●梁譯丹

中央轉(zhuǎn)移支付推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的理論分析

●梁譯丹

一、相關(guān)概念的界定

（一）中央轉(zhuǎn)移支付

中央轉(zhuǎn)移支付是為1994年分稅制改革實(shí)施而設(shè)計(jì)的一項(xiàng)配套制度，該制度發(fā)展至今，逐漸穩(wěn)定并包含三部分內(nèi)容：一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。一般性轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定資金的具體用途，旨在縮小地區(qū)間財(cái)力差距、促進(jìn)社會(huì)公平和實(shí)現(xiàn)財(cái)政能力均等化；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付限定了資金的使用方向，并要求地方政府按規(guī)定配套資金，目的在于解決地方公共商品收益外溢問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)特定的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)；稅收返還是分稅制改革初期的歷史遺留問(wèn)題，是為維護(hù)發(fā)達(dá)地區(qū)既得利益而采取的折中措施。

（二）基本公共服務(wù)

“十二五”規(guī)劃綱要提出的基本公共服務(wù)指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。本文認(rèn)為基本公共服務(wù)應(yīng)主要包含三層含義：第一，它屬于公共服務(wù)體系中最基礎(chǔ)和核心的內(nèi)容，與人民群眾的切身利益聯(lián)系緊密；第二，它作為政府公共服務(wù)職能的“底線”，應(yīng)由政府承擔(dān)最終責(zé)任；第三，基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)是動(dòng)態(tài)的，服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展和政府保障能力的提高而逐步擴(kuò)大與調(diào)整。

（三）基本公共服務(wù)均等化

基本公共服務(wù)均等化強(qiáng)調(diào)的核心是機(jī)會(huì)和效果均等，而不是簡(jiǎn)單的平均化和無(wú)差異化。探討基本公共服務(wù)均等化，從不同的視角可以形成不同的認(rèn)識(shí)。一是從供給方視角，體現(xiàn)為供給能力的均等化，要求不同省份的地方政府在提供基本公共服務(wù)時(shí)具有相同或相近的能力，此種能力受地方政府財(cái)力和行政運(yùn)行效率的影響。二是從基本公共服務(wù)自身分析，均等化指的是通過(guò)人均水平表現(xiàn)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的相等。三是從需求方視角，體現(xiàn)為結(jié)果的均等，即百姓的評(píng)價(jià)和滿意程度，需要充分考慮各省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、自然文化環(huán)境等的差異。相較而言，從需求方視角所定位的基本公共服務(wù)均等化具有更大價(jià)值，因?yàn)榫然瘡?qiáng)調(diào)的是最終達(dá)到平衡狀態(tài)，各省份居民不因所處區(qū)域不同，而能切實(shí)獲得同質(zhì)同量的服務(wù)。

二、基本公共服務(wù)均等化的理論基礎(chǔ)分析

（一）基本公共服務(wù)均等化的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)興盛于20世紀(jì)20年代的英國(guó)，代表人物阿瑟·庇古的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)創(chuàng)建了完整的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)體系，他以國(guó)民收入量的增加和均等化的收入分配為研究主題，將國(guó)民收入大小和國(guó)民收入在社會(huì)成員中的分配情況作為檢驗(yàn)社會(huì)福利的標(biāo)準(zhǔn)，并提出兩個(gè)命題：社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利和國(guó)民收入總量成正比，也與國(guó)民收入分配均等化程度成正比，因此,他主張通過(guò)增加國(guó)民收入和調(diào)節(jié)國(guó)民收入再分配來(lái)增加社會(huì)福利。庇古將社會(huì)福利與政府干預(yù)收入分配問(wèn)題結(jié)合起來(lái)研究，由于公共服務(wù)是國(guó)民收入資金使用的一大重要方向，對(duì)基本公共服務(wù)的布置安排也體現(xiàn)了國(guó)民收入分配的運(yùn)作，國(guó)民收入分配越是均等化，基本公共服務(wù)越能實(shí)現(xiàn)區(qū)域間平衡，越能增進(jìn)社會(huì)福利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。

