羅許生

(宜春學(xué)院 江西宜春 336000)

一、體制改革是教育發(fā)展的關(guān)鍵

回顧60年中國教育事業(yè)的發(fā)展,我們會(huì)發(fā)現(xiàn)新中國教育事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程就是教育體制不斷改革創(chuàng)新的進(jìn)程。新中國成立后私立教育面臨難以為繼的局面,中央在1952年作出批示“全面接管中小學(xué)”,1956年基本完成中小學(xué)的公有化,到1978年改革開放前基本不存在私立學(xué)校。國家包辦教育,集學(xué)校經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)、所有權(quán)于一身。應(yīng)當(dāng)說這種體制與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是相適應(yīng)的,但國家對(duì)教育進(jìn)行集權(quán)管理容易造成很多問題。國家在20世紀(jì)五六十年代就開始了教育體制的改革創(chuàng)新。如在1958年中央提出建立全日制教育與半工半讀、業(yè)余教育,學(xué)校教育與自學(xué)教育并舉的教育模式。1985年中央發(fā)布《關(guān)于教育體制改革的決定》,嘗試建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的教育體制,以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不斷涌現(xiàn)的教育問題。它確定了今后教育改革發(fā)展的方向,擴(kuò)大了學(xué)校辦學(xué)自主權(quán),解決了教育主體過于單一、教育效率低下等問題。到了20世紀(jì)90年代后中央教育投入不足、義務(wù)教育發(fā)展不均衡,教育體制日益與不斷深化的經(jīng)濟(jì)、政治、文化體制改革不相適應(yīng)。1993年中央又發(fā)布了《中國教育改革與發(fā)展綱要》,提出改變單一的辦學(xué)體制,提倡社會(huì)力量參與辦學(xué)。1999年教育開始全面進(jìn)行市場化改革,雖然市場化改革出現(xiàn)了一系列問題,但對(duì)中國教育發(fā)展的正面作用是不可估量的。尤其是市場化改革后高等教育由過去的精英教育模式轉(zhuǎn)為現(xiàn)在的大眾化教育模式,極大地滿足了廣大群眾接受高等教育的需求。中國教育的繼續(xù)發(fā)展離不開教育體制的改革,如果囿于現(xiàn)有體制,那么中國教育體制改革之路必然艱難。但是可以從地方入手,以地方教育立法為主進(jìn)行教育體制的創(chuàng)新改革。

二、地方教育體制創(chuàng)新的合法性和可能性

(一)地方教育創(chuàng)新的合法性

根據(jù)依法治國的要求,地方創(chuàng)新必須建構(gòu)在法制基礎(chǔ)上,符合法律保留與法律優(yōu)位原則,否則將構(gòu)成違憲。20世紀(jì)90年代初期學(xué)術(shù)界曾有過關(guān)于良性違憲的大爭論[1],筆者不贊成良性違憲的提法,改革應(yīng)該在法制框架內(nèi)進(jìn)行。只要構(gòu)成違憲不管良性還是惡性都喪失了法律依據(jù),如果符合憲法的基本原則與精神,在我國現(xiàn)行體制下可以稱之為憲法的變通[2],地方政府可以進(jìn)行相應(yīng)的實(shí)驗(yàn)。我國憲法與地方組織法賦予了地方進(jìn)行創(chuàng)新的權(quán)力?！稇椃ā返?條第4款規(guī)定“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”?！稇椃ā返?0條與106條進(jìn)一步規(guī)定了地方人大與政府的職權(quán),地方人大保證憲法、法律在本行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)行,有權(quán)決定本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化、公共事業(yè)計(jì)劃。地方政府有權(quán)管理本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、體育、衛(wèi)生事業(yè)。同時(shí),《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第8條與44條規(guī)定地方人大及其常委會(huì)有權(quán)討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化等重大事項(xiàng)。這些規(guī)定為地方政府進(jìn)行教育體制創(chuàng)新提供了法律依據(jù)。

