●李玉坤 許紅清 張 峰 左炳生 鐘丹華

淺議國(guó)有土地出讓管理的現(xiàn)狀及對(duì)策

●李玉坤 許紅清 張 峰 左炳生 鐘丹華

湖北省云夢(mèng)縣地域面積僅604平方公里，是全省國(guó)土面積最小的行政縣，如何從嚴(yán)從緊執(zhí)行土地政策法規(guī)，強(qiáng)化國(guó)有土地出讓管理，并讓有限的國(guó)有土地資源發(fā)揮最大的效益，這一問(wèn)題亟待研究。

一、湖北省云夢(mèng)縣國(guó)有土地出讓管理現(xiàn)狀

（一）“三規(guī)范”推進(jìn)土地出讓收入“稅式”管理

2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)文將土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。文件同時(shí)明確：財(cái)政部門負(fù)責(zé)土地出讓收支管理，國(guó)土資源部門具體負(fù)責(zé)土地出讓收入征收。這是國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)政府土地出讓金管理而作出的重大決策。新政策實(shí)施以來(lái)，云夢(mèng)財(cái)政部門更新觀念，大膽創(chuàng)新，從體制機(jī)制、基礎(chǔ)管理、運(yùn)作流程上強(qiáng)化“三個(gè)規(guī)范”：一是建章建制，從機(jī)制上規(guī)范。先后出臺(tái)了《云夢(mèng)縣關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國(guó)有土地出讓金征收管理意見(jiàn)的通知》《云夢(mèng)縣關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有土地出讓收支管理的通知》，進(jìn)一步明確了土地出讓收入征管程序、征繳行為、基金預(yù)算、管理職責(zé)等，促進(jìn)了土地出讓收支科學(xué)化、精細(xì)化管理。二是創(chuàng)新模式，從管理上規(guī)范。將過(guò)去由縣國(guó)土資源局代征國(guó)有土地出讓收入、代開票據(jù)、代管資金的代征模式，改為財(cái)政部門 “出讓土地市場(chǎng)運(yùn)作、出讓收入全征全管、出讓辦證憑票把關(guān)”的監(jiān)管模式。出讓收入經(jīng)財(cái)政部門審核無(wú)誤后，指派專人負(fù)責(zé)資金收繳、入庫(kù)并填開《國(guó)有土地出讓金專用票據(jù)》，縣國(guó)土資源局憑財(cái)政局開出的專用票據(jù)辦理土地出讓手續(xù)，確保國(guó)有土地出讓收入全額征繳。三是明確流程，在程序上規(guī)范。明確規(guī)定，每宗土地通過(guò)招拍掛方式出讓的，應(yīng)繳納不低于起拍價(jià)80%的出讓保證金。中標(biāo)后，中標(biāo)人繳清土地出讓總價(jià)款后才能開具 《湖北省國(guó)有土地出讓金專用票據(jù)》，憑票據(jù)才能到國(guó)土部門、規(guī)劃部門辦理《土地使用權(quán)證》和《規(guī)劃許可證》。否則，國(guó)土、規(guī)劃部門不得辦證。真正實(shí)現(xiàn)了收入“一個(gè)口徑”，達(dá)到了以票控收、以票管收的目的。通過(guò)“三規(guī)范”，云夢(mèng)縣土地出讓收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，近三年，全縣共征收土地出讓總價(jià)款6.43億元，入庫(kù)政府性基金收入6.29億元，實(shí)現(xiàn)政府土地凈收益2.2億元，已成為云夢(mèng)縣財(cái)政收入的重要來(lái)源。