社會(huì)福利函數(shù)理論強(qiáng)調(diào)國(guó)民收入分配的合理均等化，它的存在有利于幫助政府在若干選擇中選出相對(duì)優(yōu)良的政策來(lái)增進(jìn)社會(huì)福利。我國(guó)目前正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾的多發(fā)期，基本公共服務(wù)的不平衡與匱乏已成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙；正如前文所述，公共服務(wù)是國(guó)民收入分配的一部分，政府應(yīng)通過(guò)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)必定會(huì)沖擊既得利益者的利益，造成效率的損失；但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，均等的公共服務(wù)不僅會(huì)切好國(guó)民收入這塊蛋糕，更會(huì)實(shí)現(xiàn)合理地分配優(yōu)化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，從而做大國(guó)民收入的蛋糕。

“十二五”規(guī)劃中明確提出“堅(jiān)持民生優(yōu)先，完善就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等保障和改善民生的制度安排，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力使發(fā)展成果惠及全體人民”。由此可見(jiàn)，基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，其直接受益者是廣大人民群眾。“十二五”時(shí)期將著力實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、合理調(diào)整收入分配關(guān)系、健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系、完善基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、提高住房保障水平、全面做好人口工作，這些保障和民生改善的安排，在推進(jìn)基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化的同時(shí)，也使得發(fā)展成果直接惠及全體人民，增強(qiáng)了居民的生存與發(fā)展能力，提高了居民的綜合福利水平，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民將在此過(guò)程中獲得更大的利益。

（二）基本公共服務(wù)均等化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

某一區(qū)域基本公共服務(wù)提供的現(xiàn)狀可反映出當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平、公民的生存和發(fā)展?fàn)顩r。在全國(guó)范圍內(nèi)建立起有效且均等化的基本公共服務(wù)體系，能夠維護(hù)各區(qū)域公民的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，從而促使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果有效地轉(zhuǎn)化為人的全面發(fā)展。在區(qū)域間基本公共服務(wù)存在明顯差距的環(huán)境中，加快推進(jìn)我國(guó)的基本公共服務(wù)均等化，一方面能緩和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展矛盾、縮小區(qū)域差距，很大程度上緩解欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困程度，并為其跳出“貧困陷阱”創(chuàng)作條件；也能適當(dāng)增加貧困地區(qū)居民的可支配收入，提高其消費(fèi)能力，拉動(dòng)當(dāng)?shù)貎?nèi)需。另一方面能促進(jìn)我國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，通過(guò)政府宏觀調(diào)控使得人力、資本等生產(chǎn)要素在遵循市場(chǎng)規(guī)律的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中更加自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置資源要素效率的最大化。

（三）基本公共服務(wù)均等化與服務(wù)型政府的構(gòu)建

建立健全均等化的基本公共服務(wù)體系要求我國(guó)政府堅(jiān)持以人為本、服務(wù)為先，履行政府公共服務(wù)職責(zé)，提高政府保障能力，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差距，而這正是構(gòu)建公共服務(wù)型政府的內(nèi)容所在?！耙匀藶楸尽钡恼卫砟钜髮?shí)現(xiàn)由人民共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，最大限度滿足人民的物質(zhì)生活、精神生活、健康安全等需要，為各區(qū)域人民提供均等的生存和發(fā)展環(huán)境。政府在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程中，必須明確基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，加快完善公共財(cái)政體制，保障基本公共服務(wù)支出，強(qiáng)化基本公共服務(wù)績(jī)效考核和行政問(wèn)責(zé)；合理劃分中央與地方管理權(quán)限，建立以地方政府為主、統(tǒng)一與分級(jí)相結(jié)合的公共服務(wù)管理體制。

（四）基本公共服務(wù)均等化與收入分配公平

以往對(duì)收入初次分配的研究多集中于人力資本投資、職業(yè)與行業(yè)的差異、工資薪金收入等微觀因素，而對(duì)收入再分配的研究多強(qiáng)調(diào)稅收所發(fā)揮的作用，而忽略了基本公共服務(wù)供給對(duì)收入分配的影響。從理論而言，公共服務(wù)并不是改善收入分配格局的最有效手段，但是卻能通過(guò)增加居民的可支配收入以及進(jìn)入生產(chǎn)函數(shù)等方式抑制收入分配差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，從而為低收入群體創(chuàng)造參與和分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，幫助他們提高分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)利益的能力，為改善我國(guó)現(xiàn)行收入分配格局提供正能量。

