安世遨

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

如何舉辦高等教育是高等教育中的前提性問題，它從根本上規(guī)制著高等教育的存在狀態(tài)、管理體制和運(yùn)行方式，是高等教育中的重大理論問題和實(shí)踐問題。高等教育舉辦規(guī)律正是對如何舉辦高等教育問題的科學(xué)回答，研究高等教育規(guī)律就是要理清高等教育舉辦中涉及的重大理論問題，探索與高等教育自身邏輯相適應(yīng)的合理的體制機(jī)制，促進(jìn)高等教育實(shí)踐的科學(xué)運(yùn)行和發(fā)展。

一、政府、高校與社會的關(guān)系：高等教育舉辦機(jī)制的前提考量

高等教育應(yīng)如何舉辦，采用什么樣的舉辦機(jī)制，有其內(nèi)在的必然邏輯。這種邏輯存在于政府、高校與社會的關(guān)系之中。一種合理的高等教育舉辦機(jī)制只存在于一種合理的政府、高校與社會之間的關(guān)系之中。探討高等教育舉辦問題，必須首先澄清政府、高校與社會之間的合理關(guān)系。

政府與高校的關(guān)系是影響高等教育舉辦機(jī)制的主要因素。政府和高校是兩種不同的社會組織，遵循不同的規(guī)則，承擔(dān)不同的社會角色?！罢且环N政治組織，高校是一種學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。這兩類組織是平等的，且都有自己的運(yùn)行規(guī)則，分別遵循‘以力為中心’和‘以理為中心’的規(guī)則運(yùn)行。”[1]政府承擔(dān)國家行政權(quán)力，管理社會公共事務(wù)。高校從事高等教育，開展學(xué)術(shù)研究和人才培養(yǎng)活動。政府有依法管理和發(fā)展高等教育的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，高等教育則要為政府培養(yǎng)人才，并通過批判和咨詢功能，促進(jìn)和引領(lǐng)政府發(fā)展。政府與高校之間是互不隸屬的平等平行關(guān)系。高校絕不是政府的附屬機(jī)構(gòu)，它是相對獨(dú)立的學(xué)術(shù)組織，堅(jiān)持學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治原則。政府也絕非凌駕于高校之上，政府管理高校只是履行法定職責(zé)，必須依法進(jìn)行，而且必須遵循教育規(guī)律，決不應(yīng)隨意干預(yù)高校自治事務(wù)。認(rèn)清和確立政府與高校之間的平行互動關(guān)系，是合理確定高等教育舉辦機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

高校與社會的關(guān)系是形成高等教育舉辦機(jī)制的核心要素。高校是高等教育的主體機(jī)構(gòu)，高校與社會的關(guān)系是高等教育與社會關(guān)系的體現(xiàn)。高等教育作為一種社會建制，來源于社會，成長于社會。社會為高等教育提供生存之所、成長環(huán)境和發(fā)展動力。人類社會的生存、發(fā)展需要是高等教育的原始動力。一定社會的生產(chǎn)生活狀況決定高等教育的形式和內(nèi)容。高等教育又通過自己的知識、技術(shù)和文化服務(wù)、促進(jìn)和引領(lǐng)社會發(fā)展。因此，高等教育與社會之間的存在著相生相賴關(guān)系。尤其在現(xiàn)代社會，高等教育已成為社會的“軸心機(jī)構(gòu)”，成為社會進(jìn)步的“發(fā)動機(jī)”和“加油站”。隨著知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，高等教育與社會之間的這種相生相賴關(guān)系愈發(fā)突出和顯現(xiàn)。比較而言，高等教育與社會的關(guān)系更加直接和密切，高等教育舉辦機(jī)制應(yīng)奠基于社會機(jī)制之中。

