劉繼廣

(中國建筑設(shè)計研究院，北京 100120)

一、地方投融資平臺發(fā)揮過特殊的積極作用

地方投融資平臺的產(chǎn)生和發(fā)展是特定歷史條件下的必然現(xiàn)象，在解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資困難、刺激經(jīng)濟(jì)增長、縮小地區(qū)及城鄉(xiāng)差距、拉動民間投資等方面發(fā)揮了積極作用。［1］尤其是2008年以來，對于中國率先走出金融危機(jī)，推動地區(qū)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)揮了正向的推動作用。

始于1994的分稅制財政管理體制，扭轉(zhuǎn)了財政收入占GDP比重和中央財政收入占整個財政收入比重迅速下降的不利局面，改變了中央政府上個世紀(jì)80年代末90年代初一度出現(xiàn)的“弱中央”狀態(tài)。隨著分稅制的推行，地方政府逐漸陷入“事權(quán)大、財權(quán)小、財力弱”的窘境。再加上地方政府不得發(fā)行地方政府債券、不得向銀行透支或借款彌補(bǔ)赤字等規(guī)定。為了解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資金缺口，只好借助政府投融資平臺，以公司名義向銀行等市場主體籌資?？梢哉f，不健全的財政金融制度使地方投融資平臺這種變通的方式成為可能。

2007年美國爆發(fā)次貸危機(jī)，后演變?yōu)閲H金融危機(jī)。美國、歐洲、日本等各主要經(jīng)濟(jì)體都采取了一系列刺激措施，例如美國迄今為止采取了3輪量化寬松貨幣政策，從市場買入證券。美國還呼吁各國共同抵御危機(jī)。在危機(jī)拯救成為國際共識的大背景下，中國2008年出臺了4萬億元的刺激計劃。其中，中央承擔(dān)1.18萬億元，地方承擔(dān)2.82萬億元。中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2009年初提出，要支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。向來有投資沖動的各級地方政府乘勢而上，加快設(shè)立投融資平臺，并利用平臺融資。［2］由此，在2009-2010年信貸投放的主體中，地方政府的投融資平臺是最為活躍、最為引人注目的融資主體，據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計，2009年末全國已有3088家地方融資機(jī)構(gòu)，管理總資產(chǎn)達(dá)到8萬億元，約占2009年GDP的22.9%。

目前，地方投融資平臺是地方政府最有效的預(yù)算外融資渠道。融資平臺以公司形式規(guī)避了現(xiàn)行預(yù)算法和擔(dān)保法，將政府行為與企業(yè)行為進(jìn)行切割，以公司之名行政府融資之實。截止2010年底，地方政府組建的各類建設(shè)開發(fā)投資公司、各類資產(chǎn)經(jīng)營公司等地方融資平臺1萬余家，其中70% 以上為縣區(qū)級平臺公司。這些平臺公司在政府隱性擔(dān)?；蛎鞔_支持下，實現(xiàn)多渠道融資，對公共交通、道路橋梁、燃?xì)?、水?wù)、農(nóng)業(yè)、地鐵、港口等城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資，成為地方政府最有效的預(yù)算外融資渠道。

二、地方投融資平臺現(xiàn)有模式不可持續(xù)

國內(nèi)外宏觀環(huán)境已經(jīng)發(fā)生巨大變化，在新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的大背景下，受到資源稀缺性約束，地方投融資平臺現(xiàn)有模式不可持續(xù)。

(一)新型城鎮(zhèn)化道路使地方投融資平臺現(xiàn)有模式不可持續(xù)

在新型城鎮(zhèn)化道路下，過度擴(kuò)大城市規(guī)模不可持續(xù)。2012年末，中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到52.57%，比2011年末提高1.30個百分點。城鎮(zhèn)人口剛剛超過50%，城鎮(zhèn)化的土地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這一數(shù)字。典型的如重慶市，重慶市轄區(qū)2011年城市建成區(qū)面積是1000多平方公里，2006-2011年，城市市轄區(qū)建成區(qū)面積平均每年增長速度是13%。不少城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長超過人口增長的2倍。土地資源總量有限，以城區(qū)面積擴(kuò)張為特征的城市化使18億畝耕地紅線受到挑戰(zhàn)，耕地保護(hù)難度越來越大。失地農(nóng)民往往得到一次性補(bǔ)償，其就業(yè)、社會保障等很少得到妥善安排，為社會穩(wěn)定埋下隱患。

