●本刊記者 尹 情

新《預(yù)算法》引領(lǐng)財稅改革新征程
——訪第十、十一屆全國人大代表，湖北省統(tǒng)計局副局長，中南財經(jīng)政法大學(xué)博士生導(dǎo)師葉青

●本刊記者 尹 情

葉青，第十、十一屆全國人大代表，湖北省統(tǒng)計局副局長，湖北省政協(xié)常委，人口資源環(huán)境委員會副主任，中南財經(jīng)政法大學(xué)博士生導(dǎo)師

《預(yù)算法》作為我國財稅改革的“龍頭法”，其修訂之路長達(dá)十年。這期間經(jīng)歷了哪些坎坷？修訂的難點究竟何在？在全面深化財稅改革背景之下，新《預(yù)算法》出臺有何重要意義？相比舊法，新法有哪些亮點與新提法？本期專題就此特別專訪了第十、十一屆全國人大代表，湖北省統(tǒng)計局副局長，中南財經(jīng)政法大學(xué)博士生導(dǎo)師葉青教授，為大家詳細(xì)解讀《預(yù)算法》實施及修訂過程中的難點和亮點。

記者：《預(yù)算法》實施二十年，長達(dá)十年修訂之路，經(jīng)過四審最終出臺新法，這其中面臨著哪些曲折與困難？其修訂審議中的難點何在？

葉青：《預(yù)算法》施行了20年，其中提出要修改就有10年。主要困難在于地方債、國庫經(jīng)理制、財政賬戶、預(yù)算公開等方面爭論不休。為了保證地方財政的安全，最初反對地方發(fā)債的常委會委員比較多。但是，隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴大，再不讓地方政府光明正大地發(fā)債已經(jīng)說不過去。

央行是國庫 “經(jīng)理”還是國庫 “代理”，可以說是財政部與人民銀行長期以來有爭吵的突出表現(xiàn)。1995年開始施行的《預(yù)算法》第四十八條規(guī)定，中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理。2011年年底的一審稿沒有變化。2012年，在《預(yù)算法修正案（草案）》二審稿中，該規(guī)定發(fā)生了“質(zhì)的轉(zhuǎn)變”，引發(fā)了巨大爭議。在二審稿中，刪去了“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理”，并且改成了“各級政府及其財政部門應(yīng)當(dāng)加強對本級國庫的管理和監(jiān)督”，還添加了“國庫管理的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。這樣的說法實際上就默許了從此“央行經(jīng)理國庫”改為“央行代理國庫”。三審稿中，基本延續(xù)了二審稿的表述，僅做微調(diào)，即把“各級政府及其財政部門”中的“及其財政部門”的表述刪掉，未恢復(fù)“中央國庫由中國人民銀行經(jīng)理”的規(guī)定。四審稿恢復(fù)了“央行經(jīng)理國庫制”，獲得了大多數(shù)常委會委員們的支持。

二審稿增加了 “依法設(shè)立財政專戶”，但同時補充說明了包括國庫和財政專戶在內(nèi)的“全部收入和支出”都應(yīng)當(dāng)納入國庫單一賬戶體系進(jìn)行管理。諸多財政專家認(rèn)為，“國庫單一賬戶體系”和“國庫單一賬戶”雖只兩字之差，但意義相去千里，容易造成財政資金的管外流轉(zhuǎn)。四審稿最后的結(jié)果是 “對于法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財政專戶”。

記者：不少專業(yè)人士認(rèn)為，新《預(yù)算法》是一個新的起點，將為新一輪財稅體制改革拉開大幕，開啟我國邁向現(xiàn)代財政制度的“新時代”。這主要體現(xiàn)在哪些方面？