在現(xiàn)行憲法和法律框架內(nèi),地方對(duì)本區(qū)域內(nèi)的教育體制創(chuàng)新存在很大空間。另外根據(jù)《中華人民共和國義務(wù)教育法》,“義務(wù)教育事業(yè),在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,實(shí)行地方負(fù)責(zé),分級(jí)管理”?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》規(guī)定:進(jìn)一步加大省級(jí)政府對(duì)區(qū)域內(nèi)各級(jí)各類教育的統(tǒng)籌,推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展,依法落實(shí)發(fā)展義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任。近年來國務(wù)院權(quán)力不斷下放,分稅制后地方政府還擁有了一定的財(cái)政權(quán),地方可以在本區(qū)域內(nèi)根據(jù)本地方的實(shí)際情況進(jìn)行創(chuàng)新,形成具有地方特色的教育發(fā)展模式。

(二)地方教育創(chuàng)新的可能性

按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,制度變遷的模式有政府主導(dǎo)型變遷與誘致性變遷。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,制度變遷以政府主導(dǎo)型為主,市場經(jīng)濟(jì)條件下制度變遷出現(xiàn)政府主導(dǎo)型與誘致性變遷相結(jié)合的模式。通過制度性活動(dòng),根據(jù)各自的效用或利益函數(shù)尋求更有利的契約安排,否定、揚(yáng)棄或改變舊的制度,這樣的“投入—產(chǎn)出”過程,稱之為制度變遷[3]。政府是教育服務(wù)的供給者,有自己的利益訴求。按照經(jīng)濟(jì)人理性假設(shè),政府總是希望以最少的投入,提供給民眾更多、更好的教育服務(wù),總是希望將自己的經(jīng)濟(jì)成本與道德成本降至最低。制度需求者必然是新制度的受益者,地方政府具有制度創(chuàng)新的強(qiáng)大動(dòng)力。大幅放權(quán)是過去30年改革開放成功的重要原因。其中重要的一個(gè)方面是中央向地方放權(quán),調(diào)動(dòng)地方的積極性、主動(dòng)性,激發(fā)了地方的活力,從而釋放出了空前的社會(huì)生產(chǎn)力[4]。現(xiàn)今很多成熟的制度都源于地方的制度創(chuàng)新,如1978年的安徽鳳陽小崗村的農(nóng)村集體土地改革試驗(yàn),20世紀(jì)80年代廣東集體土地產(chǎn)權(quán)改革試驗(yàn)。地方在改革開放30年中積累了豐富的制度創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)。地方政府作為本地區(qū)教育的主要管理者,有能力進(jìn)行制度創(chuàng)新。

三、教育資源的成本分?jǐn)倷C(jī)制創(chuàng)新

當(dāng)前中國教育最嚴(yán)重的問題之一是教育公平問題,教育公平可以表現(xiàn)為結(jié)果公平與機(jī)會(huì)公平。教育機(jī)會(huì)不公平當(dāng)前主要表現(xiàn)為義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)教育機(jī)會(huì)不公平,高等教育地域區(qū)別造成機(jī)會(huì)不公平。農(nóng)民工子女要享受城里優(yōu)質(zhì)教育資源就得花上數(shù)萬元的擇校費(fèi),其費(fèi)用遠(yuǎn)超大學(xué)費(fèi)用。雖然現(xiàn)在各發(fā)達(dá)省份都建有農(nóng)民工子弟學(xué)校,但其教學(xué)質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法與當(dāng)?shù)貙W(xué)校相提并論?！皳裥帷钡氖⑿袑?dǎo)致很多家庭因教返貧,增加了社會(huì)管理和服務(wù)的成本。高等教育不公平主要表現(xiàn)為異地高考政策的缺乏,雖然近年很多省市都出臺(tái)有異地高考政策,但其條件較為嚴(yán)苛。當(dāng)前高考入學(xué)主要以戶籍為依據(jù),導(dǎo)致各個(gè)省份競爭激烈程度不同,有的家長為了能讓子女進(jìn)入更好的高校而遷移戶口,更有甚者不惜犯法偽造戶口。

