策持懷疑、不合作甚至對抗的態(tài)度,大多數(shù)情況下,這都是由于他們對教育政策的真實內(nèi)涵認識不清、尚未領(lǐng)會其價值而造成的。而教育政策的價值分析可以通過普及政策信息,幫助公眾全面了解教育政策,宣傳和推廣教育政策,以促進其順利實施。

4.相互借鑒,推動教育理論與教育實踐的共生發(fā)展。長期以來,雖然教育理論和教育實踐的脫節(jié)被認為是當(dāng)前教育界公認的難題,但我們可以通過教育政策的價值分析擔(dān)當(dāng)起溝通者、中介組織者的作用,因為任何教育理論都不可能對教育實踐產(chǎn)生直接的具有影響力的效能,教育理論只有轉(zhuǎn)化為有效的教育政策才能對實踐起到指導(dǎo)作用,由此,教育政策的價值分析實質(zhì)上是為教育理論影響實踐提供一種載體,同時進一步豐富和完善教育理論。

三、進行教育政策價值研究的方法選擇

一般認為,價值分析的方法有經(jīng)驗性探索、規(guī)范性探索和超倫理研究[13](P513-516)。鄧恩也認為價值評價的標(biāo)準有三個層面,分別是規(guī)范性倫理觀、超倫理觀和描述性倫理觀,相應(yīng)的價值分析也應(yīng)該有此三種分析方法。此外,還應(yīng)在此基礎(chǔ)上進一步完善和發(fā)展研究方法。

(一)經(jīng)驗性與科學(xué)性的結(jié)合

經(jīng)驗性社會研究是對社會事實的系統(tǒng)把握和解釋,是做出教育決策的重要影響因素。它不是對社會狀況的主觀揣測或個人經(jīng)歷的簡單描述,而是要建立在確鑿的社會數(shù)據(jù)之上,通過資料收集和分析概念的選擇,通過依據(jù)特定規(guī)則的經(jīng)驗性社會研究抽象出來,它的使用是在理論和實踐之間的張力范圍內(nèi)進行的。但科學(xué)研究必須把思想和經(jīng)驗相聯(lián)系,具體到政策分析,就要利用經(jīng)驗性和科學(xué)的推理之間的一致性來解決問題。此外,還要求具有客觀性,尊重事實,也就是說:“對于社會事實進行研究的每個步驟以及對它的解釋,都應(yīng)獨立于單個研究者的傾向和能力,并能由局外人檢驗?！盵9](P5-6)莫頓認為,“經(jīng)驗研究遠遠超出檢驗理論的被動角色,它不僅僅是證實或反駁假設(shè)?！盵13](P157)這主要是把經(jīng)驗研究看成一種新理論或擴展既有理論的機會,隨著經(jīng)驗和理論的交融共生發(fā)展,理論不僅可以實現(xiàn)自身的價值,還具有產(chǎn)生新理論的工具價值。因此,在教育政策分析過程中應(yīng)重視經(jīng)驗性與科學(xué)性的結(jié)合,正如孔德所說:“認識是為了預(yù)測,預(yù)測是為了控制。”

(二)規(guī)范性研究方法

由于純描述和分散的經(jīng)驗研究只是為政策的形成提供了不可或缺的原始資料,還不足以完成對教育政策價值的科學(xué)分析和評價,因此規(guī)范性研究的目的在于發(fā)現(xiàn)經(jīng)驗領(lǐng)域內(nèi)的秩序、規(guī)律和一致性模式,從而將它們以科學(xué)定律和抽象不變的形式表達出來,進而確定對政策行為進行評價的規(guī)范標(biāo)準。這種規(guī)范性為我們進行教育政策分析活動提供了具體指導(dǎo)。那格爾認為,規(guī)范性研究在分析某項具體教育政策時,其價值標(biāo)準可分為三種:一是義務(wù)論標(biāo)準,即基于先驗性的基本原則進行價值判斷;二是目的論標(biāo)準,主要根據(jù)行為后果的效益來評價政策選擇和政策行為;三是價值論或本質(zhì)論標(biāo)準,主要依據(jù)其內(nèi)在價值或自身的良好性進行評價[2](P643-P645)。