（二）“三嚴(yán)格”強(qiáng)化國(guó)有土地出讓支出預(yù)算管理

2008年前，云夢(mèng)縣土地出讓收支實(shí)行財(cái)政專戶核算、凈收益繳入國(guó)庫(kù)的管理方式。這種管理方式跨越了預(yù)算內(nèi)外兩種管理形式，難以全面、客觀反映土地出讓收支全貌，大部分土地出讓收支脫離了財(cái)政預(yù)算約束。2008年后，按照國(guó)家統(tǒng)一部署，云夢(mèng)縣將土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理，從嚴(yán)格預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督三方面實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理。有效遏制了土地出讓金“體外循環(huán)”，標(biāo)志著云夢(mèng)縣土地出讓管理在法制化、規(guī)范化、科學(xué)化管理軌道上邁出了一大步。一是嚴(yán)格預(yù)算編制。確定了“部門負(fù)責(zé)、以收定支、收支平衡”的土地收支預(yù)算編制原則，由財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)全縣土地收支預(yù)算的編制工作，每年第三季度，財(cái)政部門結(jié)合年度土地利用計(jì)劃和土地供應(yīng)計(jì)劃，確定土地出讓收支預(yù)算的編制口徑、編制方法、編制時(shí)間和編制程序，精細(xì)編制下一年度土地出讓收支預(yù)算；每年年度終了，編制土地出讓收支決算。同時(shí)，按照規(guī)定程序向縣人民政府報(bào)告，屬于政府采購(gòu)范圍的，編制政府采購(gòu)預(yù)算。二是嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。土地出讓支出嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，資金撥付嚴(yán)格按照財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付程序辦理。具體操作程序是：在土地出讓收入繳入國(guó)庫(kù)后，首先結(jié)算土地的征地成本，繳納各項(xiàng)稅金和報(bào)批費(fèi)用及前期開發(fā)支出，然后按規(guī)定比例計(jì)提各類政策性資金，余下資金再按年初基金預(yù)算，實(shí)行“收支分離”。三是嚴(yán)格預(yù)算監(jiān)督。充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督職能，對(duì)土地出讓收入的使用實(shí)行全過(guò)程跟蹤。通過(guò)建立土地出讓收支明細(xì)臺(tái)賬，對(duì)土地出讓支出，實(shí)行“事前參與、事中控管、事后監(jiān)督”的全過(guò)程監(jiān)管模式?！笆虑皡⑴c”是指在收購(gòu)地塊時(shí)，及時(shí)了解出讓地塊基本情況、收購(gòu)價(jià)格；“事中控管”是對(duì)工程建設(shè)和設(shè)備購(gòu)置支出根據(jù)招標(biāo)合同、采購(gòu)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、支出發(fā)票、用款報(bào)告據(jù)實(shí)支付，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目支出實(shí)行跟蹤監(jiān)管?！笆潞蟊O(jiān)督”是指根據(jù)土地收購(gòu)情況，對(duì)所涉及村、組、戶進(jìn)行逐戶核實(shí)，杜絕面積、標(biāo)準(zhǔn)不實(shí)等違規(guī)情況。

土地出讓金納入基金預(yù)算管理，是云夢(mèng)縣管理制度的一次重大創(chuàng)新，不僅有效克服傳統(tǒng)的土地出讓金制度缺陷，而且通過(guò)編制土地出讓金收支預(yù)算、提取土地收益基金等措施，進(jìn)一步發(fā)揮了土地出讓金在土地調(diào)控中的重要作用。截至2012年12月,云夢(mèng)縣當(dāng)年從土地出讓收入中計(jì)提各類政策性資金1.31億元，有力促進(jìn)云夢(mèng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

二、云夢(mèng)縣國(guó)有土地出讓管理存在的問(wèn)題及原因

云夢(mèng)縣在加強(qiáng)土地出讓收支管理方面進(jìn)行了大量嘗試，取得了一定成效，但與財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理要求還存在較大差距。主要表現(xiàn)在：

（一）拖欠土地出讓收入問(wèn)題

近三年,云夢(mèng)縣共被拖欠歷年土地出讓收入總額為12838.15萬(wàn)元，涉及33宗地，共1030畝國(guó)有土地。拖欠原因可分為：未交地5宗、涉及資金4245萬(wàn)元；企業(yè)改制待完善程序5宗、涉及資金648.69萬(wàn)元；待結(jié)算往來(lái)17宗、涉及資金4534.46萬(wàn)元；無(wú)原因6宗、涉及資金3410萬(wàn)元。

（二）國(guó)有土地出讓與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，從云夢(mèng)縣2009年至2011年房地產(chǎn)稅收與財(cái)政收入占比中可以看出，地方財(cái)政對(duì)土地有一定的依賴程度：數(shù)據(jù)來(lái)源：《云夢(mèng)縣財(cái)政收支執(zhí)行情況表》

表1云夢(mèng)縣2009年 2011年房地產(chǎn)稅收情況（單位：萬(wàn)元）

連續(xù)3年房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收占比達(dá)10%以上，確實(shí)對(duì)地方財(cái)政稅收影響甚大。但對(duì)于地域小縣的具體縣情來(lái)說(shuō)，如何將十分有限的國(guó)有土地資源發(fā)揮出最大的效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，也是每一屆政府都應(yīng)認(rèn)真思考的問(wèn)題。在不久的將來(lái)，隨著土地資源的減少，政府如何逐步化解財(cái)政對(duì)土地出讓的依賴，也是值得探討的問(wèn)題。

（三）被征地農(nóng)民利益保障問(wèn)題

縱觀全國(guó)，因征地、拆遷引起群體事件不勝枚舉。云夢(mèng)縣征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也在不斷上調(diào)，從2010年前的30600元/畝調(diào)整到現(xiàn)在的 36800元/畝。雖然補(bǔ)償資金及時(shí)到位，但農(nóng)民以后的生活保障仍存在一些問(wèn)題。一是勞力安置問(wèn)題，雖然對(duì)被征地農(nóng)民提供了工作崗位，但由于一些工作崗位有技術(shù)要求或收入較低的原因，造成了農(nóng)民不能、不愿就業(yè)，農(nóng)民再次離崗失業(yè)；二是如何解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。這兩大問(wèn)題也是規(guī)范土地出讓的現(xiàn)實(shí)難題。

三、探討完善國(guó)有土地出讓管理相關(guān)對(duì)策

隨著云夢(mèng)縣國(guó)有土地出讓征管的逐步加強(qiáng)以及出讓支出的進(jìn)一步規(guī)范，對(duì)土地出讓日常工作提出了更高的要求。在對(duì)土地出讓工作中存在問(wèn)題具體分析的基礎(chǔ)上，提出以下建議：