政府與社會的關(guān)系是確立高等教育舉辦機(jī)制的基本前提。在我國，由于長期受到高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，政府與社會關(guān)系至今都未能實(shí)現(xiàn)正常化，處于一種“強(qiáng)政府，弱社會”、“全能政府，低能社會”的扭曲狀態(tài)。政府權(quán)力無限延伸，社會處于政府的全面控制之下，政府無所不能，無所不為，完全壓制了社會的功能與發(fā)展空間，政府與社會之間形成一種單一的縱向控制關(guān)系。改革和發(fā)展的取向應(yīng)是形成“小政府，大社會”、“有限政府，無限社會”的格局，從政府對社會的縱向控制，走向二者的橫向互動?！罢c社會的合理關(guān)系的基本定位不應(yīng)是縱向控制，而應(yīng)是橫向互動。從縱向關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向關(guān)系，這首先意味著政府與社會之間的關(guān)系應(yīng)建立在平等的基礎(chǔ)上。政府不再高高在上，不應(yīng)以國家的名義淹沒社會和公民個人的利益要求。”建構(gòu)這一平等的橫向互動關(guān)系的前提“是一個外在于政府的、自主強(qiáng)大的民間組織系統(tǒng)的存在?！盵2]這就是市民社會的發(fā)展和壯大?！笆忻裆鐣母鞑糠滞ㄟ^市場互動自我建設(shè)、自我協(xié)調(diào)、自我聯(lián)系和自我整合，達(dá)成一個有組織的公共體系，即一個制度化的社會自治領(lǐng)域?！盵2]77只有這樣，才能形成一個合理正常的政府與社會的關(guān)系，從而為一個合理的政府與高校的關(guān)系以及高校與社會的關(guān)系奠定穩(wěn)固的基礎(chǔ)。只有在這一穩(wěn)固的基礎(chǔ)上，一個合理的高等教育舉辦機(jī)制才有可能。

二、公助民辦：高等教育舉辦體制的應(yīng)然選擇

公立和民辦是兩種基本的高等教育舉辦方式。所謂公立是指由政府舉辦或創(chuàng)立高等教育機(jī)構(gòu)，而民辦則是指由非政府的社會力量，包括社會組織、社會團(tuán)體、公民個人及國外人士等依法舉辦或創(chuàng)立高等教育機(jī)構(gòu)。民辦高等教育又稱為私立高等教育。公立高等教育的優(yōu)勢在于能夠通過政府提供充足的經(jīng)費(fèi)保障，但其根本問題在于容易導(dǎo)致政府直接干預(yù)高校事務(wù)，排斥、阻礙和不利于社會參與高等教育的治理和投資，使高等教育舉辦主體單一化。而民辦高等教育則有利于充分調(diào)動各種社會力量與資金來發(fā)展高等教育，實(shí)現(xiàn)高等教育舉辦主體的多元化。但是民辦高等教育如果沒有政府資金與政策的支持也無法做大做強(qiáng)。公立和民辦作為高等教育舉辦方式的兩種基本形式具有各自的優(yōu)勢，二者缺一不可。高等教育舉辦體制問題，實(shí)際就是公立與民辦兩種機(jī)制之間關(guān)系的協(xié)調(diào)與合理匹配問題。

公助民辦是高等教育舉辦體制合理化的應(yīng)然選擇。首先，政府具有發(fā)展高等教育的責(zé)任與義務(wù)。政府的職責(zé)與任務(wù)就應(yīng)是竭盡所能地為高等教育的發(fā)展提供立法、政策、經(jīng)費(fèi)與環(huán)境的支持和保障。只要是依法舉辦的高校，不論其是公立還是民辦，政府都應(yīng)給予同等重視和支持，都應(yīng)提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持，而不應(yīng)加以任何限制和歧視。其次，高等教育應(yīng)奠基于社會而不是政府，這是從政府、高校與社會三者之間的應(yīng)然關(guān)系中得出的基本結(jié)論。高等教育遵循社會的自組織機(jī)制，而與行政邏輯相背離。高等教育如果奠基于政府，必定受政府行為的驅(qū)使，成為政府的附屬。高等教育只有筑基于社會，才能獲得深厚的源泉和動力。第三，公立與民辦兩種機(jī)制之間關(guān)系應(yīng)是一種公助民辦的關(guān)系。所謂公助民辦，是指政府資助和支持的以民辦機(jī)制為主導(dǎo)的高等教育舉辦體制?！肮鼻‘?dāng)?shù)胤从沉烁咝Ｅc政府之間的關(guān)系，“民辦”則合理地順應(yīng)了高校與社會之間的關(guān)系?！肮褶k”客觀、科學(xué)地體現(xiàn)了政府、高校與社會三者之間的內(nèi)在關(guān)系和要求?！肮褶k”有利于合理界定政府在高等教育中的角色和定位，切實(shí)、有效地規(guī)避高等教育的行政化。第四，“公助民辦”符合高等教育自治的內(nèi)在邏輯和規(guī)律。民辦機(jī)制是法律框架下的一種自治機(jī)制。高等教育自治只有在民辦機(jī)制下才能得到真正實(shí)現(xiàn)，政府主導(dǎo)必然破壞高等教育自治，從而危及高等教育的核心價(jià)值。確立政府支持的輔助地位，實(shí)際是劃定了政府行為的邊界，有利于防止政府在高等教育中的不當(dāng)行為。最后，“公助民辦”是促進(jìn)高等教育繁榮發(fā)展的體制機(jī)制保證。盡管政府的力量威力無窮，但也正是因?yàn)槿绱?，它才常常為所欲為。因此，政府的行為永遠(yuǎn)都應(yīng)有一個限度，而只有社會力量才是無所窮盡的。“公助民辦”是與現(xiàn)代“小政府、大社會”的發(fā)展理念與趨勢相一致的。它能夠極大地釋放社會的活力和動力，有效地調(diào)動各種社會力量與因素，實(shí)現(xiàn)政府與社會力量之間的優(yōu)化配置和最佳組合，促進(jìn)高等教育的繁榮發(fā)展。戰(zhàn)國時(shí)期齊國的稷下學(xué)宮正是一個“公助民辦”成功的典范。稷下學(xué)宮是一所由官家興辦，而由民間學(xué)界主持和主導(dǎo)的名副其實(shí)的高等學(xué)府?！褒R國統(tǒng)治者只是為稷下的學(xué)術(shù)活動創(chuàng)造了物質(zhì)條件，各家各派在學(xué)術(shù)上的發(fā)展則都是自己的事。正因?yàn)閷W(xué)派自主，才會有百家之學(xué)的存在”。齊國統(tǒng)治者的措施“保證了稷下各家各派在學(xué)術(shù)和教學(xué)活動中的私學(xué)性質(zhì)”，“正是因?yàn)轲⑾聦W(xué)宮在學(xué)術(shù)上的私學(xué)性質(zhì)，才保證了它在學(xué)術(shù)上的繁榮。”[3]可以說，稷下學(xué)宮正是國家扶持資助社會學(xué)術(shù)力量發(fā)揮到極至的一個范本。

