宋新蕾 岳 偉

(華中師范大學(xué)教育學(xué)院 湖北武漢 430079)

一、研究背景

有關(guān)代課教師的清退政策這個(gè)概念的出現(xiàn)是近幾年的事,但很快引起了包括教育學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等多個(gè)學(xué)科的廣泛關(guān)注,并且有關(guān)學(xué)者從不同的學(xué)科、不同的角度對(duì)代課教師群體的清退政策進(jìn)行了研究。國(guó)家政府作為管理者考慮到學(xué)生利益,更關(guān)心提高教育質(zhì)量、提高教師素質(zhì);學(xué)者作為觀察者更關(guān)心清退代課教師后,當(dāng)?shù)乜杖钡慕處煃徫粺o(wú)人頂替,主張代課教師清退不要一刀切;新聞媒體出乎一致地同情代課教師,并大肆渲染某些代課教師的低工資與貧困窘?jīng)r,用“最美、堅(jiān)守”等詞形容代課教師,更關(guān)注代課教師的補(bǔ)償問(wèn)題;代課教師認(rèn)為清退已成事實(shí),更關(guān)心能否有尊嚴(yán)地離開(kāi)工作崗位以及自己被清退下來(lái)以后的出路、生活保障和善后安置工作。從上面各種各樣的關(guān)注點(diǎn),不難看出代課教師清退政策執(zhí)行的難度和出現(xiàn)的問(wèn)題的復(fù)雜程度。

更重要的是,妥善、合理解決我國(guó)代課教師尤其農(nóng)村地區(qū)的代課教師問(wèn)題關(guān)系重大,因?yàn)樗^不僅僅事關(guān)幾個(gè)或幾百個(gè)代課教師的工作和生活問(wèn)題,而是直接關(guān)系到農(nóng)村義務(wù)教育甚至整個(gè)國(guó)家的教育健康持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。就現(xiàn)階段來(lái)看,我國(guó)代課教師清退政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了許多值得我們注意和深入探討的問(wèn)題,比如政策制定的價(jià)值取向問(wèn)題、公平問(wèn)題、弱勢(shì)群體保護(hù)問(wèn)題等,這些問(wèn)題甚至?xí)绊懙缴鐣?huì)的穩(wěn)定與和諧。正因?yàn)橛腥绱酥卮蟮默F(xiàn)實(shí)需要,研究代課教師及其政策的相關(guān)問(wèn)題便具有非同尋常的意義。

二、研究概況

就國(guó)內(nèi)的研究來(lái)看,對(duì)代課教師這個(gè)群體的關(guān)注由來(lái)已久,早在建國(guó)初,國(guó)家鼓勵(lì)集體辦學(xué),出現(xiàn)了大量的民辦教師,其高峰是在1975年,當(dāng)時(shí)全國(guó)大約有700多萬(wàn)民辦教師。據(jù)相關(guān)資料表明:2000年左右,我國(guó)的民辦教師清理和轉(zhuǎn)公的各項(xiàng)工作基本完成。因?yàn)閺?985年起為保證義務(wù)教育的教師質(zhì)量,教育部開(kāi)始在全國(guó)采用民辦教師轉(zhuǎn)為公辦教師或者直接清理不合格的民辦教師等多種辦法,并且要求以后不允許再出現(xiàn)民辦教師。此后,由于各地的教學(xué)需要,又招聘各種代課人員,但由于2000年開(kāi)始國(guó)家不允許招聘民辦教師,所以這些代課人員被統(tǒng)稱為代課教師。實(shí)際上,當(dāng)時(shí)人們將代課教師與民辦教師等同,即使現(xiàn)在也沒(méi)有統(tǒng)一的、官方的、具體界定代課教師的嚴(yán)格概念。其實(shí),人們?cè)缫褜?duì)代課教師開(kāi)展了大量的研究和討論,其涉及的內(nèi)容包括代課教師定義的判定、歷史貢獻(xiàn)、歸因政策文本分析等。