一方面教育行業(yè)曾被輿論評(píng)為“十大暴利行業(yè)”之一,另一方面卻是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足,個(gè)人教育成本過大,因教返貧家庭增多。究其原因在于教育資源的成本分?jǐn)倷C(jī)制不合理。解決教育不公平的根本對(duì)策在于進(jìn)行成本分?jǐn)倷C(jī)制創(chuàng)新,建立市場化的教育成本分?jǐn)倷C(jī)制。

教育領(lǐng)域引入市場化機(jī)制是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果,市場化有利于實(shí)施教育成本核算,提高教育資金的使用效益。近年來高校引入市場化的改革如火如荼,有效刺激了高等教育的發(fā)展,但也存在一刀切、過分市場化等問題。地方可以在以下幾個(gè)方面創(chuàng)新教育市場競爭機(jī)制:第一,收取學(xué)費(fèi)遵循市場規(guī)律。應(yīng)當(dāng)按照教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理,依據(jù)不同專業(yè)、不同年級(jí),確定不同的教育成本。教育成本一般包括教學(xué)成本、研究支出、學(xué)生生活支出、放棄的收益[5]。由于地方差異與學(xué)校差異,各項(xiàng)教育成本支出也會(huì)出現(xiàn)比較大的差異,地方人大與政府應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)實(shí)際結(jié)合市場規(guī)律制定動(dòng)態(tài)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。第二,繼續(xù)推動(dòng)后勤社會(huì)化改革,提高學(xué)校資產(chǎn)的利用效率。行政主導(dǎo)下的教育資產(chǎn)經(jīng)營并不是按市場規(guī)律進(jìn)行,造成教育資源浪費(fèi),無形中增加了個(gè)人教育成本負(fù)擔(dān)。通過后勤社會(huì)化改革,引入市場競爭機(jī)制,激活教育固定資產(chǎn),提高教育資源使用效率,從而減少個(gè)人教育成本。第三,開辟新的經(jīng)費(fèi)來源。從國際經(jīng)驗(yàn)看,社會(huì)捐贈(zèng)與個(gè)人捐贈(zèng)占據(jù)了學(xué)?？偨?jīng)費(fèi)來源很大比例,美國達(dá)到10%,日本公立學(xué)校達(dá)到15%,私立學(xué)校甚至高達(dá)50%[6]。國家應(yīng)該營造良好的社會(huì)與個(gè)人捐贈(zèng)氛圍與機(jī)制,擴(kuò)大社會(huì)捐贈(zèng)規(guī)模。地方完全可以發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)開辟新的經(jīng)費(fèi)渠道。如鼓勵(lì)企業(yè)捐助,給予捐助企業(yè)稅收優(yōu)惠、政策優(yōu)惠。鼓勵(lì)個(gè)人捐助,建立專戶存儲(chǔ)制度,以確保?？顚Ｓ?。鑒于現(xiàn)行狀況下民眾對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的不信任、對(duì)捐贈(zèng)活動(dòng)的不熱情,地方完全可以改變捐贈(zèng)模式,由現(xiàn)有的面向教育機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)改為直接面向受資助對(duì)象捐贈(zèng),或者建立教育投資基金,通過市場化增強(qiáng)教育投資能力,提高社會(huì)捐助的積極性。另外,在現(xiàn)有政府投入不足的情形下,可以考慮發(fā)行教育彩票來募集教育資金。西方發(fā)達(dá)國家政府對(duì)教育的投入一般占到GDP的5%,而我國教育投入一直徘徊在2%-3%之間,近年才超過3%,但與《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》要求的4%差距較大。發(fā)行教育彩票不失為一種有效緩解教育資金不足的新方法。第四,加大政府投入。特別是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入應(yīng)以中央投入為主,以確保義務(wù)教育均衡發(fā)展。地方在經(jīng)費(fèi)充足的情況下可以在中央投入的基礎(chǔ)上增加投入。政府投入主要以教育券形式出現(xiàn),逐步建立政府、社會(huì)、個(gè)體共同承擔(dān)的教育成本分?jǐn)倷C(jī)制。第五,創(chuàng)新教育成本補(bǔ)償機(jī)制。我國目前成本補(bǔ)償主要以實(shí)時(shí)收費(fèi)制為主,補(bǔ)償途徑單一,表現(xiàn)為“高收費(fèi),低資助”。根據(jù)“誰受益誰負(fù)擔(dān)”的原則,補(bǔ)償主體主要為受教育者,補(bǔ)償主體單一。改革現(xiàn)有成本補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該普及學(xué)生貸款制與學(xué)費(fèi)延付制度,擴(kuò)大貸款額度,延長貸款期限?？梢越梃b發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn),引入預(yù)付學(xué)費(fèi)制,建立教育投資基金。學(xué)校也應(yīng)堅(jiān)持產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的辦學(xué)方針,積極合理創(chuàng)收,實(shí)施教育成本預(yù)算機(jī)制,開源節(jié)流,合理控制教學(xué)成本。