基本公共服務(wù)對(duì)收入分配的影響體現(xiàn)在三方面：首先，在初次分配上，通過(guò)培訓(xùn)低收入者、出臺(tái)最低工資標(biāo)準(zhǔn)等方式引導(dǎo)他們的職業(yè)選擇，增加在人力資本上的投資，并保證基本生活需求資金，從而增強(qiáng)他們?cè)谑袌?chǎng)初次分配中的實(shí)力。其次，在再分配環(huán)節(jié)，基本公共服務(wù)有助于改變初始財(cái)富量。個(gè)人所享用的基本公共服務(wù)或產(chǎn)品可以視為一種“以貨代款”的受益，政府若優(yōu)先保障社會(huì)弱勢(shì)群體的公共服務(wù)供給，相對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體而言會(huì)產(chǎn)生更高的效率，有利于緩解長(zhǎng)期收入分配不平等的矛盾。再次，就經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，有助于改變消費(fèi)者行為和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?；竟卜?wù)的完善為消費(fèi)者提供了更多的消費(fèi)機(jī)會(huì)。在消費(fèi)的刺激與基本公共服務(wù)完善的雙重影響下，引致出對(duì)私人產(chǎn)品或服務(wù)的更多需求，從而改變這部分私人群體的收入分配格局。

三、財(cái)政分權(quán)條件下采用轉(zhuǎn)移支付制度的必然性

（一）財(cái)政分權(quán)與區(qū)域間財(cái)力差距

財(cái)政分權(quán)理論產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代，常被表述為“中央—地方（或政府間）財(cái)政關(guān)系”和“財(cái)政聯(lián)邦主義”等。查爾斯·蒂布特在《地方支出的純理論》一文中提出地方政府提供地方性公共產(chǎn)品的模型，此模型已體現(xiàn)出明顯的財(cái)政分權(quán)思想，他以居民的自由流動(dòng)為假設(shè)條件，提出地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)模型。簡(jiǎn)言之，蒂布特模型的主旨是：居民可以通過(guò)“用腳投票”的方式自由選擇公共產(chǎn)品與稅收負(fù)擔(dān)組合符合其預(yù)期的轄區(qū)，充分展現(xiàn)了居民的偏好。喬治·斯蒂格勒的 《地方政府功能的有理范圍》一文從兩方面分析了地方政府存在的必要性：一是地方政府更貼近居民，相比中央政府更熟知轄區(qū)居民的需求，了解居民對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的偏好，所以公共產(chǎn)品的提供更有效率；二是轄區(qū)居民有權(quán)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行投票表決。奧茨的《財(cái)政聯(lián)邦主義》一書(shū)采用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法提出了地方財(cái)政分權(quán)理論。根據(jù)帕累托最優(yōu)思想，最有效的資源配置應(yīng)該能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，在達(dá)到帕累托最優(yōu)之前，資源配置是可以改進(jìn)的。奧茨運(yùn)用“分權(quán)定理”證明地方政府自治的合理性：對(duì)某種面向所有轄區(qū)居民消費(fèi)的公共品而言，如果中央政府和地方政府的單位供給成本相同，那么地方政府能根據(jù)轄區(qū)居民的實(shí)際需求提供具有帕累托效率的產(chǎn)品或服務(wù)，但中央政府的供給卻難以實(shí)現(xiàn)帕累托效率。奧茨的分權(quán)定理是分稅制的一項(xiàng)關(guān)鍵原則。后續(xù)的研究也逐步證明了財(cái)政分權(quán)的重要性和優(yōu)勢(shì)：一是地方政府對(duì)提供轄區(qū)公共產(chǎn)品或服務(wù)具有更完備的信息；二是“用腳投票”的存在致使地方政府有比中央政府更大的激勵(lì)去改善公共服務(wù)。

