李 波

改革開放后，中國經濟的高速發(fā)展需要大量受過高等教育的人才。但是，由于政府對教育的投入長期不足，社會對高等教育資源的旺盛需求長期得不到滿足。為了解決這一矛盾，在高等教育供給與需求矛盾突出，民間資本豐富的經濟強省，地方政府聯(lián)合公立高校和企業(yè)，創(chuàng)造性地把新公共管理思想引入到高等教育事業(yè)中來，率先走出了按新機制、新模式舉辦獨立學院，以市場方式來提供高等教育的新路子。

雖然現(xiàn)在獨立學院的數(shù)量、規(guī)模都較為可觀，但在高等教育體系中的地位和對社會經濟建設作出的貢獻都還有限。由于照搬管理公辦高校的辦法，對獨立學院事務管理過多、介入過深，限制了獨立學院“獨、優(yōu)、民”的先天優(yōu)勢的發(fā)揮。獨立學院既不是公辦高校，也不是傳統(tǒng)意義的民辦高校，這就決定了政府在對獨立學院進行管理的過程中，不能依賴管理公立高校或民辦高校的路徑，必須在新公共管理思想的指導下尋求新的思路。

一、政府管理獨立學院不當?shù)脑蚍治?/h2>

（一）歷史原因。在計劃經濟條件下，政府通過舉辦高校來為社會提供高等教育，高等教育的提供基本由政府壟斷。政府集高等院校的舉辦者、實際管理者和辦學者于一身。由于公辦高校絕大部分的辦學經費來自財政撥款，政府對公辦高校具有相當強的控制力，能通過計劃和行政干預來控制公辦高校，并形成了一套行之有效的制度。在我國高等教育管理體制中，人們一直認為只有政府才是高等教育發(fā)展的唯一資源提供者和管理者，也只有政府管理才是解決高等教育公平問題以及提高高等教育資源利用效率的唯一有效途徑[1]。

近20年來，民辦高等教育從無到有，從小到大得到了長足發(fā)展。相對來說，政府對民辦高等教育的有效管理還處在一個摸索階段。怎么樣才能管理好、服務好民辦高等教育，政府并沒有成熟的制度和經驗，一切只能摸著石頭過河，容易形成管理的慣性思維和路徑依賴，即在實際操作中以對公辦高校的管理模式來管理獨立學院。民辦高校畢竟不同于公辦高校，政府依照慣性思維來管理獨立學院必然會出現(xiàn)角色缺位與越位。

（二）政府管理的原因。作為社會制度的供給者，政府還沒有為獨立學院提供一個良好的制度環(huán)境。獨立學院適用的 《社會力量辦學條例》（1997）、《教育法》（1999）、《高等教育法》（1999）、《民辦教育促進法》（2002）、《教育部關于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（2003）、《民辦教育促進法實施條例》（2004）、《獨立學院設置與管理辦法》（2008）等，有的頒布時間早，法律效力低，有的過于宏觀。

獨立學院屬于何種法人？獨立學院的產權如何界定？獨立學院與母體高校是何種關系？獨立學院投資方應如何提取“合理回報”？現(xiàn)有的法規(guī)政策并沒有作出明確的回答。模糊的法律定位，導致獨立學院在現(xiàn)行法律體系下權利能力、行為能力、責任能力模糊，在社會關系和經濟關系中的位置模糊，以至于在對獨立學院產生的社會關系進行調整時缺乏相應的法律依據。在法制社會中，這無疑給利益相關各方最大限度地爭取利益、逃避責任埋下了制度隱患。

（三）獨立學院自身的原因。與公辦高校只有政府一個管理主體，只需處理與政府的關系不同，獨立學院有政府、母體高校和投資方三個管理主體，要處理的關系除了政府還有母體高校和合作辦學方。獨立學院在自身的發(fā)展過程中要不斷地協(xié)調與政府、母體高校、合辦方的關系，為獨立學院的發(fā)展爭取到最有利的條件。顯而易見，獨立學院處在一個較為復雜的權利關系當中。

獨立學院產生的時間不長，上述幾種權利關系還沒有明確。獨立學院自身在處理這幾種權利關系的時候也沒有達到左右逢源的熟練程度。獨立學院的管理人員有的來自母體高校、有的來自合作方，當發(fā)展中遇到困難的時候，來自母體高校的管理人員習慣于找母體高校、政府尋求幫助，來自合作方的管理人員則習慣于找合作方、市場尋求幫助。