四、教育資源的分配享用機(jī)制創(chuàng)新

(一)教育資源分配的基本模式

教育資源的配置主要有權(quán)力配置和市場配置兩種模式。權(quán)力配置模式主要是通過行政權(quán)力對(duì)教育資源進(jìn)行分配和使用。現(xiàn)有教育資源的配置大體還是采用計(jì)劃方式,通過行政權(quán)力進(jìn)行分配,如“211大學(xué)”的設(shè)置、“985工程”的實(shí)施、重點(diǎn)中學(xué)與重點(diǎn)小學(xué)的設(shè)置等等都是行政權(quán)力對(duì)教育資源進(jìn)行配置的典型方式。雖然權(quán)力配置模式能夠彌補(bǔ)市場模式的不足,但其在內(nèi)部與外部均出現(xiàn)了很多亟待解決的問題。地方政府為了追求政績與效率,往往會(huì)重點(diǎn)支持一兩所學(xué)校的發(fā)展,很多縣市撥給一所重點(diǎn)中學(xué)的經(jīng)費(fèi)竟然占整個(gè)縣一半以上的教育經(jīng)費(fèi),嚴(yán)重阻礙了教育的均衡發(fā)展。市場配置模式就是通過市場規(guī)律,引入競爭機(jī)制對(duì)教育資源進(jìn)行配置。市場配置模式能夠解決權(quán)力配置模式中出現(xiàn)的效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重等問題。但利用市場對(duì)教育資源進(jìn)行配置需要處理好教育的公益性與營利性問題,處理好學(xué)校與行政權(quán)力之關(guān)系。兩種配置模式各有利弊,但是隨著教育成本的不斷上升,政府對(duì)教育資源的供給越來越有限,單靠權(quán)力配置難以滿足教育需求。由此,給市場配置教育資源留下了一定的空間。

在教育資源分配機(jī)制上,我們應(yīng)該改變以往教育資源分配單一化、一刀切的模式,充分注重社會(huì)不同階層的差異需求,有效利用好計(jì)劃與市場兩種分配模式,增強(qiáng)教育資源分配的兼容性。