葉青：新《預(yù)算法》最大限度地吸收了20年來財政改革的成果。從1992年確立市場經(jīng)濟體制目標(biāo)，到1998年明確提出建立公共財政目標(biāo)任務(wù)，中國公共財政建設(shè)步伐明顯加快，已基本建立起公共財政框架。主要內(nèi)容有：(1)改革和完善收入制度，為政府履行公共服務(wù)職能提供了基本保障；(2)調(diào)整和優(yōu)化公共財政支出體系，增強了社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給能力；(3)加強和改善財政宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長；(4)加強和改進(jìn)公共財政管理，提高了財政運行的規(guī)范性、安全性和有效性。財政部門重點推進(jìn)以部門預(yù)算、國庫管理、“收支兩條線”管理和政府采購等制度改革為主要內(nèi)容的預(yù)算管理制度改革，大力促進(jìn)公共財政建設(shè)；(5)逐步推行地方公債。可以說，新《預(yù)算法》基本上把20年來的財政改革都“改”進(jìn)了《預(yù)算法》。

記者：相比前幾次修訂草案，新《預(yù)算法》有哪些亮點？在全面深化財稅改革背景下，新《預(yù)算法》的實施有何重大意義？

葉青：新《預(yù)算法》歸納起來至少有六大亮點：

一是立法宗旨。三審稿指出，“為了規(guī)范政府收支行為，加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，根據(jù)憲法，制定本法。”這是一個很大的進(jìn)步。

二是強調(diào)全口徑預(yù)算，即政府所有開支都將納入預(yù)算，有預(yù)算就有監(jiān)督。

三是預(yù)算公開。新的《預(yù)算法》明確規(guī)定預(yù)算報告、方案應(yīng)當(dāng)及時公開；涉及貨物、工程、服務(wù)等政府采購行為也要公開，并在預(yù)算報告中有說明。

四是對財政轉(zhuǎn)移支付問題做出新的要求?，F(xiàn)行《預(yù)算法》對轉(zhuǎn)移支付是沒有法律或行政法規(guī)的依據(jù)的，而全國每年該部分資金涉及四五萬億金額，這一過程中勢必會出現(xiàn)一些資金被濫用的問題。

五是地方債的細(xì)化問題。在修正草案的三審稿中，對地方債的主體、方式、規(guī)模、范圍、程序等都做出了明確規(guī)定。

六是關(guān)于預(yù)算監(jiān)督問題。新法提出報送各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級一般公共預(yù)算支出，按其保障功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項；按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。關(guān)于預(yù)算審查監(jiān)督，三審稿中明確，縣級以上各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)將批復(fù)本級各部門的預(yù)算和批復(fù)下級政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，抄送本級人民代表大會財政經(jīng)濟委員會、有關(guān)專門委員會和常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)。

《預(yù)算法》通常被稱為“亞憲法”，修改后的《預(yù)算法》完善了全口徑預(yù)算管理、地方政府舉借債務(wù)、預(yù)算公開等方面的內(nèi)容，并強化了人大對預(yù)算的監(jiān)督審查，以最嚴(yán)密的制度籠子，管好國家的錢袋子。

一是“一分都不能少”：政府所有收入都納入預(yù)算。除了公共財政收入，當(dāng)前各級政府還有政府性基金收入、行政事業(yè)收費收入、土地出讓金收入等，其中許多都沒有納入預(yù)算，游離于監(jiān)管之外。尤其是近年來全國的土地出讓金收入已達(dá)數(shù)萬億元，成了名副其實的“第二財政”。

二是“一筆都不能多”：對地方債嚴(yán)格監(jiān)管。近年來，地方政府負(fù)債已經(jīng)成為一個大問題。對于地方政府舉債問題，新《預(yù)算法》取得多項突破。建立了發(fā)行地方政府債券方式的舉債融資機制，賦予地方政府以適度的舉債權(quán)，解決“怎么借”的問題；對地方政府債務(wù)實施分類管理和規(guī)?？刂疲尩胤秸膫鶆?wù)分類納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級行政和上級立法機關(guān)的監(jiān)督，解決“怎么管”的問題。