（一）大力推行凈地出讓制度

凈地出讓指已經(jīng)完成拆除平整，不存在需要拆除的建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施的土地出讓。實(shí)行凈地出讓制度是當(dāng)前大勢(shì)所趨，是根除土地出讓凈收益不實(shí)和無(wú)法核算清楚的根本途徑，也避免了土地出讓后所帶來(lái)的土地出讓收入征收難度加大的影響。土地收儲(chǔ)中心對(duì)已收購(gòu)儲(chǔ)備的土地要加強(qiáng)開發(fā)管理，積極推進(jìn)生地變熟地、毛地變凈地，避免收購(gòu)后，因?yàn)閯澗€整界不及時(shí)，農(nóng)戶繼續(xù)耕種，亂搭亂建，改變地貌，造成出讓時(shí)發(fā)生二次補(bǔ)償，增加征地成本。另外，已收購(gòu)儲(chǔ)備的土地嚴(yán)禁開發(fā)商在出讓前進(jìn)行前期投入，避免擾亂土地交易市場(chǎng)秩序。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓合同、劃撥決定書

進(jìn)一步完善土地出讓收入欠繳催收處罰機(jī)制，加大法律法規(guī)執(zhí)行力度。土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)要成立專門工作專班，常年就土地出讓合同、劃撥決定書執(zhí)行情況進(jìn)行督促檢查，對(duì)那些仍未按出讓合同規(guī)定期限繳納土地價(jià)款的單位或個(gè)人，除依法采取有效措施限期追繳外，在拖欠土地出讓收入期間不得再次參與新的土地交易活動(dòng)，視拖欠時(shí)間及金額可交由法院清收。

（三）完善、鞏固土地儲(chǔ)備制度，政府高度壟斷土地出讓一級(jí)市場(chǎng)

財(cái)政與國(guó)土部門應(yīng)聯(lián)合發(fā)文，制定完善的關(guān)于土地征收、回購(gòu)、收儲(chǔ)等相關(guān)管理規(guī)定，國(guó)有土地出讓一級(jí)市場(chǎng)必須由政府高度壟斷。土地出讓前的征地補(bǔ)償、拆遷安置、土地開發(fā)、稅費(fèi)等支出，應(yīng)由政府從土地出讓收入中統(tǒng)一列支。土地受讓方通過(guò)以招拍掛方式，繳清土地出讓總價(jià)款后，即取得土地使用權(quán)，方可辦理國(guó)土、城建部門手續(xù)，確保土地收購(gòu)、出讓的有序進(jìn)行。

（四）是否應(yīng)重新審視現(xiàn)行的土地出讓制度

面對(duì)現(xiàn)行土地市場(chǎng)供應(yīng)和土地出讓收入管理現(xiàn)狀，應(yīng)重點(diǎn)研究采取哪些措施，來(lái)實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政和公共利益之間的平衡；采取什么辦法，才能有效遏制地方政府的賣地沖動(dòng)。這需要黨委、政府著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展大計(jì)，高度重視節(jié)約集約利用土地，建立完善土地儲(chǔ)備和供應(yīng)計(jì)劃?rùn)C(jī)制，加強(qiáng)土地儲(chǔ)備管理，按國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，適時(shí)調(diào)節(jié)土地供應(yīng)總量，確保土地資源的永續(xù)利用。

（五）確保被征地農(nóng)民利益，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)

對(duì)保障被征地農(nóng)民利益問(wèn)題，要嚴(yán)格按照上級(jí)相關(guān)文件規(guī)定，認(rèn)真執(zhí)行好各項(xiàng)政策要求，及時(shí)足額將征地補(bǔ)償資金發(fā)到農(nóng)戶手中，要研究建立完善的制度并形成解決被征地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制，切實(shí)維護(hù)征地農(nóng)民的利益。

（六）建議建立籌集農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的長(zhǎng)效機(jī)制，鞏固農(nóng)業(yè)第一產(chǎn)業(yè)地位

“無(wú)農(nóng)不穩(wěn)”，對(duì)于一個(gè)人口大國(guó)和有著8億農(nóng)村人口的國(guó)情，我們必須理性地看待農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展、正確地認(rèn)識(shí)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題，國(guó)家不可能、也沒(méi)有實(shí)力全部大包大攬，短期的傾斜政策也不是長(zhǎng)久之計(jì)。但是可以考慮建立一種穩(wěn)定籌集農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的長(zhǎng)效機(jī)制。建議向那些對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有不利影響、對(duì)農(nóng)村環(huán)境形成污染、對(duì)農(nóng)民（農(nóng)民工）造成傷害的工業(yè)企業(yè)征收一種 “農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)稅”，與“城市維護(hù)建設(shè)稅”一樣對(duì)應(yīng)地用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，讓那些對(duì)工業(yè)發(fā)展作出土地貢獻(xiàn)的農(nóng)民有充足的資金來(lái)源來(lái)提高生活水平、改善生產(chǎn)條件。■

湖北省云夢(mèng)縣財(cái)政局）