●崔 軍

關(guān)于政府購買服務(wù)的幾點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)

●崔 軍

政府購買服務(wù)，就是指政府將原本自己承擔(dān)的公共服務(wù)的生產(chǎn)職責(zé)通過有償購買的方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)力量，以此推動(dòng)財(cái)政資金使用效率和公共服務(wù)質(zhì)量的提高，從而更好地滿足社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)更高層次的多元化需求。政府購買服務(wù)作為“舶來品”引入我國后，經(jīng)歷了“個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)”、“地方積極實(shí)踐”、“中央主導(dǎo)推廣”的發(fā)展階段。盡管從總體上來說目前仍處于起步時(shí)期，在理論探索、制度設(shè)計(jì)、機(jī)制構(gòu)建、環(huán)境建設(shè)等方面尚不完善，但其發(fā)展勢(shì)頭迅猛，而且中央對(duì)其給予了高度重視，表現(xiàn)出了大力加以推廣的堅(jiān)決態(tài)度。在當(dāng)前我國，政府購買服務(wù)被視為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志和實(shí)現(xiàn)工具，被賦予了推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展、促進(jìn)事業(yè)單位分類改革的現(xiàn)實(shí)任務(wù)，也是深化財(cái)稅體制改革、建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的基本內(nèi)容。

但是，無論是相關(guān)部門還是社會(huì)各界，包括學(xué)術(shù)領(lǐng)域，對(duì)政府購買服務(wù)的一些關(guān)鍵問題，存在著模糊甚至是錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。這是當(dāng)前全面推進(jìn)政府購買服務(wù)事業(yè)的最大障礙，認(rèn)識(shí)上的失之毫厘將會(huì)導(dǎo)致實(shí)際工作的謬之千里。因此，在當(dāng)前問題與機(jī)遇并存的大背景下，對(duì)于政府購買服務(wù)，首要的任務(wù)就是要解決一些基本認(rèn)識(shí)上的偏差和誤區(qū)，并統(tǒng)一思想。只有認(rèn)識(shí)清楚了、深刻了、統(tǒng)一了，才能為進(jìn)一步明確實(shí)踐工作方向增添動(dòng)力?？偟膩碚f，應(yīng)在以下幾點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)上達(dá)成共識(shí)：

一、政府購買服務(wù)是一項(xiàng)需要不斷推進(jìn)的長期事業(yè)

由于對(duì)政府購買服務(wù)的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不清晰，對(duì)全面開展此項(xiàng)工作的現(xiàn)實(shí)意義理解不深入，加之我國目前這項(xiàng)事業(yè)的基礎(chǔ)條件差、現(xiàn)實(shí)問題多等制約因素的客觀存在，一些地方和部門產(chǎn)生了對(duì)全面開展此項(xiàng)工作必要性的質(zhì)疑，直接導(dǎo)致實(shí)際工作中在崗責(zé)設(shè)置、人員配備乃至具體業(yè)務(wù)開展的“短視”行為和錯(cuò)誤行為。這一問題是根本性的，如果不及時(shí)扭轉(zhuǎn)不利局面、及時(shí)糾正錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，必將動(dòng)搖我國政府購買服務(wù)事業(yè)的基礎(chǔ)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)，而政府購買服務(wù)因其承接主體以及先進(jìn)思想和手段的引入恰好能夠很好地契合主體多元化及其交互協(xié)同共治的治理理念，成為治理理論在實(shí)踐中落地生根的一個(gè)重要領(lǐng)域，也必然被視為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志和實(shí)現(xiàn)工具。

正如習(xí)近平總書記在 《關(guān)于＜中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定＞的說明》中所闡釋的，“改革既不可能一蹴而就、也不可能一勞永逸”，要實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革目標(biāo)不動(dòng)搖，政府購買服務(wù)就必須不斷推進(jìn)，就必然是一項(xiàng)長期的事業(yè)。當(dāng)然，政府購買服務(wù)本身也將長期處于一個(gè)不斷改革、不斷完善、不斷成熟的進(jìn)程中，但將其視為一項(xiàng)不斷推進(jìn)的長期事業(yè)的基本認(rèn)識(shí)和信心絕不能動(dòng)搖。