三是“一項都不能漏”：預(yù)算要全面公開。每年4月，中央各部門都會在官方網(wǎng)站上曬出年度預(yù)算。新《預(yù)算法》要求進(jìn)一步細(xì)化，使老百姓容易看懂。

記者：地方政府發(fā)債是多年來改革爭論的焦點，此次《預(yù)算法》修訂的亮點之一就是賦予地方政府發(fā)債權(quán)。您也提到“新《預(yù)算法》最大的新內(nèi)容就是地方債”，如何解決地方政府債務(wù)中 “怎么借”、“怎么管”、“怎么還”三大問題？

葉青：1998年為應(yīng)對亞洲金融危機及通貨膨脹，首次通過發(fā)行長期建設(shè)國債并轉(zhuǎn)貸給地方的方式發(fā)行地方債，資金總量達(dá)2650億元；2009年為了應(yīng)對國際金融危機，由財政部代理，總量規(guī)模2000億元的地方政府債券順利發(fā)行；2011年首次啟動地方政府自行發(fā)債試點，選擇上海市、浙江省、廣東省和深圳市為試點，自行發(fā)債額為229億元；2013年7月4日，江蘇省和山東省加入其中；2014年增加到十處。這些財政改革措施在逐年推進(jìn)，而《預(yù)算法》仍然是1994年的《預(yù)算法》，怎么說得過去呢？

新《預(yù)算法》將于2015年1月1日正式實施。地方債盡管有地方政府、地方人大的管控措施，還是要在國務(wù)院規(guī)定的數(shù)額之內(nèi)發(fā)行。這是必要的。否則，地方財政規(guī)模將難以控制。從土地財政的規(guī)模中可見一斑。要發(fā)揮地方債務(wù)的“正能量”，重在三大環(huán)節(jié)：第一，數(shù)量控制。國務(wù)院賦予地方政府以適度的舉債權(quán)，并不是放任不管，數(shù)量重于質(zhì)量；第二，管理為先。我們對于稅收有比較成熟的管理措施，但對于地方債管理還是空白，對地方政府債務(wù)要實施分類管理和規(guī)?？刂疲尩胤秸膫鶆?wù)分類納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級行政和上級立法機關(guān)的監(jiān)督；第三，理清責(zé)任。要理清政府和企業(yè)的責(zé)任，解決“怎么還”的問題。

記者：預(yù)算公開是近年來公眾關(guān)注的焦點，新《預(yù)算法》將預(yù)算公開入法，這對各級政府推進(jìn)預(yù)算公開提出了哪些要求？

葉青：財政預(yù)算公開對于保障群眾對財政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，具有重要的意義。在《預(yù)算法》修改過程中，如何增加預(yù)算的透明度，管好政府的“錢袋子”一直是社會公眾十分關(guān)注的焦點。

修改后的《預(yù)算法》將“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展”寫進(jìn)了總則。為了做到預(yù)算公開、透明，修改后的《預(yù)算法》細(xì)化了相關(guān)規(guī)定。法律明確：“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后的二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明?！薄敖?jīng)本級政府財政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會公開，并對部門預(yù)算、決算中機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明?！薄案骷壵⒏鞑块T、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購的情況及時向社會公開?！边@些規(guī)定，對于促進(jìn)預(yù)算公開，增強預(yù)算透明度無疑具有重要意義。

記者：長期以來政府預(yù)算被指“看不懂”，此次《預(yù)算法》修改加強了人大對預(yù)算的審查監(jiān)督，要求細(xì)化預(yù)算編制，采用多種形式，組織人大代表聽取選民和社會各界的意見。您認(rèn)為，如何才能使預(yù)算報告真正為代表和人民所看清、讀懂？

葉青：在《預(yù)算法》修改的二審、三審和四審過程中，如何解決公眾“看不懂”預(yù)算問題一直是歷次修改的討論熱點。從現(xiàn)行法“只字未提”預(yù)算公開，到二審稿將向社會公開預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算寫入總則，再到三審、四審將預(yù)算公開的時效、內(nèi)容等條款補充入法，并強調(diào)要公開機關(guān)運行經(jīng)費和政府采購情況，《預(yù)算法》修改一步步完善，充分保證公眾的知情權(quán)。