針對(duì)代課教師清退政策實(shí)施的研究是從2001年開(kāi)始的,因?yàn)?001年國(guó)務(wù)院在《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》文件中,第一次正式提出堅(jiān)決辭退和逐步清退不具備教師資格的人員和代課人員,此后全國(guó)各地先后開(kāi)展了代課教師清退工作,而在工作執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了這樣或那樣的問(wèn)題,引起了相關(guān)部門和人員的注意。尤其2005年底,國(guó)內(nèi)各大媒體空前集中地報(bào)道了農(nóng)村代課教師現(xiàn)象,以《甘肅日?qǐng)?bào)》和《南方周末》為代表,對(duì)甘肅省代課教師現(xiàn)狀的報(bào)道影響很大,使得代課教師清退問(wèn)題再一次引起社會(huì)各界的極大關(guān)注。2006年教育部表示對(duì)尚存的44.8萬(wàn)名代課教師將在三年內(nèi)進(jìn)行全部清退,從2008年開(kāi)始各地開(kāi)始了實(shí)質(zhì)性動(dòng)作,除了廣東、重慶兩地外,其他各地均采取一刀切的清退政策(即所有代課教師一律清退,并給予一次性補(bǔ)償),但由于代課教師群體多樣性,并且補(bǔ)償?shù)臄?shù)目過(guò)低等一系列復(fù)雜原因引起了代課教師群體的不滿,更有多地被清退的代課教師群體上訪、頻頻上訪,甚至被有些地方政府列為幾大不穩(wěn)定因素之一和年度重點(diǎn)解決的問(wèn)題或民心工程之一,這也引起了包括政府、學(xué)術(shù)界、新聞媒體和法律界等社會(huì)各界對(duì)該政策的關(guān)注與研究。目前對(duì)代課教師清退政策的研究主要集中于以下幾點(diǎn):

(一)關(guān)于被清退的代課教師群體身份定性的研究

截至目前,從國(guó)家層面來(lái)講,國(guó)家或者教育部出臺(tái)的文件里從來(lái)沒(méi)有對(duì)代課教師的臨時(shí)性作出明確要求,這導(dǎo)致各地對(duì)代課教師的身份性質(zhì)理解呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn),并導(dǎo)致關(guān)于被列在清退之列的代課教師身份的定性認(rèn)識(shí)分為了截然相反的兩個(gè)陣營(yíng)。其中,包括絕大多數(shù)媒體在內(nèi)的一方認(rèn)為:當(dāng)年在農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)緊張、師資缺乏的情況下,代課教師以極低的工資和無(wú)私的奉獻(xiàn)精神幾十年如一日地堅(jiān)守在教學(xué)崗位上,為國(guó)家的“兩基”和“普九”做出了不可磨滅的貢獻(xiàn),理應(yīng)被尊重、被承認(rèn)、被賦予教師的身份。與此相反,另外一方認(rèn)為:就是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)人們沒(méi)有把代課教師作為一個(gè)臨時(shí)性的頂替教師來(lái)看待,而是在無(wú)形中認(rèn)為代課教師與學(xué)校之間存在一種沿襲民辦教師管理制度的長(zhǎng)期勞動(dòng)合同關(guān)系,也正是在這種錯(cuò)位的歷史認(rèn)識(shí)下,“使人們認(rèn)為政府在特定的條件下應(yīng)該承認(rèn)代課教師的合法性,并將其轉(zhuǎn)為正式在編教師,或者給予代課教師同等待遇”[1]。

另外,還有一部分學(xué)者從法律的角度來(lái)為代課教師群體的身份定性。相當(dāng)多學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的《勞動(dòng)法》也同樣適用于代課教師群體,只要他們連續(xù)在同一單位工作滿十年以上,且本人并不要求離開(kāi),那么“就應(yīng)該按照《勞動(dòng)法》的規(guī)定,繼續(xù)保持聘用關(guān)系直至其退休為止”[2]。但首都師范大學(xué)教授、首都教育政策與法律研究院院長(zhǎng)勞凱聲認(rèn)為這種說(shuō)法不準(zhǔn)確,他指出:“《勞動(dòng)法》規(guī)定調(diào)整的對(duì)象是勞動(dòng)用工人員,而不適用學(xué)校的教師?！币?yàn)樵谖覈?guó)尤其農(nóng)村地區(qū)很多代課教師一般都是被學(xué)?；虍?dāng)?shù)卮迕裰苯悠赣?而學(xué)校作為一種國(guó)家事業(yè)單位,與一般意義上的勞動(dòng)用工單位不同。薄建國(guó)進(jìn)一步指出:“農(nóng)村相當(dāng)多的代課教師的聘用都是由各個(gè)學(xué)校隨意決定的,這與《教師法》、《教師資格條例》的相關(guān)規(guī)定相矛盾,而且是否適用在理論上和司法實(shí)踐上也并不清晰?！盵3]