(三)超倫理研究方法

超倫理研究主要通過價值規(guī)范和倫理規(guī)范的研究,對教育政策價值選擇的價值標(biāo)準或倫理規(guī)范做出判斷,為教育政策的價值選擇、合法性和有效性提供依據(jù)。同時通過義務(wù)論標(biāo)準、目的論標(biāo)準、價值論或本質(zhì)論標(biāo)準進行全方位、多角度的分析和比較。

四、教育政策過程中的價值分析

價值問題一直是哲學(xué)史上經(jīng)久不衰的話題。價值產(chǎn)生于客體,因為外部的物質(zhì)生活條件是滿足人類生存和發(fā)展的必要條件;價值又取決于主體,因為客體只有和人的需要相聯(lián)系,才能具有價值的屬性,體現(xiàn)價值的意義。所以說價值分析存在于主客體的實踐關(guān)系中,只有建立了主體需要和客體屬性的關(guān)系,價值關(guān)系才得以存在。在教育政策過程中,價值問題的提出往往是為了解決不同政策價值主體的需要和利益,并在不同價值主體面對不同價值選擇過程中,進行各種價值選擇之間的博弈和較量,最后通過價值重組或者對抗來構(gòu)成不同的價值選擇模式。當(dāng)價值政策選擇模式不能滿足甚至是傷害價值主體時,教育政策就出現(xiàn)了偏離和失真,價值問題也隨之而來。

(一)價值沖突的必然性

在諸多價值問題當(dāng)中,價值沖突是必然的。福勒將教育政策制定過程中涉及的利益主體劃分為教育利益集團和非教育領(lǐng)域的利益集團。教育利益集團包括教師組織、各種學(xué)術(shù)委員會或協(xié)會、學(xué)校管理協(xié)會、教師協(xié)會和學(xué)生家長等。非教育領(lǐng)域的利益集團包括實業(yè)界團體(如貿(mào)易協(xié)會、制造業(yè)協(xié)會等)和宗教團體等[11](P141-142)。這些團體基于自己的利益考量,在政策制定過程中發(fā)揮著不同的作用。在我國市場經(jīng)濟條件下,競爭所帶來的激烈價值沖突更是社會發(fā)展和文明進步的必然結(jié)果。因此,“對于利益集團作用的分析也已經(jīng)成為考察研究實際情況的最常用的標(biāo)題。各種利益集團的相對影響,所使用的戰(zhàn)略,形成的聯(lián)合組織等,都是大多數(shù)教育政策研究者的研究主題?！盵2](P444)如不同社會階層的利益主體所接受的教育權(quán)利和機會是不同的,故他們的價值訴求也是迥異的。這些最終導(dǎo)致了各種利益主體對有限教育資源的搶奪和控制,這實質(zhì)上也是他們追求價值和利益的過程,是教育決策者需要了解的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

不僅如此,價值主體的文化背景也是造成沖突的重要原因之一,中華民族的多元文化觀和價值觀都會造就不同的價值取向,其執(zhí)行結(jié)果也將很難保證,甚至還會衍生許多預(yù)期外目標(biāo)。譬如韓映雄對我國高等教育“質(zhì)量工程”政策目標(biāo)分析后認為:高等教育“質(zhì)量工程”使各院校將提高質(zhì)量的興奮點集中到是否獲得上述建設(shè)項目的立項目標(biāo)上,而至于究竟建設(shè)得怎樣以及到底是否真正有助于教學(xué)質(zhì)量提高倒成為次要目標(biāo)[14]。