從要求政府對“本級政府舉借債務(wù)的情況”以及一些重要信息和事項作出說明，到明確一般公共預(yù)算支出中的基本支出“可按經(jīng)濟性質(zhì)分類編列到款”，修改后的《預(yù)算法》又往前邁進(jìn)一步?，F(xiàn)行按功能分類公開，公眾只能了解錢是用到了教育方面，還是科技方面；按經(jīng)濟分類公開，公眾就能直觀看到在政府支出中有多少錢用于發(fā)工資、多少錢用于購公車，更容易判斷錢花得是否合理。

新《預(yù)算法》強調(diào)，未按規(guī)定公開或作出說明，將被追究行政責(zé)任。下一步，如何貫徹落實至關(guān)重要。如 “三公”經(jīng)費，應(yīng)把數(shù)字算清楚，接待了多少批人次、人均消費多少錢，其中吃飯多少、住宿多少、煙酒多少等，給百姓一本“明白賬”，這樣的監(jiān)督才更有力更有效。

記者：新《預(yù)算法》雖已通過審議，但有不少專家呼吁仍需繼續(xù)完善，比如沒反映國企未上繳部分收入、財政專戶仍然存在等，您如何看待新《預(yù)算法》中存在的這些問題？

葉青：雖然恢復(fù)了央行經(jīng)理國庫制，但財政專戶仍然存在，有的媒體視為央行的一次妥協(xié)、讓步與策略。全國人大常委會 《預(yù)算法》修改決定指出：“對于法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財政專戶”。如何逐步減少財政專戶，怎樣加強對財政專戶的管理，這應(yīng)該是下一步央行工作的重點。

人民銀行也表示，要繼續(xù)深化國庫單一賬戶制度改革，逐步取消財政在商業(yè)銀行開設(shè)的各類財政性存款賬戶，將財政預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一納入人民銀行國庫單一賬戶中，實行統(tǒng)收統(tǒng)支，強化國庫資金管理，提高國庫資金管理效率。

記者：《預(yù)算法》作為財稅領(lǐng)域的“龍頭法”，您認(rèn)為它還有哪些方面應(yīng)值得我們進(jìn)一步關(guān)注與完善？

葉青：一是要繼續(xù)強調(diào)預(yù)算的績效管理。新《預(yù)算法》多處強調(diào)了“績效管理”：編制預(yù)算要參考“有關(guān)支出績效評價結(jié)果”；人大出具的預(yù)算審查報告，要就 “提高預(yù)算績效”提出意見和建議……從項目編制到執(zhí)行，再到結(jié)果檢驗，都要引入績效管理，將有助于解決“撥款性”財政的弊端，從“一撥了之”轉(zhuǎn)為重視資金的使用效率，這是整個預(yù)算管理模式的轉(zhuǎn)變。但是，這項工作不可能一蹴而就。推進(jìn)績效管理應(yīng)在財政資金分配中更多地引入競爭性機制，減少政府部門的自由裁量權(quán)，同時要引入第三方機構(gòu)對政府花錢進(jìn)行績效評價，但如何建立獨立公正的第三方評估機制是一個新課題?！额A(yù)算法》加強了追責(zé)“約束”，挪用重點支出資金，或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分。

二是要提高專項轉(zhuǎn)移支付效率。專項轉(zhuǎn)移支付在縮小地區(qū)間財力差距、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上發(fā)揮了重要作用，但近年來也暴露出配套資金壓力過大、資金使用零碎、效率不高的問題。對此，新《預(yù)算法》有針對性地提出解決方案。比如，對于資金配套帶給地方政府的壓力，新《預(yù)算法》提出，上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求下級政府承擔(dān)配套資金。再如，為提高資金使用效率，新《預(yù)算法》提出,要建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付。■