二、推行政府購買服務(wù)并不意味政府職責(zé)的減少或減輕

通過購買的方式，政府將公共服務(wù)的生產(chǎn)職責(zé)轉(zhuǎn)移給社會(huì)力量，從表面上看好像其職責(zé)減少了或者減輕了，但實(shí)際上并非無此，實(shí)行政府購買服務(wù)后，政府的職責(zé)更重，要求更高。因?yàn)?，雖然政府的生產(chǎn)職責(zé)轉(zhuǎn)移出去了，但更為繁重的監(jiān)督管理職責(zé)卻迎面而來，要求政府必須成為精明的服務(wù)購買者、嚴(yán)格的合同管理者和審慎的風(fēng)險(xiǎn)控制者。這些要求中相當(dāng)一部分是政府原來直接生產(chǎn)并提供公共服務(wù)所沒有的（如合同管理）或者不太強(qiáng)調(diào)的（如風(fēng)險(xiǎn)控制）。所以必須樹立“推行政府購買服務(wù)并不意味政府職責(zé)的減輕或減少”的意識(shí)，這樣才能在操作層面及在購買服務(wù)的過程中將政府的監(jiān)督管理職責(zé)落到實(shí)處、落到細(xì)處。

更進(jìn)一步說，強(qiáng)調(diào)樹立這一意識(shí)，同時(shí)意味著不應(yīng)借政府購買服務(wù)之名對(duì)政府相關(guān)部門進(jìn)行所謂的“精兵簡(jiǎn)政”。正如前文所述，這一想法的基本思路就是錯(cuò)誤的，正確的邏輯基礎(chǔ)應(yīng)該是：推行政府購買服務(wù)了，雖然政府的生產(chǎn)職責(zé)轉(zhuǎn)移出去了，但其監(jiān)督管理職責(zé)卻因承接主體的加入而進(jìn)一步加重了，因此機(jī)構(gòu)和人員至少要在業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作效率方面應(yīng)該加強(qiáng)。

三、須由財(cái)政部門統(tǒng)籌管理，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)購買

政府購買服務(wù)涉及教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等各類服務(wù)，顯然由某一具體的業(yè)務(wù)部門統(tǒng)籌管理并不妥當(dāng)，這項(xiàng)具有全局性的職責(zé)必須由政府機(jī)構(gòu)中一個(gè)綜合性較強(qiáng)的部門來承擔(dān)。而財(cái)政部門無疑是最適合的，因?yàn)檎徺I服務(wù)說到底使用的是財(cái)政資金，它是一項(xiàng)政府財(cái)政活動(dòng)，因此在這一點(diǎn)上同政府采購一樣，應(yīng)該也必須由財(cái)政部門統(tǒng)籌管理。在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步說，是在財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)立專門的政府購買服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，還是由其綜合部門兼管，都可以作為選項(xiàng)。不過，鑒于我國政府購買服務(wù)這項(xiàng)事業(yè)當(dāng)前依舊處于起步階段，今后將處于不斷變革的過程中，所以在財(cái)政部門下現(xiàn)在就設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)多少顯得有些“奢侈”，由其綜合部門兼管是當(dāng)下比較現(xiàn)實(shí)和理性的選擇。

盡管政府購買服務(wù)的監(jiān)督管理職責(zé)須賦予財(cái)政部門，但這項(xiàng)工作的具體操作職責(zé)卻不應(yīng)授予與政府采購活動(dòng)中的政府采購中心相類似的機(jī)構(gòu)，因?yàn)檎少徶械姆?wù)具有很強(qiáng)的共性，比較適合集中采購；而政府購買服務(wù)中的服務(wù)相比較而言具有更強(qiáng)的差異性、多樣性、專屬性和復(fù)雜性，因此其具體的購買工作應(yīng)該按照服務(wù)的專有屬性交予不同的政府業(yè)務(wù)部門（如民政部門、衛(wèi)生部門、教育部門等）去操作，尤其是地方政府的業(yè)務(wù)部門因其更接近社會(huì)公眾，更“接地氣”，必然承擔(dān)起更多的購買職責(zé)。也就是說，政府購買服務(wù)中的服務(wù)不像政府采購中的服務(wù)那樣具有共性，不適合集中購買，分散購買是其更加適合和適用的管理模式。但這并不影響政府購買服務(wù)根據(jù)實(shí)際情況采用具有競(jìng)爭(zhēng)性的購買方式，即分散購買不排斥競(jìng)爭(zhēng)性。

總之，政府購買服務(wù)須由財(cái)政部門統(tǒng)籌管理，而具體的購買活動(dòng)則應(yīng)在財(cái)政部門的統(tǒng)籌管理之下由具體的業(yè)務(wù)部門（尤其是地方政府的具體業(yè)務(wù)部門）采用適當(dāng)?shù)馁徺I方式去完成。

