●趙 軍 王 輝 陳 力 胡曉峰

借鑒德國“債務(wù)剎車”經(jīng)驗防范我國地方政府債務(wù)風(fēng)險

●趙 軍 王 輝 陳 力 胡曉峰

近年來，歐洲和美國、日本等國主權(quán)債務(wù)危機此起彼伏，負債率高呈現(xiàn)全球化趨勢。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織公布的數(shù)據(jù)，截至2010年末，除了澳大利亞、丹麥、瑞典和芬蘭等少數(shù)國家外，其他發(fā)達國家政府債務(wù)余額與GDP之比都超過了60%這一公認(rèn)的警戒線。如何防范政府債務(wù)風(fēng)險，成為擺在各國政府面前的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對此，德國政府提出了“債務(wù)剎車”計劃，并取得了一定進展。本文試圖從分析德國政府“債務(wù)剎車”舉措入手，為我國防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險提供一些可以借鑒的經(jīng)驗。

一、德國“債務(wù)剎車”的背景

德國是聯(lián)邦制國家，由16個州組成，政治上分權(quán)自立，實行聯(lián)邦、州、地方三級政權(quán)管理體制。國土面積35.7萬平方公里，人口約8100萬，2012年國民生產(chǎn)總值（GDP）為26450億歐元，人均GDP約為32654歐元。各州和地方政府依法自主管理當(dāng)?shù)厥聞?wù)，具有高度的獨立性。與政權(quán)設(shè)置相適應(yīng)，德國財政也分為三級，即聯(lián)邦財政、州財政和地方財政，州財政與地方財政有高度的獨立性（見圖1）。

一直以來，德國地方債由地方政府、地方性公共機構(gòu)依據(jù)各州的法律規(guī)定發(fā)行，聯(lián)邦政府不會干預(yù)。地方政府原則上只能發(fā)行籌集投資性經(jīng)費的地方債，但經(jīng)濟不景氣時也可以破例發(fā)行赤字債。70年代以來，德國的公共債務(wù)一直處于上升趨勢。德國聯(lián)邦統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，德國債務(wù)總額為2.07萬億歐元，占GDP的78.17%。其中聯(lián)邦債務(wù)總額為1.29萬億歐元，各州債務(wù)總額為0.65萬億歐元，地方債務(wù)0.13萬億歐元，人均負債2.55萬歐元。債務(wù)增長速度遠遠高于國內(nèi)生產(chǎn)總值和稅收的增長水平（見圖2）。

二、德國“債務(wù)剎車”的主要內(nèi)容和特點

（一）主要內(nèi)容

為控制政府債務(wù)持續(xù)增長，德國聯(lián)邦和各州政府于2009年6月11日制定并通過了《新債務(wù)限額》法案，為了強調(diào)其長期約束力，將其寫入了聯(lián)邦《基本法》。德國人形象地將這一法案稱為“債務(wù)剎車”。該法案規(guī)定，自2016年起，不考慮經(jīng)濟周期引起的赤字，德國結(jié)構(gòu)性赤字不能超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.35%。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，德國聯(lián)邦政府從2010年起每年需在聯(lián)邦預(yù)算中節(jié)約100億歐元。此后，該法案規(guī)定的合法債務(wù)額將逐年減少，聯(lián)邦政府從2016年起，各州從2020年起，除特殊情況外，不允許再新增任何債務(wù)，財政預(yù)算應(yīng)基本不依靠貸款來進行平衡。德國2013年財政預(yù)算案確定新增債務(wù)總額為171億歐元，比2012年減少約110億歐元，也低于原計劃188億歐元的目標(biāo)。在即將出臺的2014年聯(lián)邦預(yù)算案中，預(yù)計德國2014年新增債務(wù)額度將為60億-80億歐元，遠低于100億歐元大關(guān)，是德國近年來最低新增債務(wù)額度。“債務(wù)剎車”取得了一定進展，聯(lián)邦政府比《基本法》規(guī)定的時間提前3年滿足了“債務(wù)剎車”的基本要求。