我國(guó)在財(cái)政體制改革進(jìn)程中也采納了西方的財(cái)政分權(quán)思想，由此決定了地區(qū)性公共產(chǎn)品或服務(wù)由地方政府供給，必然增加了地方政府的財(cái)政支出數(shù)額和壓力。但與此同時(shí)，地方政府的財(cái)力卻難以支撐公共產(chǎn)品的提供，并出現(xiàn)較大的地區(qū)差異。通常，衡量財(cái)政能力差異的指標(biāo)包括稅率和納稅人應(yīng)稅收入占收入總額的比例。在我國(guó)，稅率基本由中央政府統(tǒng)一規(guī)定，在稅率相同的情況下，稅基的差異則決定了區(qū)域間的財(cái)力差異。

區(qū)域財(cái)力差異的形成主要源于三方面：一是各區(qū)域資源稟賦的不同。地方政府很容易利用自然資源優(yōu)勢(shì)獲取稅收收入。我國(guó)地大物博，自然資源總量豐富，但分布不均。自然資源的區(qū)域差異不僅導(dǎo)致橫向公平問(wèn)題，還引發(fā)人力資源在空間上的無(wú)效配置。可自由移動(dòng)的居民愿意集中于資源富饒地區(qū)并分享自然資源產(chǎn)生的財(cái)政收益。二是各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是稅收的根本，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收收入明顯低于發(fā)達(dá)地區(qū)，稅收處于無(wú)源之水的情況下，地方政府難以實(shí)現(xiàn)財(cái)力自治，事權(quán)超出財(cái)力承受范圍導(dǎo)致地方財(cái)力困境。三是馬太效應(yīng)加劇了區(qū)域財(cái)力差距。以我國(guó)為例，東部地區(qū)尤其是沿海城市的持續(xù)高速發(fā)展鞏固了我國(guó)改革開(kāi)放成果，但西部?jī)?nèi)陸因地理環(huán)境和人力資源等劣勢(shì)導(dǎo)致發(fā)展嚴(yán)重滯后，并在歷史潮流中愈發(fā)處于劣勢(shì)地位，難以靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身規(guī)律獲得良好發(fā)展。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是縮小基本公共服務(wù)差距的重要手段

在財(cái)政分權(quán)的體制中，區(qū)域間財(cái)力差距擴(kuò)大了各地方政府提供基本公共服務(wù)的能力差異，甚至造成基本公共服務(wù)的供給不足。地方基本公共服務(wù)的正外部性要求中央政府必須采用財(cái)政手段保證居住在任一區(qū)域的居民享受到基本相似的公共服務(wù)，意即實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。作為財(cái)政分權(quán)體制的一個(gè)核心內(nèi)容，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的一項(xiàng)重要制度安排，它對(duì)居民享受公共服務(wù)的水平和質(zhì)量有著重要影響。

基本公共服務(wù)作為公共產(chǎn)品，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，理所當(dāng)然由政府提供，市場(chǎng)在公共服務(wù)領(lǐng)域會(huì)出現(xiàn)失靈的現(xiàn)象。但地方政府財(cái)力缺口的差異較大。以我國(guó)為例，橫向比較，2007年人均財(cái)政收入最高是上海的 11165元，最低是甘肅的729元（西藏除外），差距高達(dá)15倍之多；縱向比較，中央與地方之間的公共財(cái)政收支分配比例也存在失衡，2010年中央與地方本級(jí)財(cái)政收入比例51∶49，而支出的比例為33∶67，收入與支出比例嚴(yán)重不匹配。尤其是為了彌補(bǔ)財(cái)力薄弱區(qū)域的財(cái)政缺口，均衡區(qū)域間基本公共服務(wù)差異，應(yīng)靠轉(zhuǎn)移支付來(lái)協(xié)調(diào)矛盾，由中央政府向地方政府撥付補(bǔ)助，規(guī)定使用方向或由資金接受者自主安排資金用途?！?/p>

∶國(guó)家稅務(wù)總局稅務(wù)干部進(jìn)修學(xué)院）