二、新公共管理理論對政府管理獨立學院的啟示

（一）轉變觀念，提升管理的經濟性。獨立學院是利用非國家財政性經費，按市場機制舉辦的高校，實行相對獨立的管理。除少數(shù)有政府投資的獨立學院外，政府既不是獨立學院的舉辦者，也不是辦學者。政府應引導市場的力量為公共產品的生產服務，弱化自身充當獨立學院管理者的角色，提升管理的經濟性。首先，做分權的政府，從等級制到參與和協(xié)作[2]（P17、233）。 政府應充分認識獨立學院的積極作用，絕不能把獨立學院看作是一個營利機構，要充分認識到它的社會效益。政府應改變計劃經濟時代大包大攬的心態(tài)，把自己從公共物品的生產中解放出來，提升管理的經濟性。政府在處理與獨立學院的關系時，應放低姿態(tài)，充分信任獨立學院的能力，以協(xié)作者的身份參與獨立學院事務，助力獨立學院的發(fā)展。如在獨立學院發(fā)展初期協(xié)作完善獨立學院的辦學條件，共同面向顧客而非官僚主義的所謂政績需要規(guī)劃獨立學院的發(fā)展綱要，共同引進社會資金；在獨立學院成熟期協(xié)作完善獨立學院董事會領導下的院長負責制，共同引人、育人、留人；通過輿論引導在社會樹立獨立學院的正面形象等。其次，做起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳[2]（P202）。從管理范圍來說，政府應依照現(xiàn)有規(guī)章制度明確自身與獨立學院權力的界限，抓大放小，充分保障獨立學院的辦學自主權。獨立學院不像公立高校那樣能享受國家財政經費，所以政府不能以管理公立高校的標準來處理與獨立學院的權力關系，政府對獨立學院的管理必須止于公共事務。對于獨立學院的組織人事、財政預算決算、后勤基建等內部事務，政府如果沒有通過投資來擁有獨立學院的產權，就不能對獨立學院的內部事務加以干涉。對專業(yè)設置、招生計劃、教學科研等事務，只要獨立學院的做法沒有影響到公共利益的實現(xiàn)，政府也不應加以干涉。在管理方式方面，政府應通過立法、制訂各項標準和規(guī)劃等間接手段對獨立學院進行宏觀管理，調控獨立學院的數(shù)量、發(fā)展速度、規(guī)模、教育質量，通過第三方對獨立學院進行檢查評估和宏觀協(xié)調。那些可以通過市場機制和社會自律解決的問題一律放權給獨立學院?？傊褪且媛鋵崻毩W院面向社會自主辦學的權力。

（二）加強制度供給，提高獨立學院辦學效率。

獨立學院屬于民辦性質，按市場機制運作，普遍具有較高的效率。但目前獨立學院法人性質不明確、產權關系不明晰，導致獨立學院各個辦學主體責、權、利模糊，制約了獨立學院辦學效率的進一步提高。政府應加強制度供給，給獨立學院的發(fā)展提供一個良好的制度環(huán)境。首先，明確獨立學院事業(yè)單位法人性質?！吨腥A人民共和國民法通則》根據法人設立的宗旨及其從事的活動的性質，將法人分成兩大類：第一類是企業(yè)法人，也就是從事生產、服務等經營性活動，以盈利為目的的經濟組織；第二類是機關、事業(yè)單位和社會團體法人，這一類法人因公共利益而存在，又被稱為非企業(yè)法人?！督逃筷P于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》第四條賦予了獨立學院獨立的法人資格。但是，相關法律法規(guī)卻沒有明確獨立學院的法人性質。

獨立學院的產生是為了社會公益的目的，是從事教育活動的社會服務組織，其舉辦資金部分來源于國有資產。比照相關法律規(guī)章對各種法人性質的界定，獨立學院不完全屬于上述四種法人中的任何一種，已超出了現(xiàn)有法律的框架。但為了便于獨立學院實現(xiàn)其職能和適用于相關法律規(guī)章，必須在現(xiàn)有法律框架內明確其法人屬性。相比之下，獨立學院更符合事業(yè)單位法人的界定，以事業(yè)單位的標準來對待獨立學院較為合適。一方面，這樣既能體現(xiàn)獨立學院社會公益的目的和部分產權屬于國有的性質；另一方面，與公立高校的法人屬性相同，還有利于提高獨立學院在社會公眾中的認可度[3]。其次，明晰獨立學院產權關系。獨立學院產權結構較為復雜，公私兼有。從辦學主體角度看，獨立學院可以分為政校型、政校企型、校企型等，理論上都至少有兩個或兩個以上的辦學主體。在獨立學院產權界定的過程中，作為社會生活權威的政府要起到協(xié)調人的作用，根據“誰投資，誰擁有產權”原則來明晰獨立學院的產權關系。如果政府依據《民辦教育促進法》第50條的相關要求，對新建、擴建的獨立學院，按照公益事業(yè)用地及建設的有關規(guī)定給予了優(yōu)惠，那么通過各種優(yōu)惠形成的產權應歸屬獨立學院。政府無償劃撥給獨立學院的資產形成的產權也應歸屬獨立學院。如果政府作為投資方與母體高校合辦獨立學院，則政府應擁有其投資部分的產權。母體高校向獨立學院投入的貨幣和資金由母體高校享有其產權。母體高校向獨立學院投入的校名品牌，共享的優(yōu)質教育資源，應合理地折算為相應金額的股權，并由母體高校享有其產權。合作者負責提供的獨立學院辦學所需的硬件設施，合作者擁有其產權[4]。