（二）主要特點

1、規(guī)則的法定性?！皞鶆?wù)剎車”的規(guī)則是通過《新債務(wù)限額》法案來體現(xiàn)的，其主要內(nèi)容還寫入了聯(lián)邦《基本法》。同時，為了約束政府的舉債行為，《基本法》第115條還規(guī)定了聯(lián)邦政府和各州需遵循的債務(wù)規(guī)則。德國各級政府的年度財政預(yù)算法中對允許的最大貸款額做了明確規(guī)定，在經(jīng)濟發(fā)展正常情況下不能有新的貸款。如果有必要取得一筆更高的貸款，議會必須做出增補預(yù)算的決議。

2、目標(biāo)的明確性?！皞鶆?wù)剎車”的目標(biāo)是為了控制德國聯(lián)邦和各州政府過高的債務(wù)和日益上升的債務(wù)規(guī)模，減少新增債務(wù)，改善各級政府現(xiàn)存的債務(wù)狀況，根本目標(biāo)是促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展和穩(wěn)步增長。德國政府通過“點剎”制動公共債務(wù)，既可以迅速對高企的政府債務(wù)進行有效制動，又可以防止德國經(jīng)濟“抱死”，可謂一舉兩得。一方面減少了政府的財政赤字，保持了政府債務(wù)的可控性，另一方面增強了企業(yè)和居民消費的信心，有效地挽回了經(jīng)濟的頹勢，使經(jīng)濟得到較快恢復(fù)和增長。穩(wěn)定的經(jīng)濟、豐厚的稅收和較低的失業(yè)率也使德國有能力逐步削減債務(wù)。

3、任務(wù)的差異性。“債務(wù)剎車”對聯(lián)邦和各州政府的任務(wù)要求是有差異的，一是聯(lián)邦政府從2016年起不允許發(fā)行新的債務(wù)，同時，遵循最大限度的結(jié)構(gòu)性赤字，德國聯(lián)邦政府將其結(jié)構(gòu)性赤字削減至國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.35%，從2010年起每年需在聯(lián)邦預(yù)算中節(jié)約 100億歐元。為了落實政府每年減少100億歐元的決定，2010年6月7日議會通過了一攬子節(jié)約措施，主要是削減社會福利開支，減少政府各部門的預(yù)算，從而達到節(jié)約的目的。為了防止政府收支出現(xiàn)大的不平衡，德國政府把原本計劃從2011年開始的減稅措施推遲到2014年。二是各州從2016年起徹底消除其結(jié)構(gòu)性赤字。從2020年起不允許再新增任何債務(wù)。各州根據(jù)本地的實際情況，采取靈活多樣的方式完成“債務(wù)剎車”任務(wù)，如柏林等債務(wù)較多的州通過壓縮政府支出的方式達到改善債務(wù)狀況的目的。

圖1 德國聯(lián)邦制度

圖2 德國國內(nèi)生產(chǎn)總值、公共財政負債和稅收變動圖

4、措施的多樣性。一是嚴(yán)格的預(yù)算管理。全面和剛性預(yù)算是規(guī)范債務(wù)的基礎(chǔ)。德國預(yù)算涵蓋所有財政收支事項，包含債務(wù)收入在內(nèi)的所有收入都必須納入預(yù)算統(tǒng)一進行管理。實行硬預(yù)算約束，預(yù)算審核嚴(yán)格，預(yù)算執(zhí)行剛性。預(yù)算一經(jīng)議會批準(zhǔn)，即成為法律，政府必須不折不扣執(zhí)行，沒有隨意變更調(diào)整的權(quán)力。預(yù)算執(zhí)行中若有臨時性、突發(fā)性的增支因素,由部門向財政部申報，500萬歐元以內(nèi)由財政部研究追加預(yù)算，超出500萬歐元,上報議會審議批準(zhǔn)。二是多層次的收入平衡制度。德國建立了聯(lián)邦和州之間的縱向分配、州際之間和地方政府的橫向分配、聯(lián)邦補充撥款等多層次的財政收入平衡制度，以矯正初次分配中可能出現(xiàn)的失衡問題。在均衡財政體制下，各州享有獨立確定債務(wù)規(guī)模的權(quán)力，當(dāng)財力與平衡指數(shù)之間差額達到72.5%時，每個州執(zhí)行付款限額，這些都是實現(xiàn)“債務(wù)剎車”的有力舉措。三是政府收入與承擔(dān)的任務(wù)相匹配。比如，對于專屬于地方政府的工商稅、第二住址稅、養(yǎng)犬稅、土地稅等，地方政府有權(quán)決定稅率。由于政府事權(quán)清晰，與財力高度匹配，促進了社會經(jīng)濟的發(fā)展，也為地方政府實現(xiàn)“債務(wù)剎車”的目標(biāo)提供了保障。