三、幾個條件：我國高等教育走向公助民辦體制的必要補(bǔ)充

從政府、高校與社會三者之間的應(yīng)然關(guān)系和高等教育運(yùn)行發(fā)展的內(nèi)在邏輯都可以得出高等教育舉辦體制應(yīng)是公助民辦體制的結(jié)論。但是在我國，現(xiàn)實(shí)情況卻與此相反。由于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和中央集權(quán)的政治體制的長期影響，政府全面控制和干預(yù)高等教育，政府舉辦高等教育并主導(dǎo)其管理運(yùn)行的單一化體制還未得到根本改變，非政府的社會力量舉辦高等教育還受到諸多的限制和歧視，民辦高等教育的地位和實(shí)力都還極端脆弱。但是，無論從世界各國高等教育的發(fā)展歷史，還是從高等教育自身的發(fā)展規(guī)律看以及從我國高等教育改革的實(shí)踐歷程看，我國高等教育從單一的政府主導(dǎo)走向公助民辦的多元化體制的趨勢已不可逆轉(zhuǎn)。順應(yīng)和把握這一趨勢，在我國施行公助民辦的高等教育舉辦體制還必須具備一些必要的補(bǔ)充條件。

首先，大力培育和發(fā)展教育中介組織。教育中介組織，又稱“中介團(tuán)體”(Intermediary Body)或“緩沖組織”(Buffer Organization)，是指介于政府和高校之間的由學(xué)術(shù)專業(yè)人員組成并具有協(xié)調(diào)功能的團(tuán)體或組織。在公助民辦體制下，政府從直接控制和干預(yù)高校事務(wù)中退出，而只從事?lián)芸钯Y助、依法管理、政策服務(wù)等方面的輔助支持工作，高校則享有高度的自治，這時(shí)就必須在政府和高校之間加入一個教育中介組織來承擔(dān)高等教育的評價(jià)、咨詢功能，一方面為政府管理和行為如撥款等提供客觀中立性的參考依據(jù)，避免政府既做運(yùn)動員，又做裁判員；另一方面又可通過做出第三方的獨(dú)立的專業(yè)性評價(jià)和鑒定，引導(dǎo)高等教育發(fā)展；還可以為社會力量辦學(xué)提供專業(yè)咨詢和服務(wù)。教育中介組織是教育民辦題中應(yīng)有之義。大力培育和發(fā)展教育中介組織是改革和完善我國高等教育舉辦體制的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，是促進(jìn)我國高等教育良性運(yùn)行和發(fā)展的重要保證。