新型城鎮(zhèn)化突出人的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)環(huán)境友好、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、生態(tài)宜居，大規(guī)模征地將成為過去。以土地出讓金作為還款來源的投融資平臺將面臨資金來源斷流的風(fēng)險。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變使地方投融資平臺現(xiàn)有模式不可持續(xù)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，粗放發(fā)展模式不可持續(xù)。［1］根據(jù)國家“十二五”規(guī)劃，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式將成為未來時期內(nèi)貫穿經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域的一場深刻性變革，提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性是此次變革的重要目標(biāo)。［3］

過分依賴房地產(chǎn)投資的發(fā)展模式，給宏觀經(jīng)濟(jì)帶來很大風(fēng)險，新一輪調(diào)整在所難免。統(tǒng)計資料顯示，2013年上半年，房地產(chǎn)總投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的14.8%，2012年同期為13.5%;相對比的，在經(jīng)濟(jì)泡沫高峰時期的日本，房地產(chǎn)投資占GDP的數(shù)值從未超過9%;在美國，2008年因“兩房”引發(fā)金融危機(jī)，這一數(shù)值也未超過6%。目前房地產(chǎn)市場是中國經(jīng)濟(jì)最大的驅(qū)動力，中國過去7-8年的投資增量大多被投入房地產(chǎn)領(lǐng)域，調(diào)整降低房地產(chǎn)投資占GDP的比率，將帶動房地產(chǎn)市場走低，可能拖累中國經(jīng)濟(jì)，使之放緩。［4］

由此可見，城市投融資領(lǐng)域中產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動力不足，過分依賴信貸、放大政府信用，大量占用土地、消耗礦產(chǎn)資源，以及投資決策不規(guī)范、不慎重等現(xiàn)象將在這次變革中被制止和糾正。

(三)土地資源有限，自然資源性融資不可持續(xù)

目前土地出讓金已然成為我國投融資平臺還款的主要來源，多數(shù)縣市土地出讓金占預(yù)算外財政收入的比重已經(jīng)超過了50%，部分地區(qū)甚至達(dá)到80%以上，“土地收入”已經(jīng)成為當(dāng)?shù)氐摹暗诙斦鄙踔痢暗谝回斦?，是政府投融資平臺還款的主力軍，投融資平臺能否順利融資和還款以房地產(chǎn)業(yè)是否長期持續(xù)快速發(fā)展為前提。

然而，日本房地產(chǎn)泡沫、美國“兩房”引發(fā)金融危機(jī)為我國敲響了警鐘，國家隨即對房地產(chǎn)行業(yè)的土地政策、財政政策、金融政策和產(chǎn)業(yè)政策等多項政策進(jìn)行了調(diào)整，調(diào)控和限制房地產(chǎn)業(yè)過快發(fā)展，同時保護(hù)礦產(chǎn)資源并采取限制性開發(fā)，使得依靠土地、礦產(chǎn)資源等自然資源的城市建設(shè)融資模式難以維持。