(二)教育資源的分配機(jī)制及其相關(guān)制度

1.確定教育資源分配的重點(diǎn)領(lǐng)域。我國教育資源配置中的主要矛盾是:教育公平要求政府平均分配教育資源,保證教育的基本需求;同時(shí)為了保證我國教育在國際上的競爭力,又必須重點(diǎn)發(fā)展一些學(xué)科與學(xué)校[7]。如對(duì)北京大學(xué)的投入比一個(gè)省甚至幾個(gè)省份大學(xué)的投入還多。如何處理好重點(diǎn)與一般的關(guān)系是分配教育資源時(shí)必須慎重考慮的問題。在政府對(duì)教育有限投入的現(xiàn)狀下,應(yīng)該重點(diǎn)發(fā)展職業(yè)教育、義務(wù)教育,在滿足最基本的學(xué)校生存需求的條件下再重點(diǎn)發(fā)展若干學(xué)校。特別是義務(wù)教育領(lǐng)域,政府投入是主體,地方應(yīng)該通過立法統(tǒng)籌管理好本省義務(wù)教育,防止出現(xiàn)義務(wù)教育領(lǐng)域的畸形分配。過度的市場化,將義務(wù)教育推向市場,導(dǎo)致出現(xiàn)名?！榜R太效應(yīng)”。名校充分利用現(xiàn)有資源培養(yǎng)出大量明星學(xué)生、尖子生。反過來這些尖子生、省市狀元的誕生又進(jìn)一步擴(kuò)大了名校影響力,進(jìn)一步吸引社會(huì)資金投入。很多時(shí)候政府對(duì)于教育的投入起到的僅僅是“錦上添花”的作用,而不是“雪中送炭”的作用。應(yīng)重點(diǎn)扶持貧困地區(qū)高中教育,合理布局普通中學(xué)與職業(yè)學(xué)校,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育均衡發(fā)展與資源共享。

2.建立對(duì)農(nóng)村的有效補(bǔ)償機(jī)制。十八大報(bào)告指出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是解決三農(nóng)問題的根本途徑,要加快新農(nóng)村建設(shè)與扶貧開發(fā),完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制,促進(jìn)城鄉(xiāng)要素與公共資源均衡配置。農(nóng)村教育發(fā)展的薄弱已成為農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。城鄉(xiāng)教育資源配置的失衡是三農(nóng)問題的癥結(jié)之一。雖然近些年地方和中央出臺(tái)了一系列諸如少數(shù)民族、貧困落后地區(qū)的加分投檔、定向培養(yǎng)等優(yōu)惠政策;但是這些政策并不能有效遏制城鄉(xiāng)教育差距的繼續(xù)擴(kuò)大,因?yàn)檫@種“中端控制”政策并不能彌補(bǔ)城鄉(xiāng)差距造成的起點(diǎn)不平等,而為了進(jìn)行“平衡”給予的各種“優(yōu)惠政策”反而容易造成更大的差距。建立對(duì)農(nóng)村有效的教育補(bǔ)償機(jī)制才是治本之源。今后中央與地方教育立法,特別是地方教育立法可以先行將農(nóng)村留守兒童、城市農(nóng)民工子女、少數(shù)民族子女、邊遠(yuǎn)落后地區(qū)兒童作為重點(diǎn)補(bǔ)償對(duì)象。明確補(bǔ)償?shù)哪康氖菫榱藢?shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)的平等和教育資源的再分配。確立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),豐富補(bǔ)償方式使弱勢(shì)群體能夠合理得到補(bǔ)償,實(shí)現(xiàn)教育公平。

