●馬蔡琛

跨年度預算平衡機制視野下的財政監(jiān)督制度優(yōu)化

●馬蔡琛

在現(xiàn)時的中國，面對已然達到十多萬億規(guī)模的政府財政資金，如何才能“把好鋼用在刀刃上”？如何保證預算資金沐浴在公開透明的陽光之下？如何實現(xiàn)“依法用好百姓錢”的政府理財目標？這些常話常新的議題已然成為現(xiàn)代國家治理必須正面回應的重要時代命題。或許可以這樣說，只有建立起“公開透明、科學規(guī)范、廉潔高效、完整統(tǒng)一”的現(xiàn)代財政監(jiān)督制度體系，實現(xiàn)建設責任政府、高效政府、廉潔政府的改革目標，才具備可操作的制度基石。針對當前全面深化改革中提出的“建立跨年度預算平衡機制”這一全新命題，探討如何構建與之相適應的新型財政監(jiān)督機制，無疑具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。

一、跨年度預算平衡機制的政策含義

在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，第一次明確提出“建立跨年度預算平衡機制”的改革方向。2014年8月，全國人大常委會審議通過的新預算法中，進一步明確了“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”的具體要求。

2014年9月，國務院頒布了《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)【2014】45號），相對系統(tǒng)地詮釋了跨年度預算平衡機制的政策含義與操作要點：根據(jù)經(jīng)濟形勢發(fā)展變化和財政政策逆周期調節(jié)的需要，建立跨年度預算平衡機制。中央一般公共預算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，超收收入用于沖減赤字、補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金、削減支出或增列赤字并在經(jīng)全國人大或其常委會批準的國債余額限額內(nèi)發(fā)債平衡。地方一般公共預算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，用于化解政府債務或補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金或其他預算資金、削減支出實現(xiàn)平衡。如采取上述措施后仍不能實現(xiàn)平衡，省級政府報本級人大或其常委會批準后增列赤字，并報財政部備案，在下一年度預算中予以彌補；市、縣級政府通過申請上級政府臨時救助實現(xiàn)平衡，并在下一年度預算中歸還。

二、跨年度預算平衡機制下的財政監(jiān)督制度優(yōu)化

跨年度預算平衡機制作為一種周期性平衡準則，試圖以經(jīng)濟周期來代替財政年度，并不要求財政收支在每一年度內(nèi)的平衡，而是強調在一個經(jīng)濟周期中的動態(tài)預算平衡。然而，作為一項新生事物，對于跨年度預算平衡機制的作用原理，仍需辯證認識，以免重蹈某些國家因之而陷于赤字財政的覆轍。

（一）針對經(jīng)濟周期預測準確性的財政監(jiān)督

周期性預算平衡準則的假設前提是，經(jīng)濟周期中衰退與高漲的深度和持續(xù)時間，具有某種相對典型的對稱性特征。唯有如此才有望將盈補虧，以實現(xiàn)一個經(jīng)濟周期內(nèi)的預算平衡。然而，現(xiàn)實的經(jīng)濟周期往往呈現(xiàn)較為突出的非對稱性，經(jīng)常是一個較長的經(jīng)濟衰退時期之后，才緩慢地步入經(jīng)濟繁榮階段。由于在經(jīng)濟低谷期間積累了大量的財政赤字，如欲實現(xiàn)周期性預算平衡或跨年度預算平衡，就不得不在經(jīng)濟繁榮階段，實施具有較強力度的緊縮性財政政策，從而實現(xiàn)足以彌補赤字的預算盈余。然而，在實踐中，這種做法卻很容易導致經(jīng)濟運行因緊縮政策而重回低谷。美國在20世紀50年代就曾實行這一政策，卻導致了長達多年的“艾森豪威爾停滯”（Eisenhowerstagnation）。

同時，經(jīng)濟周期是處于高漲還是衰退階段，其相應判斷是否準確，往往具有事后追溯性的特點。而預測經(jīng)濟周期波峰與谷底的幅度，則更加困難。但預算決策內(nèi)生具有的事先預測特點，決定了實行跨年度預算平衡機制需要具備較高的決策水平，一旦預測失誤往往會造成較為嚴重的后果。如何加大對經(jīng)濟周期預測準確性的監(jiān)督，這為當代中國的財政監(jiān)督工作，提出了一個近乎嶄新的命題。