(二)關(guān)于代課教師能否全面清退的可行性研究

關(guān)于現(xiàn)階段是否是清退代課教師的最佳時(shí)機(jī)的爭(zhēng)論并未達(dá)成一致。教育部相關(guān)人士表示:大量代課人員長(zhǎng)期存在,與《義務(wù)教育法》《教師法》《教師資格條例》等政策的初衷相反,不僅危害學(xué)生利益,也嚴(yán)重影響農(nóng)村教育的水平,而且是教師專業(yè)化、制度化的障礙,因此清退代課教師是社會(huì)的需要更是歷史的必然。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為:無(wú)論何時(shí)何地都需要代課教師,在國(guó)家的宏觀制度安排不可能立即調(diào)整的情況下,當(dāng)務(wù)之急是解決代課教師的眼前之困,清退政策應(yīng)該是最后的手段。學(xué)者楊耀忠認(rèn)為,代課教師群體的存在并不是完全不能接受的。周大平也同樣認(rèn)為代課教師在發(fā)達(dá)國(guó)家也同樣存在,問(wèn)題的關(guān)鍵在于“借鑒國(guó)外關(guān)于代課教師評(píng)聘及待遇的經(jīng)驗(yàn)”[4]。劉國(guó)麗基于代課教師的道德模范作用,在其文章中指出“代課教師有其繼續(xù)存在的合理性和現(xiàn)實(shí)性”[5]。

(三)關(guān)于代課教師清退方式方法的研究

關(guān)于這方面的研究比較普遍,華中師范大學(xué)的碩士研究生熊英在其碩士論文中指出:“由于國(guó)家并未出臺(tái)具體的清退政策,因此造成不同地區(qū)在執(zhí)行該政策時(shí)大不相同的路徑,分別有置之不理型、大范圍轉(zhuǎn)正型、大范圍清退型、逐步消化型?！盵6]而大部分地區(qū)是采取逐步消化的方式解決代課教師清退問(wèn)題的。這與學(xué)術(shù)界的意見(jiàn)也幾乎一致,基本都主張?jiān)谠黾訉?duì)教育財(cái)政投入的基礎(chǔ)上,反對(duì)對(duì)代課教師的清退工作“一刀切”。通過(guò)分流政策漸進(jìn)式地解決該問(wèn)題已經(jīng)成為主流。其中,對(duì)分流政策論述比較典型的是雷萬(wàn)鵬和陳貴寶,他們?cè)诨趯?duì)中國(guó)中西部六省農(nóng)村代課教師調(diào)查的實(shí)證研究上,提出按照代課教師的年齡和精力分兩類處理,具體為:“對(duì)于年齡在45歲以上的代課教師予以清退,同時(shí)綜合考慮他們的學(xué)歷、工齡等對(duì)這部分代課教師群體進(jìn)行補(bǔ)償;年齡在40歲以下的代課教師,通過(guò)公開(kāi)考試公開(kāi)錄用一部分,剩余的不合格人員在限定時(shí)間內(nèi)予以清退并補(bǔ)償?！盵7]龐麗娟在其論文中進(jìn)一步指出:由于現(xiàn)實(shí)需要,代課教師在短時(shí)間內(nèi)不可能徹底清退,而且在代課教師分布較多的貧困、邊遠(yuǎn)、農(nóng)村地區(qū),地方財(cái)政已難以妥善解決代課教師問(wèn)題,因此建議“建立妥善解決代課教師問(wèn)題的經(jīng)費(fèi)保障制度,并建立監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制”[8]。姜霞從法律的視角提出:“鑒于被清退的代課教師在法律上的不利地位導(dǎo)致其自身合法權(quán)益被不合理侵害,從而引發(fā)了眾多法律糾紛,主張建構(gòu)教育仲裁制度對(duì)其進(jìn)行特別的權(quán)利保護(hù)?！盵9]