3.建立招生約束機(jī)制,防止公共教育資源配置出現(xiàn)“二八法則”現(xiàn)象。教育的發(fā)展趨勢(shì)是行政權(quán)力的不斷下放,學(xué)校自我管理權(quán)限擴(kuò)大。雖然學(xué)術(shù)自治是教育發(fā)展的必然,但學(xué)術(shù)自治并不代表學(xué)校不受監(jiān)督制約?，F(xiàn)有的招生制度賦予學(xué)校一定的招生自主權(quán),如研究生招生34所部屬高校具有自主劃線權(quán)。高考中這些部屬高校也有一定的自主招生名額。這些自主招生名額往往是腐敗產(chǎn)生的溫床,同時(shí)也容易被學(xué)校利用和壟斷教育資源。中小學(xué)名校更是如此,一些地方政府的可投入資金往往集中在一兩所學(xué)校,而且這些學(xué)校還可以通過收取高昂擇校費(fèi)來壟斷教育資源。因而在這些地區(qū),條件最好的學(xué)校能夠吸引最好的老師,最好的老師吸引最好的學(xué)生,最好的學(xué)生支撐起學(xué)校的知名度,吸引政府更多的投入。而一些條件差的學(xué)校則陷入老師差、學(xué)生差、環(huán)境差,導(dǎo)致投入少的惡性循環(huán)。少數(shù)的學(xué)校壟斷了大部分的教育資源,這種現(xiàn)象被學(xué)者稱為教育資源配置的“二八法則”現(xiàn)象[8]。為防止教育資源配置出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象,應(yīng)該建立招生約束機(jī)制。建立學(xué)校內(nèi)部自我約束與接受社會(huì)監(jiān)督機(jī)制,保證招生工作的公平、公正進(jìn)行。同時(shí)要增加招生工作的透明度,嚴(yán)肅查處招生工作中的違法、違紀(jì)事件,加大對(duì)相關(guān)責(zé)任人的懲處力度。

4.建立反向激勵(lì)約束機(jī)制。所謂反向激勵(lì)是指通過與激勵(lì)目的與方法不一致的手段來實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目的的特殊方法,這種激勵(lì)方法的目的與手段方向相反,但卻能起到很好的效果。在教育資源的配置中可以建立一種反向激勵(lì)約束機(jī)制,讓條件越差的學(xué)校教師的待遇越高,鼓勵(lì)優(yōu)秀教師到落后地區(qū)執(zhí)教,對(duì)于到落后地區(qū)執(zhí)教的優(yōu)秀教師給予職稱評(píng)審、職務(wù)提升等方面的優(yōu)待,以縮小城鄉(xiāng)教師水平差距,彌補(bǔ)農(nóng)村師資力量不足。同時(shí),還可以啟動(dòng)所謂“評(píng)差”的反向激勵(lì)機(jī)制。過去我們都是評(píng)優(yōu),對(duì)于評(píng)為優(yōu)秀的教師、學(xué)校給予各類獎(jiǎng)勵(lì)。建立這種“評(píng)差”的反向激勵(lì)機(jī)制之后,對(duì)于被評(píng)為最差的學(xué)校,對(duì)其學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及當(dāng)?shù)刂鞴芙逃念I(lǐng)導(dǎo)扣除50%的年終績效津貼。通過這種揭露問題、尋找差距、鞭策后進(jìn)的做法引導(dǎo)地方在進(jìn)行教育資源配置時(shí)盡量做到均衡。

五、教育資源的組織管理機(jī)制創(chuàng)新

(一)改變政府直接管理學(xué)校的方式

政府應(yīng)將管理權(quán)限下放給學(xué)校,不再直接參與學(xué)校的微觀管理運(yùn)作,而主要通過立法、撥款與政策引導(dǎo)實(shí)施宏觀管理。學(xué)校作為教育運(yùn)行的主體主要是為受教育者提供服務(wù),公益性是其顯著特征,逐步淡化教育機(jī)構(gòu)的行政色彩,推進(jìn)教育行政法治化。過去學(xué)校被作為行政主體,具有行政管理權(quán),而且受特別權(quán)力關(guān)系理論影響,學(xué)生不能起訴學(xué)校,即使被法院受理,往往也是以學(xué)生敗訴告終。這其實(shí)是學(xué)校高度行政化的體現(xiàn),不符合教育發(fā)展的基本規(guī)律。推行教育行政法治化,應(yīng)當(dāng)剔除特別權(quán)力關(guān)系,將學(xué)校作為法人實(shí)體參與訴訟而接受社會(huì)監(jiān)督,改變政府與學(xué)校之間的隸屬關(guān)系,消除政府支配教育的錯(cuò)位、越位現(xiàn)象。引入市場機(jī)制,實(shí)現(xiàn)政府職能與市場機(jī)制的完美結(jié)合,這樣治理主體不再單一化,而是社會(huì)組織、民間資本、中介組織、個(gè)人都參與進(jìn)行管理,治理主體多元化。在政府對(duì)教育的管理職能發(fā)生轉(zhuǎn)變后,政府并不是對(duì)教育不管,而是管理的內(nèi)容及其機(jī)制發(fā)生了變化。政府的管理主要涉及以下幾個(gè)方面:第一,制定教育規(guī)劃;第二,制定地方教育法規(guī);第三,進(jìn)行教育統(tǒng)籌,保證全省教育質(zhì)量和教育公平。