產權關系明晰后，政府要保證申辦、合辦方投入獨立學院的財產與它們的其他財產相分離，投入獨立學院的財產其所有權與使用權、管理權分離。政府應杜絕當前獨立學院運行中仍然存在的投資方直接使用、管理獨立學院財產的狀況，確保所有權與使用權的分離，使獨立學院能用這些財產來生產高等教育公共物品。同時，政府或政府委托的中介組織應作為第三方主持對獨立學院資產的評估，明確合作各方投入資產的額度及在獨立學院資產總額中的比率。社會投資者按出資額在獨立學院資產總額中所占的比率，母體高校按無形資產折算額在獨立學院資產總額中的比率，按合作協(xié)議從扣除發(fā)展預留金后的辦學節(jié)余中獲得相應比率的合理回報。

（三）加強監(jiān)督，保證獨立學院辦學效益。獨立學院引入社會資本來生產高等教育公共物品，但逐利是社會資本的天性，在獨立學院辦學實踐中，不乏辦學主體任意抽調獨立學院資金、壓低獨立學院辦學成本等影響獨立學院辦學公益性和辦學質量的事例[5]（P143）。為此，政府必須采取措施保證獨立學院的辦學效益。首先，做有預見的政府，預防而不是治療[2]，通過完善董事會結構加強事前監(jiān)督。與公辦高校實行校黨委領導下的校長負責制不同，獨立學院實行的是董事會領導下的院長負責制。董事會是獨立學院的最高決策機構，獨立學院的一切重大事項都應由董事會決定。當前，獨立學院董事會的成員以母體高校和合辦企業(yè)人員為主，除有政府合作的獨立學院外很少有政府代表。作為有“合理回報”產生的組織，獨立學院董事會中包含各產權主體的代表是其產權的重要體現(xiàn)，是必須的，但公益性才是獨立學院的第一屬性，包括政府代表、社會賢達在內的獨立學院支持者和利益相關者理應在獨立學院董事會中有一席之地。這樣才能對獨立學院的行為進行有效的事前監(jiān)督，使獨立學院能及時為顧客提供回應性的服務，保證獨立學院始終保持其最本質的屬性——公益性。其次，做受顧客驅使的政府，滿足顧客的需要[2]。學生及其家長是獨立學院最重要的“顧客”，獨立學院的辦學質量如何與他們的關系最為密切。但囿于自身條件所限，他們無法對獨立學院進行專業(yè)的、全面的監(jiān)督。政府雖然將高等教育的生產權授予了獨立學院，但作為高等教育提供者，政府必須對獨立學院進行有效的監(jiān)督，保證其辦學質量。鑒于此，政府要按照《教育部關于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》和第26號令等法律法規(guī)的要求，以“積極支持、規(guī)范管理”的原則，對獨立學院進行全程監(jiān)督。在申辦階段，政府要監(jiān)督申辦、合作各方是否具有辦好獨立學院的資質；在獨立學院招生階段，政府要監(jiān)督獨立學院是否已具備了生產高質量高等教育的硬軟件條件；在教學階段，政府要監(jiān)督獨立學院是否認真履行教學計劃、保證教學資源的供應；在學生畢業(yè)后，政府還要注意傾聽用人單位對獨立學院畢業(yè)生質量的評價。政府還應審計獨立學院財務報表，保證“合理回報”控制在合理范圍，不以降低教學質量為代價降低教學成本。

[1]李蓉.論政府在高等教育管理體制改革中的職能定位[J].黑龍江教育，2007，（12）.

[2]蓋布勒·奧斯本.改革政府:企業(yè)精神如何改革著公營部門[M].上海:上海譯文出版社，1996.

[3]張淑芬.從法學視角看獨立學院的法人性質[J].四川師范大學學報：社會科學版，2007，（12）.

[4]于中寧.跳躍性的產權改革[J].新華文摘，2004，（3）.

[5]陳天祥.新公共管理——政府再造的理論與實踐[M].北京:中國人民大學出版社，2007.