(四)關(guān)于代課教師清退政策執(zhí)行中暴露出的問(wèn)題研究

這方面分析比較全面透徹的是華中師范大學(xué)教育學(xué)院的岳偉教授,在其《關(guān)于代課教師清退政策的理性分析》的文章中指出“個(gè)別地方出現(xiàn)‘邊清邊聘'的現(xiàn)象、‘一刀切'造成地方師資缺口、清退政策缺乏人性關(guān)懷”[10]等方面的問(wèn)題,很值得深思。除此之外,王成龍指出:關(guān)于代課教師的社會(huì)保障滯后帶來(lái)了巨大的社會(huì)安全隱患,比如“強(qiáng)行清退的政策容易引起民眾的反感和怨氣,導(dǎo)致‘集體上訪'等問(wèn)題,影響社會(huì)和諧與穩(wěn)定,而且?guī)熧Y的匱乏將可能直接引發(fā)輟學(xué)率新的反彈,導(dǎo)致大量農(nóng)村兒童失學(xué)”[11]。

(五)關(guān)于代課教師清退政策執(zhí)行困境的歸因研究

對(duì)于代課教師清退政策遭遇執(zhí)行難的障礙因素分析,目前研究者們的意見(jiàn)不盡相同,但有一點(diǎn)已經(jīng)達(dá)成共識(shí),那就是代課教師有其存在的必然性,因?yàn)橹灰诰幗處熞蚴隆⒁虿〉炔荒軄?lái)校上課的情況存在或者農(nóng)村偏遠(yuǎn)貧窮地區(qū)師資缺乏等問(wèn)題得不到解決,代課教師的清退政策都是紙上談兵。也有學(xué)者指出政策的制定和執(zhí)行不夠人道和人性化才是真正的原因,比如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、后續(xù)社會(huì)保障安排不到位等,這樣勢(shì)必會(huì)使政策的執(zhí)行效率大打折扣。此外,有些學(xué)者通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)代課教師群體實(shí)際上是存在“多元分化”這樣一個(gè)特點(diǎn),而政策的制定者又較少考慮代課教師自身的需求與幸福,因此大多數(shù)地方制定的解決方案不一定與農(nóng)村教育的實(shí)際相符。還有學(xué)者從政策分析的視角對(duì)清退政策執(zhí)行遲緩的原因進(jìn)行了探討,比如楊潤(rùn)勇認(rèn)為其阻力主要是受“代課教師群體與地方教育主管部門等利益相關(guān)者、輿論媒體對(duì)代課教師的廣泛‘同情'以及政策實(shí)施的較大代價(jià)”[12]等因素的影響。除了以上幾方面的原因,還有一點(diǎn)也需要引起我們的注意,如沈偉在文章中指出“財(cái)政不足才是關(guān)鍵因素”[13],他把重慶、廣州的成功探索與甘肅的失敗案例進(jìn)行對(duì)比,發(fā)現(xiàn)二者的區(qū)別之處就在于前者市財(cái)政、省財(cái)政在解決代課教師清退政策時(shí)進(jìn)行了大量財(cái)政支持與投入。

(六)關(guān)于清退代課教師后產(chǎn)生后續(xù)問(wèn)題的研究

1.關(guān)于對(duì)被清退代課教師補(bǔ)償問(wèn)題的研究。雖然補(bǔ)償代課教師應(yīng)該毫無(wú)疑問(wèn)成為國(guó)家責(zé)任的問(wèn)題,如有學(xué)者認(rèn)為:“國(guó)家應(yīng)對(duì)被清退代課教師進(jìn)行統(tǒng)一賠償,形式并不局限于賠償金,例如可以根據(jù)年齡差異給予社會(huì)保障或提供就業(yè)途徑”[14];但在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面產(chǎn)生了分歧,有些地方按年齡按《勞動(dòng)法》進(jìn)行計(jì)算,有的地方按照當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)計(jì)算,還有些主張按當(dāng)?shù)亟處煹钠骄べY水平、考慮代課教師的工作年限,制定出賠償?shù)挠?jì)算方法,比如王根順主張“政府應(yīng)給這些代課教師撥付一定的補(bǔ)償金,具體數(shù)目應(yīng)不低于目前當(dāng)?shù)毓k教師和代課教師工資差額與代課教師教齡的乘積數(shù)”[15],朱永新表示“對(duì)那些接近退休年齡的代課教師理應(yīng)撥付足額養(yǎng)老金或給予退休待遇”[16]。