(二)建立現(xiàn)代學(xué)校制度

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中指出:“適應(yīng)中國國情和時(shí)代要求,建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度,構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系?！边@為現(xiàn)代學(xué)校制度的建立指明了方向?，F(xiàn)代學(xué)校制度是相對(duì)于傳統(tǒng)學(xué)校制度而言的,現(xiàn)代學(xué)校制度主要要處理好兩大關(guān)系:外部治理關(guān)系與學(xué)校內(nèi)部治理關(guān)系。外部治理關(guān)系即學(xué)校與政府、社會(huì)之間的關(guān)系,涉及到辦學(xué)體制、產(chǎn)權(quán)制度、投入體制、后勤體制等等。學(xué)校內(nèi)部治理關(guān)系即學(xué)校與教師、學(xué)校與學(xué)生、教師與學(xué)生的關(guān)系。教育體制改革的不斷推進(jìn)要求政府落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán),落實(shí)政校分開、管辦分離,構(gòu)建新型的政校關(guān)系。學(xué)校內(nèi)部的問題才是真正與學(xué)校和學(xué)生的發(fā)展聯(lián)系最密切的,有關(guān)學(xué)生的發(fā)展、教師的教和學(xué)生的學(xué)等方面的制度應(yīng)該成為現(xiàn)代學(xué)校制度關(guān)注的核心問題[9]。內(nèi)部治理:首先是要營造寬松、和諧的組織氛圍,現(xiàn)代管理的核心是人本管理,學(xué)校管理必須從學(xué)生認(rèn)知與教師實(shí)際情況出發(fā),切不可過于行政化;其次是建立縱向互動(dòng)機(jī)制;最后是建立橫向合作機(jī)制。

(三)加強(qiáng)教育監(jiān)督檢查

教育產(chǎn)業(yè)化過程中,如果政府職能轉(zhuǎn)變不到位、政府職能缺位則容易導(dǎo)致權(quán)力尋租。現(xiàn)行教育督導(dǎo)制度為我國教育發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn),但由于現(xiàn)行教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是教育行政部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu),督導(dǎo)工作存在監(jiān)督乏力、監(jiān)督無效、督導(dǎo)人員過少等問題,難以對(duì)國家教育財(cái)政投入與管理情況進(jìn)行有效監(jiān)督。建立一套系統(tǒng)的教育監(jiān)督體制對(duì)教育進(jìn)行監(jiān)督十分必要。首先,要完善教育監(jiān)督立法?，F(xiàn)有法規(guī)對(duì)教育監(jiān)督的規(guī)定原則性過多,缺乏可操作性的實(shí)施細(xì)則。完善監(jiān)督立法,是進(jìn)行監(jiān)督的首要前提。其次,設(shè)立完備的教育監(jiān)督機(jī)構(gòu)。中央層面成立國家教育監(jiān)督局,各級(jí)教育督導(dǎo)部門升級(jí)為教育監(jiān)督局獨(dú)立進(jìn)行教育監(jiān)督工作。最后,建立完備的教育質(zhì)量監(jiān)控體系。加強(qiáng)對(duì)各個(gè)教學(xué)環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查,改革現(xiàn)有教學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo),建立及時(shí)的信息反饋機(jī)制。