三、地方投融資平臺將導(dǎo)致的問題和風(fēng)險

地方投融資平臺機(jī)制內(nèi)在的缺陷阻礙資源有效配置，將增加財政風(fēng)險、社會風(fēng)險和金融風(fēng)險。

(一)地方投融資平臺機(jī)制的內(nèi)在缺陷阻礙資源有效配置

地方投融資平臺持續(xù)快速擴(kuò)張，不利于資源有效配置、提高經(jīng)濟(jì)效率。目前地方投融資平臺多以土地抵押或政府擔(dān)保為主，地方政府是償債責(zé)任主體，為了盡快擺脫債務(wù)負(fù)擔(dān)，地方政府對土地實施“饑渴式”供應(yīng)，以供不應(yīng)求的方式提升土地價格，扭曲了土地與其他生產(chǎn)要素的比價關(guān)系，將導(dǎo)致以價格為導(dǎo)向的市場調(diào)節(jié)失靈。另外，目前我國政府監(jiān)管體制不完善，地方投融資平臺是地方政府剝離投資功能后出現(xiàn)的，是承接地方政府投資職能、以政府信用為擔(dān)保的組織機(jī)構(gòu)，不屬于政府序列，因此并不天然地成為人大、政協(xié)、媒體等單位和部門監(jiān)督的對象;失去監(jiān)管的投資極易形成項目決策失誤，最終將帶來重復(fù)建設(shè)、過度投資等問題;［3］再有，地方投融資平臺持續(xù)快速發(fā)展擠占了信貸資金，不利于非地方投融資平臺支持項目的平等競爭和可持續(xù)發(fā)展。

(二)地方投融資平臺快速擴(kuò)張將增加財政風(fēng)險

地方投融資平臺的擴(kuò)張是以地方政府資產(chǎn)(特別是土地)價格不斷上漲為前提條件的，由于國民經(jīng)濟(jì)運行具有一定的周期性，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩的階段，資產(chǎn)價格將因為需求不足而進(jìn)入價格調(diào)整期，由此導(dǎo)致的政府資產(chǎn)價格上漲速度放緩或出現(xiàn)下跌，將使地方政府償債能力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn);與之相關(guān)聯(lián)的，地方政府償債能力變化將使地方投融資平臺債務(wù)償還壓力驟增，一旦平臺公司收不抵支，作為其擔(dān)保人，地方政府將必然承擔(dān)其經(jīng)營風(fēng)險。即，下級部門入不敷出的缺口風(fēng)險向上轉(zhuǎn)移成為地方政府的財政風(fēng)險。

(三)地方投融資平臺快速擴(kuò)張將增加社會風(fēng)險

地方投融資平臺由政府設(shè)立，是政府的附屬單位，與政府關(guān)系密切，其商業(yè)化運作程度往往不高，普遍存在著經(jīng)營機(jī)制不規(guī)范、信息披露不透明、難以形成有效監(jiān)督等問題，這一方面為滋生腐敗提供了土壤，另一方面，也導(dǎo)致地方政府與投融資平臺政企難分，出現(xiàn)投融資決策論證不充分、運作不規(guī)范、“暗箱操作”和“行政性壟斷”等問題，再有，土地的過度開發(fā)和擔(dān)保，也可能會激化政府、企業(yè)和居民的矛盾，影響社會穩(wěn)定。

(四)地方投融資平臺持續(xù)快速擴(kuò)張將增加金融風(fēng)險

銀行為政府性地方投融資平臺貸款存在著法律上的風(fēng)險。我國《擔(dān)保法》規(guī)定，任何一級政府都不是合格的擔(dān)保人，也就是說，地方政府出具的任何擔(dān)保證明在法律上都是無效的，即一旦地方投融資平臺難以償還銀行貸款，銀行將無法通過法律途徑要求地方政府承擔(dān)義務(wù)。

四、地方投融資平臺轉(zhuǎn)型的基本路徑與特色

(一)轉(zhuǎn)型目的

對于中國的地方投融資平臺，目前一般認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)厲措施，進(jìn)行清理整頓。但是，這種方式極有可能導(dǎo)致問題和風(fēng)險集中爆發(fā)，產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險，而且這種風(fēng)險將是破壞性的、災(zāi)難性的。建設(shè)性的做法應(yīng)當(dāng)是:正確認(rèn)識其產(chǎn)生發(fā)展的客觀必然性和積極作用，理性分析面臨的問題和風(fēng)險，本著解決問題、化解風(fēng)險、有利穩(wěn)定和發(fā)展的原則，精心設(shè)計地方投融資平臺轉(zhuǎn)型方案和相關(guān)風(fēng)險防范措施。

借鑒1990年代末化解國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)成立資產(chǎn)管理公司的經(jīng)驗，可以考慮把地方綜合性金融集團(tuán)作為地方投融資平臺轉(zhuǎn)型的方向。主要基于兩個目的:一是充分發(fā)揮地方綜合性金融集團(tuán)(原地方投融資平臺)的市場化融資的積極作用;二是明確了其金融機(jī)構(gòu)的地位就可以按照金融政策規(guī)范地方綜合性金融集團(tuán)(原地方投融資平臺)的行為，規(guī)避風(fēng)險。