5、時間的循序性。為了真正取得實效，聯(lián)邦和各州政府實行“債務(wù)剎車”的時間要求上是循序漸進的，采取“點剎”的策略，總的要求是各級政府從2009年開始削減債務(wù)，原東德的5個州（柏林、不來梅、薩爾州、薩克森-安哈爾特州、石勒蘇益格-荷爾斯泰）因為經(jīng)濟基礎(chǔ)較差，可以從2019年起開始削減債務(wù)。聯(lián)邦政府從2016年起，各州從2020年起，不允許再新增任何債務(wù)。

6、程序的公開性。德國預(yù)算流程及結(jié)果公開透明的同時，債務(wù)管理也高度透明，政府負債情況都是公開透明的。透明度要求地方政府公開包括債務(wù)在內(nèi)的政府預(yù)算，對債務(wù)進行確認(rèn)、記錄、報告，有效提高政府債務(wù)控制能力，防止惡性膨脹。聯(lián)邦與各州政府負債情況在網(wǎng)站上公開，供民眾查閱和監(jiān)督。有的州還就債務(wù)問題進行了全民公投，如黑森州70%的公民支持減少債務(wù)。2011年，該州修改州憲法，對負債的上限作出了規(guī)定。

7、監(jiān)督的嚴(yán)肅性。一是議會和審計的監(jiān)督獨立性強、威懾力大、監(jiān)督成效明顯。二是上級政府對下級政府的縱向監(jiān)督。各州均應(yīng)遵循聯(lián)邦立法的有關(guān)要求確定本州的債務(wù)規(guī)模。市級政府在編制本級預(yù)算收支時，需提請聯(lián)邦或州政府審議通過，從而有利于聯(lián)邦政府或州政府掌握下級政府的債務(wù)規(guī)模。另外，由聯(lián)邦財政部、經(jīng)濟部和各州代表組成的金融穩(wěn)定理事會也對地方債務(wù)具有監(jiān)督控制作用。

三、防范和控制我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的對策建議

（一）我國政府債務(wù)與德國政府債務(wù)情況的對比分析

1、從債務(wù)發(fā)行來看，德國債務(wù)是依法發(fā)行的。德國地方債由地方政府、地方性公共機構(gòu)依據(jù)各州的法律規(guī)定發(fā)行，“債務(wù)剎車”的規(guī)則是通過《新債務(wù)限額》法案體現(xiàn)，其主要內(nèi)容還寫入了聯(lián)邦《基本法》。而我國法律上是不允許地方政府發(fā)行債務(wù)的，但部分地方和單位違規(guī)融資。如部分地方違規(guī)通過BT、向非金融機構(gòu)和個人借款等方式舉借政府性債務(wù)2457.95億元，地方政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保3359.15億元。

2、從債務(wù)規(guī)模來看。近幾年，德國政府通過實施“債務(wù)剎車”，債務(wù)規(guī)模是逐年下降的，各級政府從2009年開始削減債務(wù)，2013年新增債務(wù)比2012年減少約110億歐元。而我國債務(wù)規(guī)模不僅沒有減少，還在不斷增長。尤其是地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快，從2010年底到2013年6月底，債務(wù)余額增加3.87萬億元，年均增長19.97%，省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)增長較快、債務(wù)負擔(dān)較重。截至2012年年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；從行業(yè)看，政府還貸高速公路和取消收費政府還貸二級公路債務(wù)償還壓力也較大。

3、從債務(wù)資金的用途來看。德國債務(wù)資金一般用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和營運。我國債務(wù)資金主要投向市政建設(shè)、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域。

4、從債務(wù)資金的管理來看。德國債務(wù)收支都納入了預(yù)算管理。地方政府制定年度預(yù)算時，要結(jié)合各年度地方債的發(fā)行額決定，各州政府以此為依據(jù)自行決定發(fā)行地方債。同時，德國政府債務(wù)管理公開透明，程序公開。聯(lián)邦與各州政府負債情況在網(wǎng)站上公開，有的州還就債務(wù)問題進行全民公投。我國政府債務(wù)資金管理方面與德國有較大的差距，債務(wù)底數(shù)不清晰，各方面的統(tǒng)計數(shù)字之間有較大的差距。2013年6月的審計結(jié)果才首次摸清了政府債務(wù)的底數(shù)。