其次，部分公立高校轉(zhuǎn)制。日本學(xué)者馬越徹教授按公立高等教育和私立高等教育在整個高等教育中所占比例的不同，把亞洲各國的高等教育分成私立邊緣型、私立補(bǔ)充型和私立為主型三類，并指出，在高等教育規(guī)模擴(kuò)大的過程中，私立邊緣型會向私立補(bǔ)充型過渡，私立補(bǔ)充型則又會繼續(xù)向私立為主型過渡。1952年后，我國高等教育由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的原因，成為公立高等教育的一統(tǒng)天下。改革開放以來，民辦高等教育得以恢復(fù)和發(fā)展，但在數(shù)量、規(guī)模、辦學(xué)層次、實(shí)力水平等方面均還無法與公立高等教育相比，仍處在高等教育的邊緣地帶。所以馬越徹教授把我國目前的高等教育舉辦主體多元化結(jié)構(gòu)形態(tài)劃分在“私立邊緣型”之中。[4]到2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》已明確提出，“健全政府主導(dǎo)、社會參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿生機(jī)活力的辦學(xué)體制，形成以政府辦學(xué)為主體，全社會積極參與，公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局?！睆倪@一發(fā)展歷程已能清晰地窺見我國高等教育舉辦體制沿著馬越徹教授提出的路徑演變發(fā)展的趨勢。當(dāng)然毫無疑問，當(dāng)前我國公立高等教育仍然在高等教育結(jié)構(gòu)占據(jù)著絕對優(yōu)勢和壟斷地位，要順應(yīng)高等教育舉辦體制的發(fā)展趨勢，直到達(dá)到和實(shí)現(xiàn)“公助民辦”的理想體制，一個基本的前提和必要的條件就是部分公立高校的轉(zhuǎn)制，就是要將相當(dāng)數(shù)量的公立高校從國有公辦體制轉(zhuǎn)變?yōu)閲忻褶k、托管民辦、民有民辦、股份合辦等體制形式。高職院校、新建地(州、市)本科院校完全可以率先轉(zhuǎn)制，而后循序漸進(jìn)不斷推進(jìn)。這是改革我國公立高等教育的諸多弊端，實(shí)現(xiàn)我國高等教育更大發(fā)展的必由之路。

第三，大力提倡和推行教育家辦學(xué)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》指出，要“創(chuàng)造有利條件，鼓勵教師和校長在實(shí)踐中大膽探索，創(chuàng)新教育思想、教育模式和教育方法，形成教學(xué)特色和辦學(xué)風(fēng)格，造就一批教育家，倡導(dǎo)教育家辦學(xué)?！焙沃^教育家？我國的《教育大辭典》把教育家定義為：“在教育思想、理想或?qū)嵺`上有創(chuàng)見、有貢獻(xiàn)、有影響的杰出人物?！笨偟亩裕覀冋J(rèn)為教育家應(yīng)具備四個方面的特質(zhì)：一是具有獨(dú)特的教育思想和理念，二是懂得教育規(guī)律，三是具有長期矢志不渝的教育實(shí)踐追求，四是在長期教育實(shí)踐中產(chǎn)生了較好的造詣、成就和影響。教育家辦學(xué)的實(shí)質(zhì)是按教育規(guī)律辦學(xué)。教育家是教育規(guī)律的研究者、實(shí)踐者和維護(hù)者。按照教育規(guī)律辦學(xué)只有通過教育家辦學(xué)才能得到完滿實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榻逃沂墙逃胬砼c理性的代表，具有教育的情懷和對教育的忠貞。教育家辦學(xué)與民辦教育機(jī)制之間具有共生同構(gòu)關(guān)系。民辦教育是教育家成長的搖籃，教育家是民辦教育發(fā)展的中流砥柱。高等教育公助民辦體制需要千千萬萬的教育家。教育家辦學(xué)是教育本義的理性回歸，是教育發(fā)展的理想境界。倡導(dǎo)和推行教育家辦學(xué)是一個長期的不斷累積的發(fā)展過程，我們?nèi)沃囟肋h(yuǎn)。

[1] 周江林．理論視角和理想模型——政府與高校關(guān)系研究的分析[J]．大學(xué)(學(xué)術(shù)版)，2012(6)：19.

[2] 吳錦良．政府與社會：從縱向控制到橫向互動[J]．浙江社會科學(xué)，2001(4)：77-78， 77.

[3] 孫培青．中國教育史[M]．上海：華東師范大學(xué)出版社，2009：55-56.

[4] 袁相碗．高等教育“舉辦體制”改革的目標(biāo)及其切入點(diǎn)[J]．江蘇高教，2001(3)：17.