(二)轉(zhuǎn)型路徑

中國的眾多省區(qū)正致力于提升地方金融機(jī)構(gòu)的整體競爭力和綜合實力，不斷加快和完善地方金融服務(wù)體系，這為本來就發(fā)揮了資金融通功能的地方投融資平臺轉(zhuǎn)型為綜合性金融公司提供了契機(jī)，平臺轉(zhuǎn)型與地方金融服務(wù)體系建設(shè)可以統(tǒng)籌設(shè)計，通過五個步驟來實現(xiàn)。

一是推動資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化，減輕地方投融資平臺轉(zhuǎn)型債務(wù)負(fù)擔(dān)，為地方投融資平臺轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。城市有多種資源，通過合理規(guī)劃、梳理、授權(quán)和集中經(jīng)營城市現(xiàn)有資源，發(fā)掘和打造新增資源，有效促進(jìn)城市資源資產(chǎn)化;對于城市存量資產(chǎn)中可轉(zhuǎn)換性較強(qiáng)的資產(chǎn)，通過市場化運作，將原先靜默狀態(tài)的資產(chǎn)盤活為具有可變現(xiàn)能力的資本;同步完善城市市政公用產(chǎn)品定價機(jī)制，建立合理的公共補(bǔ)償機(jī)制，緩解市政公用事業(yè)發(fā)展壓力。

二是根據(jù)金融機(jī)構(gòu)資本金要求、分業(yè)監(jiān)管等相關(guān)規(guī)定，針對財政投資、開發(fā)性金融和商業(yè)性金融在性質(zhì)、規(guī)模、領(lǐng)域和運行機(jī)制等方面的不同，通過制度創(chuàng)新，將這幾種不同性質(zhì)的資金有機(jī)地結(jié)合起來，優(yōu)化投融資平臺的資本結(jié)構(gòu)，推動地方投融資平臺向地方綜合性金融集團(tuán)轉(zhuǎn)型。哪些可以進(jìn)入資本金，哪些可以用作運營資金，這是科學(xué)設(shè)計資本結(jié)構(gòu)時應(yīng)當(dāng)考慮的。

三是清產(chǎn)核資，摸清各類資產(chǎn)、負(fù)債(包括對外擔(dān)保等或有負(fù)債)的金額、期限、存在狀態(tài)、風(fēng)險等情況。日前，地方債務(wù)審計正在如火如荼地進(jìn)行。與2011年不同，此次債務(wù)審計，審計署把地方政府通過信托、BT(代建交付)、欠資施工、延期付款等方式納入審計范圍。地方政府可以順勢而為，摸清投融資平臺的家底。

四是按照母子公司制設(shè)計地方綜合性金融集團(tuán)的組織結(jié)構(gòu)。對投融資平臺現(xiàn)有的實業(yè)項目股權(quán)或債權(quán)進(jìn)行逐步清理，保留和發(fā)展金融中介服務(wù)。除行政后勤等內(nèi)部服務(wù)部門外，對外業(yè)務(wù)部門可以改造為具有獨立法人地位的子公司，如證券經(jīng)紀(jì)公司、信托公司、擔(dān)保公司、租賃公司等。

五是將地方投融資平臺打造成為基礎(chǔ)設(shè)施提供全方位、綜合性金融服務(wù)的地方綜合性金融集團(tuán)。尊重地方投融資平臺歷史和業(yè)務(wù)優(yōu)勢，地方綜合性金融集團(tuán)可以進(jìn)行金融方式創(chuàng)新，把為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營提供全方位、綜合性金融中介服務(wù)為特色，為建筑工程提供信貸、證券、保險、信托、擔(dān)保、租賃等多維、組合式金融產(chǎn)品，從而使地方綜合性金融集團(tuán)(原地方投融資平臺)成為進(jìn)一步拓寬投融資渠道，推動資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化的主力軍，促進(jìn)現(xiàn)有投融資平臺的風(fēng)險向眾多社會投資者轉(zhuǎn)移、分散。

(三)地方綜合性金融集團(tuán)(轉(zhuǎn)型后的地方投融資平臺)可以提供的金融服務(wù)