5、從債務(wù)資金的償還來看。德國政府一般以稅收收入償還債券的利息支出和本金。穩(wěn)定的經(jīng)濟、豐厚的稅收和較低的失業(yè)率也使德國有能力逐步削減債務(wù)。我國政府債務(wù)尤其大量地方政府依賴賣地收入還債，地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額3.49萬億元，占省、市、縣三級政府負有償還責(zé)任債務(wù)余額9.36萬億元的37.23%。

6、從應(yīng)對金融危機的舉措來看。德國政府強調(diào)經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，通過厲行節(jié)約、整頓財政來保障經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。德國政府通過采取“點剎”策略，既可以有效制動公共債務(wù)，控制過高的債務(wù)和日益上升的債務(wù)規(guī)模，減少新增債務(wù)，又可以防止德國經(jīng)濟“抱死”，增強了企業(yè)和居民消費的信心，使經(jīng)濟得到較快恢復(fù)和增長，促進了經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展和穩(wěn)步增長。從中可以看出，德國采取了適度凱恩思主義的政府干預(yù)政策，走的是一條適中的路線，把握好國家干預(yù)的分寸和尺度，對刺激經(jīng)濟的措施保持克制而理性的態(tài)度，其特點是適度、中庸和平衡，德國的短期應(yīng)對措施卓有成效，如果政府干預(yù)的幅度過大，反而會對經(jīng)濟造成傷害。而我國的過度投資則產(chǎn)生了一系列的問題。

（二）當(dāng)前我國地方政府債務(wù)存在的主要問題及成因分析

我國政府債務(wù)存在的主要問題包括規(guī)模居高不下、透明度不高，違規(guī)舉債、擔(dān)保、違規(guī)使用等問題嚴(yán)重，部分地方和單位違規(guī)融資，特別是地方政府債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高，債務(wù)風(fēng)險較大。究其原因，主要有：一是法律法規(guī)的滯后給地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險防控帶來了很大的障礙?，F(xiàn)行《預(yù)算法》及實施條例對地方政府的約束力差，無法通過法律法規(guī)限制地方政府不合理、不規(guī)范的負債行為。二是一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀存在偏差，片面追求經(jīng)濟增長和政績，而盲目過度舉債發(fā)展，使部分地方債務(wù)率較高。三是地方政府層級過多，影響地方債務(wù)管理效率。四是由于財稅體制不完善，地方政府事權(quán)與財力不匹配，地方政府財力有限，往往通過舉債彌補資金缺口，造成部分地方和行業(yè)債務(wù)增長較快、債務(wù)負擔(dān)較重。五是地方財政透明度不高，信息不公開，不透明，直接影響地方債務(wù)管理的有效性。

（三）防范和化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的對策建議

我國地方政府債務(wù)問題已經(jīng)引起了各方面的高度關(guān)注。中央經(jīng)濟工作會議明確提出要防控債務(wù)風(fēng)險，把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險作為經(jīng)濟工作的重要任務(wù)，把短期應(yīng)對措施和長期制度建設(shè)結(jié)合起來，做好化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險的各項工作。全國財政工作會議也明確提出要加強地方政府性債務(wù)管理，有效防控債務(wù)風(fēng)險。如何“變堵為疏”，“修明渠、堵暗道”，防范和化解地方政府風(fēng)險，是當(dāng)前迫切需要解決的問題。針對當(dāng)前我國地方政府債務(wù)存在的主要問題，借鑒德國“債務(wù)剎車”的主要經(jīng)驗做法，提出以下對策建議：

1、進一步修訂完善法制。完備的法律制度建設(shè)是規(guī)范地方政府的舉債行為，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的前提與基礎(chǔ)。修訂完善《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》，出臺《地方債券法》，規(guī)范地方政府的舉債行為，明確規(guī)定發(fā)行債券的目的、發(fā)行和償還方式、具體用途、信息披露、風(fēng)險指標(biāo)、償還期限等內(nèi)容，從源頭上防范控制，堅決制止地方政府的違法違規(guī)融資行為。建立地方政府舉債約束機制，將政府隱性負債（如融資平臺借債）轉(zhuǎn)化為公開的政府直接負債，強化早期預(yù)警和化解風(fēng)險的能力。