(四)建立中介參與教育評(píng)估、評(píng)價(jià)之機(jī)制

現(xiàn)階段我國的教育評(píng)估機(jī)構(gòu)主要還是以教育主管部門為主,如教育部對(duì)全國高校的本科教學(xué)評(píng)估。這種評(píng)估模式明顯與政府教育管理職能不符合,也不適應(yīng)我國教育體制改革的發(fā)展。西方國家在20世紀(jì)80年代,為滿足各界對(duì)教育質(zhì)量的要求,涌現(xiàn)出了大量的教育評(píng)估中介機(jī)構(gòu),如美國有美國大學(xué)協(xié)會(huì)(AAU)、中學(xué)后教育鑒定委員會(huì)(COPA),英國有高等教育質(zhì)量委員會(huì)(HEQC),法國有國家評(píng)估委員會(huì)(CNE)[10]。這些中介組織是作為一個(gè)獨(dú)立的、專業(yè)性法人實(shí)體接受委托對(duì)教育進(jìn)行評(píng)估。我國可以借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn),進(jìn)行教育評(píng)估立法,確立統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),確保評(píng)估規(guī)范化。按照專業(yè)細(xì)分的原理,對(duì)各級(jí)、各類評(píng)估業(yè)務(wù)進(jìn)行劃分,評(píng)估組織利用其專業(yè)知識(shí)接受外部行政委托獨(dú)立進(jìn)行評(píng)估,獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。中介組織進(jìn)行教育評(píng)估能夠使政府從既辦教育管教育又評(píng)教育的困境中脫離出來,有利于教學(xué)質(zhì)量的提高。

改革是中國特色社會(huì)主義教育發(fā)展的必由之路,體制創(chuàng)新是教育持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前教育體制改革的背景與環(huán)境都發(fā)生了重大變化,過去30年教育體制改革的目標(biāo)是適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在新的歷史階段,教育體制改革要全面適應(yīng)社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、文化、管理體制的要求。隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”,改革的難度增加,改革需要分步驟、謹(jǐn)慎穩(wěn)妥地進(jìn)行,要鼓勵(lì)先行先試,支持地方政府和學(xué)校開展教育改革試點(diǎn)。地方教育存在改革的空間與需求,而且地方也有能力進(jìn)行,尤其在教育資源的成本分?jǐn)偂⒎峙湎碛脵C(jī)制、組織管理機(jī)制等幾個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新立法、機(jī)制創(chuàng)新為全面推進(jìn)教育改革提供經(jīng)驗(yàn)與保障以推動(dòng)教育事業(yè)的發(fā)展。

[1]韓大元.社會(huì)變革與憲法的社會(huì)適應(yīng)性——評(píng)郝、童兩先生關(guān)于“良性違憲”的爭論[J].法學(xué),1997,(5).

[2]張千帆.憲法變通與地方試驗(yàn)[J].法學(xué)研究,2007,(1).

[3]王學(xué)輝,鄧華平.行政訴訟制度變遷的經(jīng)濟(jì)邏輯[J].法學(xué)評(píng)論,2006,(1).

[4]俞可平.拓展地方改革空間[J].中國改革,2012,(3).

[5]張 芳,陳艷利.高等教育成本補(bǔ)償機(jī)制的國際比較[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2004,(60).

[6]魏 杰,王 韌.“二元化”困境與中國的教育體制改革[J].學(xué)術(shù)月刊,2006,(8).

[7]談松華.“短缺教育”條件下的教育資源供給與配置:公平與效率[J].教育研究,2001,(8).

[8]何永剛,夏宇塵.公共教育資源配置問題與改進(jìn)建議[J].教育發(fā)展研究,2009,(19).

[9]王寧寧.我國公立中小學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究綜述[J].教育科學(xué),2007,(4).

[10]楊連生,張玲玲.美、英、法高等教育評(píng)估中介機(jī)構(gòu)及其啟示[J].寧波大學(xué)學(xué)報(bào):教育科學(xué)版,2010,(3).