從長期看，基礎(chǔ)設(shè)施投融資服務(wù)具有非市場化向市場化，權(quán)益化向非權(quán)益化的發(fā)展趨勢，即政府債務(wù)資產(chǎn)資本化、股權(quán)構(gòu)成社會化的過程。短期要充分發(fā)揮政策信貸的導(dǎo)向作用，中期要以證券化為核心調(diào)整地方綜合性金融集團(tuán)(原地方投融資平臺)的金融結(jié)構(gòu)，長期則需要大力發(fā)展市政債券和企業(yè)債券。具體來說，轉(zhuǎn)型而來的地方綜合性金融集團(tuán)可以在以下方面提供專業(yè)金融中介服務(wù):

一是優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu):調(diào)整債務(wù)性融資(包括地方財政、中央和上級政府撥款，國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等提供的開發(fā)性金融貸款，中央政府和國際多邊金融機(jī)構(gòu)借款，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)借款，國內(nèi)債券市場，基建企業(yè)等途徑的貸款等)內(nèi)部的資金結(jié)構(gòu)，合理調(diào)整商業(yè)銀行的貸款額度、控制債務(wù)性融資規(guī)模;做好項目規(guī)劃和對接，爭取中央配套資金和銀行信貸支持的同時，提高直接融資比重;基礎(chǔ)設(shè)施重點項目，如民生(建設(shè)障性住房建設(shè)，“三改”工程等)，環(huán)保(污水、垃圾處理廠建設(shè)等)，及其他國家政策支持的領(lǐng)域，以積極爭取中央配套資金投入及銀行信貸支持為主。

二是資產(chǎn)資本化項目融資:大力支持本省、區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項目法人擴(kuò)大資本市場融資工具的運用范圍及規(guī)模，如企業(yè)債、公司債、短期融資券和中期票據(jù)等，探索推進(jìn)利用級差地租籌集建設(shè)資金、無形資產(chǎn)商業(yè)化運作(如拍賣、轉(zhuǎn)讓設(shè)施及其依附物的開發(fā)、使用、經(jīng)營、冠名、廣告權(quán)等)、項目融資(如 BOT、TOT、PPP、DBM、PFl、ABS)等等。

三是多種金融方式組合創(chuàng)新:穩(wěn)步擴(kuò)大權(quán)益性融資規(guī)模和擴(kuò)展創(chuàng)新型融資手段的應(yīng)用范圍，實施資產(chǎn)證券化的運作。整合盈利能力強(qiáng)的資產(chǎn)，通過打包形成具有吸引力的資產(chǎn)池，一方面通過與信托投資公司共同開發(fā)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的集合信托產(chǎn)品、積極培育上市公司主體，逐步實現(xiàn)核心資源的整體市場化;另一方面，大力推廣大型機(jī)器設(shè)備的租賃融資模式，減少建設(shè)成本的占用。對于非經(jīng)營性項目，一方面可以推行政府購買公共服務(wù)的方式，通過引入競爭機(jī)制全面實現(xiàn)市場化;另一方面，積極爭取地方政府債券發(fā)行權(quán)，增加城建項目債券融資比例。

總之，以集團(tuán)綜合、法人分業(yè)的金融服務(wù)中介角色，通過優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，完善和規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系、整合創(chuàng)新融資方式、探索資產(chǎn)資本化和資本證券化途徑，促進(jìn)地方投融資平臺轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資合理化，從而化解地方債務(wù)風(fēng)險，實現(xiàn)中國城鎮(zhèn)化的科學(xué)發(fā)展和社會和諧。

［1］劉繼廣，沈志群.高鐵經(jīng)濟(jì):城市轉(zhuǎn)型的新動力［J］.廣東社會科學(xué)，2011(3):20-26.

［2］劉繼廣，沈志群.提高利率能否抑制通脹?——基于成本渠道的理論分析［J］.金融理論與實踐，2011(2):39-41.

［3］沈志群.關(guān)于我國鐵路債務(wù)問題的探討［J］.鐵道運輸與經(jīng)濟(jì)，2012(7):5-7.

［4］沈志群，劉繼廣.中國能否避免陷入“中等收入陷阱”［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2012(3):46-49.