2.關(guān)于清退政策實(shí)施后偏遠(yuǎn)特殊地區(qū)所需教師來(lái)源的研究。關(guān)于這方面的研究主要分為截然相反的兩派:官方認(rèn)為進(jìn)入教師崗位必須遵從國(guó)家有關(guān)規(guī)定,必須符合同時(shí)具有教師資格證和參加教師公開(kāi)招聘成績(jī)合格兩個(gè)條件,所以堅(jiān)持分批次完全清退代課教師,然后由公派教師頂替。教育部發(fā)言人以國(guó)家實(shí)施的“特崗計(jì)劃”“免費(fèi)師范生”等計(jì)劃來(lái)表明,“優(yōu)秀師范專業(yè)畢業(yè)生不斷補(bǔ)充到農(nóng)村中小學(xué)中去,完全可以為農(nóng)村師資提供穩(wěn)定的來(lái)源保障”[17]。而民間的大多數(shù)學(xué)者和新聞媒體則質(zhì)疑,主張應(yīng)該就地取材,降格聘用當(dāng)?shù)卮n教師。因?yàn)榕c外地調(diào)來(lái)的公派教師相比,本土的代課教師無(wú)論在教學(xué)環(huán)境適應(yīng)上還是在心理適應(yīng)上還是在與當(dāng)?shù)氐膶W(xué)生、家長(zhǎng)的溝通能力上都有著較大優(yōu)勢(shì)?！皟?yōu)先選聘當(dāng)?shù)卮n教師,將其轉(zhuǎn)為公辦教師,不僅可以調(diào)動(dòng)現(xiàn)有代課教師的工作積極性,而且可以穩(wěn)定農(nóng)村師資隊(duì)伍,解決貧窮地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)的師資短缺難題?！盵18]

(七)關(guān)于代課教師清退政策指導(dǎo)思想的研究

對(duì)于清退代課教師政策執(zhí)行的指導(dǎo)思想或者立足點(diǎn)的研究,這方面的文獻(xiàn)并不多,比較有代表性的觀點(diǎn)有三種:第一種觀點(diǎn)可以稱之為理性型。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為在執(zhí)行代課教師清退政策時(shí)要將理性放在首位,對(duì)農(nóng)村代課教師群體可以同情、也可以理解,但同情和理解并不能代替理性的教育政策,“過(guò)分”的同情勢(shì)必會(huì)影響清退政策的落實(shí)?！敖档徒處煂I(yè)標(biāo)準(zhǔn)以迎合農(nóng)村代課教師偏好的做法不可避免地對(duì)學(xué)生、家長(zhǎng)和社會(huì)帶來(lái)傷害?！盵7]第二種觀點(diǎn)可以稱之為道義型。就如聯(lián)合國(guó)教科文組織農(nóng)村教育研究與培訓(xùn)中心專家袁桂林所言:“如果只是把教師整體上的供大于求作為清退政策推出的動(dòng)因,那是不妥當(dāng)?shù)摹！盵4]因?yàn)榇n教師憑借自己的知識(shí)、覺(jué)悟、良心等寶貴品質(zhì)執(zhí)教農(nóng)村,體現(xiàn)了這個(gè)群體為農(nóng)民、農(nóng)村服務(wù)的價(jià)值,而我們現(xiàn)在的政策卻較多考慮教師質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),幾乎不考慮代課教師的需求,以這種自上而下的視角制定出來(lái)的清退政策客觀上對(duì)代課教師的人生信仰造成傷害,也勢(shì)必不符合我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的實(shí)際。除此之外,基于道義的視角甚至有不少專家學(xué)者對(duì)教育部在文件中使用的“清退”二字進(jìn)行了質(zhì)疑和批判。其中易中天也對(duì)教育部的代課教師清退政策表現(xiàn)出了極大的關(guān)注與擔(dān)憂,并在其“博客”上表示“清退”充滿了貶義、歧視的味道,認(rèn)為“把責(zé)任完全推到代課教師身上并讓他們承擔(dān)后果是不公平的”[19]。第三種觀點(diǎn)可以稱之為兼而有之型。比較有代表性的是陳偉強(qiáng),他認(rèn)為人們需要從理性和道義雙重角度來(lái)認(rèn)識(shí)代課教師清退政策的理想與現(xiàn)實(shí),“代課教師退出歷史舞臺(tái)是歷史發(fā)展的必然,但這種必然性并不一定會(huì)演變?yōu)椤n教師短時(shí)間內(nèi)全面清退'。要保證清退目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),政府必須加固政策的道德基礎(chǔ),人性化地執(zhí)行剛性的政策,從道德關(guān)懷的視角來(lái)完善相關(guān)措施,以公平正義的態(tài)度來(lái)補(bǔ)償做出過(guò)貢獻(xiàn)的代課教師?！盵20]