2、制訂明確的時間表。把短期應(yīng)對措施與長期制度建設(shè)結(jié)合起來：一是積極消化債務(wù)存量。近期各地要制定債務(wù)還款計劃，明確還本付息時間，對未按時還本付息的地方，由財政部在辦理中央與地方結(jié)算時扣繳。二是嚴(yán)格控制債務(wù)增量。各地要明確控制新債的時間表，制定債務(wù)上限和減少債務(wù)的具體措施，并列入政績考核范圍。到2020年要取得突破性進展和決定性成果。實行分類管理和限額控制，明確債務(wù)資金用途，只能用于資本性支出或置換存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。

3、進一步完善財政體制。從長遠來看，科學(xué)合理的財政體制有利于合理確定中央與地方政府的事權(quán)與財權(quán)，從而有利于地方政府債務(wù)風(fēng)險的有效控制與化解。借鑒德國經(jīng)驗，要進一步完善我國財政體制，適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，養(yǎng)老保險涉及全國勞動力流動和跨區(qū)域結(jié)算等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。結(jié)合2014年的預(yù)算制度改革，將債務(wù)收支納入預(yù)算管理，明確用途，嚴(yán)格履行資金使用方案中央審批及同級人大預(yù)算審查程序。進一步增強透明度，建立健全地方債務(wù)信息披露機制，全程管理都要公開透明，真實完整地披露債務(wù)信息

4、進一步增加地方政府財力。一是完善地方稅體系。各地人大在不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性稅收法規(guī)。加快推進房產(chǎn)稅立法，建立以房產(chǎn)稅為主體的地方稅收體系，使地方政府有可持續(xù)的收入保障地方政府公共服務(wù)職能正常履行，授予市縣政府自主決定和調(diào)整稅率的權(quán)利。二是清理下放部分非稅收入和政府性基金的管理權(quán)。部分項目如水資源費、礦產(chǎn)資源保護費、海域使用金等，中央?yún)⑴c分成，比例不一，實際主要由地方管理，對此，建議清理下放地方。

5、進一步強化監(jiān)督。一是建立起對政府性債務(wù)“借、管、用、還”各環(huán)節(jié)的動態(tài)化、常態(tài)化監(jiān)督機制，并將政府性債務(wù)監(jiān)督與中央財政管理、中央部門預(yù)算執(zhí)行、地方財政收支、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計等有機結(jié)合起來。把政府性債務(wù)狀況作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計的重要內(nèi)容，加強監(jiān)督，強化責(zé)任追究。防止出現(xiàn)以盲目舉債搞“政績工程”、“新官不理舊賬”等問題。二是進一步強化我國人大和審計署監(jiān)督的權(quán)威性、獨立性和監(jiān)督力度，人大要全盤介入政府舉借債務(wù)的工作，由人大審議借債的目的、用途、規(guī)模、支出進度、責(zé)任追究等一系列內(nèi)容，每年要公布同級政府債務(wù)變動情況。三是加強中央政府對地方政府債務(wù)的監(jiān)控力度。四是強化輿論媒體、專家咨詢論證、社會大眾等社會監(jiān)督。

6、進一步控制政府債務(wù)規(guī)模?？刂苽鶆?wù)規(guī)模既要依靠經(jīng)濟增長，也要建立科學(xué)的債務(wù)管理體系。一是依靠經(jīng)濟增長降低債務(wù)水平。用發(fā)展的方式解決發(fā)展中的問題，通過推動結(jié)構(gòu)改革和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型形成經(jīng)濟發(fā)展的新動力，保持經(jīng)濟健康、穩(wěn)定增長，保證經(jīng)濟增長的速度高于債務(wù)增加的速度，從根本上解決債務(wù)壓力。二是應(yīng)在國家資產(chǎn)負債表框架內(nèi)解決債務(wù)問題。要進行全面的公共債務(wù)管理，建立包括政府和政府擔(dān)保的國有部門在內(nèi)的整體資產(chǎn)負債表管理框架，對各類資產(chǎn)負債的風(fēng)險進行評估，使政府通過資產(chǎn)多樣化對沖風(fēng)險?！?/p>

財政部監(jiān)督檢查局）