四、現(xiàn)階段不能將政府購買服務(wù)等同于或包含于政府采購

在其他國家（地區(qū)），這基本不成為一個(gè)問題，因?yàn)槎邚漠a(chǎn)生之初就是一體的，以至于其他國家和國際組織的專家無法理解我們?yōu)楹我岢鲋T如“在國外，政府購買服務(wù)與政府采購有何區(qū)別”之類的問題，他們認(rèn)為不都是“GovernmentProcurement”嗎？但是，在我國，尤其在現(xiàn)階段，政府購買服務(wù)與政府采購雖然都是政府出面購買，其資金來源均主要是財(cái)政資金，而且政府采購的一些采購方式與管理理念和手段可以引入政府購買服務(wù)領(lǐng)域，但二者確確實(shí)實(shí)還是有相當(dāng)大的差異性（見表1），具體表現(xiàn)為：

1、從二者最初產(chǎn)生的關(guān)鍵動(dòng)因看。政府購買服務(wù)在中國出現(xiàn)，關(guān)鍵動(dòng)因是政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要；而政府采購于20世紀(jì)90年代在中國出現(xiàn)，關(guān)鍵動(dòng)因則在于：推進(jìn)公共支出領(lǐng)域改革，尤其是國庫集中支付改革的要求，以集中采購帶動(dòng)集中支付；同時(shí)也有紀(jì)檢部門出于反腐倡廉方面的考慮。

2、從政府的角度看。一方面政府購買服務(wù)本身就是政府履行職能的重要表現(xiàn)，而政府采購并不能稱為政府職能履行的一部分，它是政府為了更好地履行職能而做的保障性工作。也就是說，如果將政府購買服務(wù)視為 “正式戰(zhàn)斗”，那政府采購則是一項(xiàng)“備戰(zhàn)”工作。另一方面盡管政府在這兩項(xiàng)活動(dòng)中均以購買者的身份出現(xiàn)，但在購買服務(wù)中政府的另一角色是服務(wù)提供者而非使用者，而在政府采購中政府的另一角色則是實(shí)實(shí)在在的服務(wù)使用者。政府購買服務(wù)的服務(wù)是買來給社會(huì)公眾用的，政府采購的服務(wù)是買來給政府機(jī)構(gòu)自身用的。

3、從服務(wù)生產(chǎn)者（承接主體）的角度看。政府購買服務(wù)中的服務(wù)生產(chǎn)者——社會(huì)力量，其主要成分是社會(huì)組織，市場(chǎng)主體是補(bǔ)充；而政府采購中的服務(wù)生產(chǎn)者則主要由以企業(yè)為主要成分的市場(chǎng)主體構(gòu)成。

4、從所購服務(wù)本身性質(zhì)的角度看。一方面政府購買服務(wù)中的服務(wù)基本上都是公益性的，因?yàn)樯鐣?huì)公眾消費(fèi)的非公益性服務(wù)應(yīng)由其自行解決，而非政府負(fù)責(zé)提供；政府采購中的服務(wù)一般則是非公益性的。另一方面政府購買服務(wù)中的服務(wù)，政府是可以生產(chǎn)的，但為了提高效率和質(zhì)量，所以外包；政府采購中的服務(wù)，往往是政府無法或無力生產(chǎn)的，所以外購。

不難看出，在我國現(xiàn)階段，政府購買服務(wù)與政府采購還是有很大差異的，加之我國政府采購制度現(xiàn)存的缺陷和不足，政府購買服務(wù)無法納入其中。但從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度和國外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，二者的融合是大勢(shì)所趨。因此，必須對(duì)我國目前的政府采購制度進(jìn)行改革和完善，創(chuàng)建合二為一的基礎(chǔ)和條件。這不僅是我國政府購買服務(wù)和政府采購健康發(fā)展的客觀要求，也是我國成功躋身國際領(lǐng)域，順利簽訂政府采購協(xié)議（GPA）的必然選擇?！?/p>

（本研究得到了國家 “985工程優(yōu)勢(shì)學(xué)科創(chuàng)新平臺(tái)項(xiàng)目”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)以及民政部部級(jí)重點(diǎn)課題、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署〈UNDP〉國際合作項(xiàng)目、財(cái)政部專項(xiàng)課題的資助）

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院/地方財(cái)政研究中心）