三、對(duì)現(xiàn)有研究的評(píng)價(jià)

(一)現(xiàn)有研究的主要特點(diǎn)

1.文獻(xiàn)種類多種多樣:既有理論研究,又有實(shí)證研究。雖然碩博論文和專著方面關(guān)于代課教師清退政策的研究還是空白,但社會(huì)各界通過(guò)期刊論文、新聞報(bào)道、代表提案、博客等媒介已經(jīng)把該問(wèn)題的探討推入更深層次,而不僅止于對(duì)政策文本的解讀。

2.研究主體不一而足:關(guān)于代課教師清退政策的研究主體幾乎涉及社會(huì)各界人士。國(guó)家政府高度重視代課教師清退政策的解決,出臺(tái)文件、條例為政策的執(zhí)行提供指導(dǎo),并且針對(duì)清退政策中出現(xiàn)的各種問(wèn)題組織相關(guān)人士到廣西、甘肅、寧夏等偏遠(yuǎn)地區(qū)深入一線進(jìn)行調(diào)研活動(dòng)。新聞媒介利用自身優(yōu)勢(shì)深入細(xì)致報(bào)道清退工作,其從當(dāng)?shù)匕l(fā)回的報(bào)道一次次引起社會(huì)的極大關(guān)注,對(duì)政策的研究起了巨大的推動(dòng)作用。社會(huì)知名人士包括學(xué)者、教育家、人大代表在內(nèi),都為妥善解決代課教師清退問(wèn)題獻(xiàn)言獻(xiàn)策,發(fā)出強(qiáng)有力的聲音。

3.研究角度不拘一格:對(duì)于代課教師清退政策的研究角度可謂百花齊放、百家爭(zhēng)鳴。有從教育學(xué)角度研究代課教師清退政策執(zhí)行后,包括學(xué)生、當(dāng)?shù)亟逃疁?zhǔn)等在內(nèi)的各方面的問(wèn)題;有從社會(huì)學(xué)角度探討鑒于代課教師群體對(duì)教育事業(yè)的歷史貢獻(xiàn),出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和正面社會(huì)影響性為其提供合理的社會(huì)保障;有從法學(xué)角度主張為保護(hù)代課教師合法權(quán)益不受不合理侵害為其建立教育仲裁制度,并且按《勞動(dòng)法》相關(guān)規(guī)定予以被清退代課教師合理賠償。

4.研究貢獻(xiàn)值得關(guān)注:目前關(guān)于代課教師清退政策方面的研究成果很多,尤其關(guān)于清退政策執(zhí)行方式方法方面的探討值得關(guān)注,比如,華中師范大學(xué)教育學(xué)院的雷萬(wàn)鵬教授通過(guò)田野調(diào)查,發(fā)現(xiàn)代課教師存在“群體多元性”的特點(diǎn),很大程度上也正是因?yàn)檫@一點(diǎn)導(dǎo)致現(xiàn)行的“一刀切”清退方式在執(zhí)行過(guò)程中遭致很多人的反對(duì),基于此他提出實(shí)行“農(nóng)村代課教師分流政策”。這種解決方案在現(xiàn)實(shí)中得到了很多人的響應(yīng)、獲得好評(píng),也為以后代課教師問(wèn)題的解決提供了一條有建設(shè)意義的方案。

(二)現(xiàn)有研究的局限與不足

1.缺乏對(duì)保護(hù)代課教師群體倫理學(xué)意義的重視?，F(xiàn)有的研究很少關(guān)注作為被清退的對(duì)象——代課教師群體的需要和幸福。其實(shí)每一項(xiàng)政策或者制度的制定和出臺(tái)都內(nèi)含某種倫理精神和道德價(jià)值,也只有符合倫理精神的政策或制度才能稱得上“好”政策、“好”制度。從目前的研究成果來(lái)看,大多著眼于政策的效果研究,關(guān)注更多的是如何使這項(xiàng)清退政策更順利地被執(zhí)行下去,忽視了對(duì)政策對(duì)象的考慮,即對(duì)處于弱勢(shì)地位的代課教師的人文關(guān)懷與人道幫助。