(二)教育政策過程中的主要價值問題分析

教育政策過程中的主要價值問題是依據(jù)價值平衡原則來實現(xiàn)的。教育政策的本質(zhì)功能就是要調(diào)整和協(xié)調(diào)教育領(lǐng)域的各種價值關(guān)系。“教育政策的過程就是對不同主體的價值選擇和利益要求進行價值平衡的過程,教育政策本身就是這種價值平衡的結(jié)果和產(chǎn)物。”[2](P147)因此在具體的教育政策過程中,重點需要考量如何實現(xiàn)價值平衡,不同利益主體如何達成一致。首先,要以程序化、制度化的價值選擇過程來規(guī)范約束決策者的價值選擇。這是保證公眾期望的價值在政策決策過程中的實踐和運用,真正代表了公眾的利益和訴求。問題的關(guān)鍵在于要實現(xiàn)公正、公平、效益和平等的政策精神和理念。第二,充分了解事實,尊重客觀規(guī)律。在教育決策過程中,不僅要有合目的性的維度,還要建立在正確的事實認識基礎(chǔ)上。此外,教育政策的價值選擇會忽視或違背客觀事物發(fā)展的規(guī)律,脫離價值的事實基礎(chǔ),反之則會過于強調(diào)價值而否定或忽略事實,所以在決策處理價值和事實的關(guān)系上,既要考慮到價值要素和事實要素的契合,還要考慮政策目標(biāo)在一定條件下的可行性。第三,關(guān)注弱勢群體。這是體現(xiàn)教育政策價值公平性的一個領(lǐng)域,也是最難以實現(xiàn)的一個領(lǐng)域。如何對待教育弱勢群體,實質(zhì)上反映了教育政策和教育過程中對教育平等理念的深層解讀和價值取向。羅爾斯認為,“社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們”,為達到這個普世的價值理念,教育必須介入社會事務(wù),“從而以這種方式提供給每一個人以一種對自我價值的確信”[2](P140)。對弱勢群體進行補償和優(yōu)先扶持是達到真正教育平等目的的手段?！吧鐣且环N偉大的價值,我們可以通過能夠獲得多少這種價值而得到評判。但是我們還將通過我們給世界的精神生活增添了什么而得到評判,這取決于我們能夠為我們的天賦創(chuàng)造什么機會?！盵15]而如何在教育政策中體現(xiàn)弱勢補償,在具體實施中如何準確執(zhí)行,都是我們下一步需要研究的問題。

教育政策的制定背后隱含著對制定者價值取向的制約和規(guī)范,這種特殊秉性在解決教育政策的事實、價值和規(guī)范要求方面需要依據(jù)價值無涉的原則。教育政策價值分析的意義遠遠超出了澄清和借鑒相關(guān)政策的范圍,它是實踐教育理論的有效中介,它是溝通政策制定者與理論研究者之間的橋梁和紐帶。在有效的教育政策制定過程中,不僅需要規(guī)避不同價值主體的利益傾向,盡可能達到政策惠及更多教育群體的目的,同時不能忽視弱勢群體的利益訴求,不能將其進一步邊緣化,要將教育政策作為一項特殊的公共政策而更加重視,發(fā)揮教育政策價值分析在促進社會公平和社會正義方面的巨大預(yù)測、調(diào)節(jié)和保障功能。

[1]劉復(fù)興.教育政策的價值分析[M].北京:教育科學(xué)出版社,2006.

[2]斯圖亞特·S·那格爾.政策研究百科全書[M].林明等譯.北京:科技文獻出版社,1990.

[3]勞凱聲,劉復(fù)興.論教育政策的價值基礎(chǔ)[J].北京師范大學(xué)學(xué)報,2000,(6).

[4]夏征農(nóng),陳至立,等.辭海[Z].上海:上海辭書出版社,2010.

[5]袁振國.教育政策學(xué)[M].南京:江蘇教育出版社,1996.

[6]孫綿濤.教育政策學(xué)[M].武漢:武漢工業(yè)大學(xué)出版社,1997.

[7]斯蒂芬·鮑爾.教育改革——一種批判和后結(jié)構(gòu)主義的視角[M].上海:華東師范大學(xué)出版社,2002.

[8]張國慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論[M].北京:北京大學(xué)出版社,1997.

[9]陳振明.政策科學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,1998.

[10]馬克斯·韋伯.社會科學(xué)方法論[M].韓水法等譯.北京:中央編譯出版社,1999.

[11]弗朗西斯·C·福勒.教育政策學(xué)導(dǎo)論[M].南京:江蘇教育出版社,2007.

[12]哈貝馬斯.交往與社會進化[M].張博樹譯.重慶:重慶出版社,1989.

[13]莫 頓.社會理論和社會結(jié)構(gòu)[M].康少杰等譯.北京:譯林出版社,2006.

[14]韓映雄.我國高等教育“質(zhì)量工程”政策目標(biāo)分析[J].復(fù)旦教育論壇,2009,(5).

[15]斯 諾.兩種文化[M].紀樹立譯.北京:三聯(lián)書店,1995.