2.研究面廣但深度不夠。沒(méi)有深入剖析代課教師清退政策實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生問(wèn)題的制度根源。長(zhǎng)期以來(lái),對(duì)清退代課教師政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的眾多問(wèn)題多集中于表面的論述,只是從宏觀角度進(jìn)行寬泛的論述,把所有的歸因都集中于財(cái)政投入不足這一點(diǎn)上,其實(shí)一項(xiàng)政策執(zhí)行順利與否,與其他方方面面的配合分不開(kāi),理應(yīng)統(tǒng)籌考慮人事制度、社會(huì)保障制度、法律制度和政策評(píng)估、監(jiān)督機(jī)制等方面。

3.缺乏對(duì)政策制定和執(zhí)行的立足點(diǎn)的理論論證。代課教師清退政策的實(shí)施能否取得徹底解決代課教師問(wèn)題的理想效果,其關(guān)鍵在于解決該問(wèn)題過(guò)程中的立足點(diǎn)是否正確。如果政策的制定不考慮代課教師群體的需要,如果各地各級(jí)政府在執(zhí)行時(shí)只是為清退而清退,產(chǎn)生違反人道主義和不合乎人性的行為,那我們整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和民族的凝聚力都將受到威脅和瓦解,不利于社會(huì)和諧。而我們目前的研究多著眼于如何一次性清退所有代課教師以扔掉這個(gè)沉重的包袱,忽視了對(duì)政策制定的理論前提和價(jià)值取向的探討。

(三)未來(lái)研究展望

任何一項(xiàng)政策從制定政策方案到正式政策的出臺(tái),從一定程度上說(shuō)都是一個(gè)價(jià)值選擇的過(guò)程,因?yàn)樵谡咧贫ㄟ^(guò)程中決策者的價(jià)值觀伴隨著政策形成的全過(guò)程。代課教師政策也不例外。因此,在有關(guān)代課教師的政策決策制定與實(shí)施之前首先必須確定政策的價(jià)值取向問(wèn)題。代課教師政策作為一項(xiàng)教育政策,有必要確立教育學(xué)的立場(chǎng),同時(shí)教育與價(jià)值之間的密切聯(lián)系又決定了教育政策制定必然關(guān)涉制度倫理。正如張燁所指出的那樣,“教育制度倫理是教育政策和教育制度價(jià)值訴求的契合點(diǎn),教育政策分析必然關(guān)聯(lián)制度倫理?！盵21]他認(rèn)為制度中正義價(jià)值和倫理的喪失,使制度成為了強(qiáng)迫的工具,“正因?yàn)槿绱?在民主、自由日漸充盈的今日社會(huì)中,對(duì)制度倫理的關(guān)注,尤其是對(duì)制度本身是否符合正義倫理的考量,應(yīng)該是目前我們強(qiáng)調(diào)的制度倫理的主要內(nèi)容?！盵21]所以,從制度倫理的角度審視教育政策的制定與執(zhí)行,勢(shì)必會(huì)成為分析代課教師政策的一種有價(jià)值的視角。

總體而言,不同價(jià)值取向、不同立場(chǎng)的教育政策分析者,對(duì)實(shí)際教育問(wèn)題的敏感性、對(duì)教育政策問(wèn)題的確認(rèn)、對(duì)教育政策方案的選擇以及教育政策的執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)估,都有各自的價(jià)值立場(chǎng)與分析視角,如政治學(xué)家偏向價(jià)值最大化,行政人員偏向行政效率,公眾偏向公平與正義,等等[22]。但是,目前關(guān)于代課教師政策的研究多局限于就表面問(wèn)題談解決,正如美國(guó)學(xué)者拉爾夫·基尼所指出的,“把重點(diǎn)放在選擇方案上的做法是一種局限于根據(jù)政策情況進(jìn)行思維的方法,這是一種反應(yīng)式的而不是前瞻性的方法”[23],這種短期視角沒(méi)有就政策本身的科學(xué)性和倫理性進(jìn)行論證,沒(méi)有從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度深入分析問(wèn)題產(chǎn)生的關(guān)鍵影響因素。因此,對(duì)代課教師政策制定和未來(lái)解決方案的確定試著從制度倫理角度予以考量不失為一種解決代課教師問(wèn)題的新思路。

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