在各國預算管理實踐中，越是基層的政府預算決策，出于節(jié)約決策成本的考慮，往往傾向于采用較為簡便易行的預測技術，其預測過程也較為隨意。例如，在美國，除了較大規(guī)模的政府之外，地方政府中的財政預測往往是非常不正規(guī)的。這就使得基層政府的跨年度預算平衡機制的構建，蘊含著較多的財政風險元素。上一年度形成的財政赤字，在后續(xù)年度能否得到及時彌補，往往也頗具疑問。這就需要加強針對經(jīng)濟周期波動區(qū)間和幅度的財政監(jiān)督力度。當然，這已然遠遠超出傳統(tǒng)財政合規(guī)性監(jiān)督的范疇，更多涉及到對監(jiān)督人員業(yè)務技能方面的挑戰(zhàn)，也只能是一個漸推漸進的過程。

（二）針對政府官員道德風險的財政監(jiān)督

由于道德風險的存在，某屆政府官員（尤其在地方政府層面）可能在任期內(nèi)支出過多而導致巨額赤字，卻將赤字彌補的任務拖延給繼任者負責。同時，如前所述，經(jīng)濟周期的確定往往具有事后性。也就是說，往往只有待周期結束后，才能較為清晰地辨別在哪一時點進入繁榮、何時又是經(jīng)濟衰退的開始。這種預測上的困難，進一步誘發(fā)了預算決策者的道德風險。加之，長期以來形成的“新官不理舊賬”的潛規(guī)則，愈發(fā)使得這種道德風險從可能變?yōu)楝F(xiàn)實。

因此，需要進一步加強對政府官員的離任審計監(jiān)督，建立政府性債務的永續(xù)責任追究機制。同時，還可以在基層政府預算管理中，嘗試建立官員任期內(nèi)的預算平衡考核機制，將“任期內(nèi)預算平衡”作為官員政績考核的基礎性指標，實行任期內(nèi)赤字財政“一票否決”制度，進一步樹立勤儉理財?shù)默F(xiàn)代財政管理理念，從而在機制設計上化解相應的道德風險問題。

（三）突出資本性支出的財政監(jiān)督

在政府內(nèi)部財政預算權力的分布問題上，發(fā)達經(jīng)濟體的行政預算權大多集中于一個核心預算機構 （如美國的OMB、日本的財務省等），以提升行政管理的效能。然而，在包括中國在內(nèi)的某些發(fā)展中國家或轉型經(jīng)濟體，名義上的核心預算機構（如財政部）通常只負責經(jīng)常性預算（operatingbudget）的決策，而建設性預算 （大體相當于資本預算，capitalbudget）則往往由發(fā)展與改革部門來負總責。在現(xiàn)實中，不僅各級發(fā)改委擁有規(guī)模多達數(shù)千億元的海量“切塊資金”（被媒體戲稱為口袋預算），各級科技、教育等部門也不同程度地擁有一定的自由裁量資金，從而嚴重肢解了政府預算的管理權能，加劇了預算碎片化的趨勢。

此外，由于我國的政府預算超收已然超出了一次性因素、政策性因素等導致的偶發(fā)性超收范疇，而具有某種機制性超收的特點。在現(xiàn)實預算管理中，由于超收資金處于上一年預算和下一年預算均難以涵蓋的“三不管”境地，從而形成了“預算超收”轉化為“預算超支”的“直通車”機制。鑒于地方政府強烈的預算超收沖動，各類預算超收收入往往不會按照規(guī)定用于彌補財政赤字，而是轉化為某些形象工程類的年終突擊花錢項目。因此，需要加大對于人為低估預算收入、征收過頭稅等非理性超收行為的打擊力度，杜絕地方政府追求預算超收的誘因。在實踐中，針對大規(guī)模預算超收（如預算執(zhí)行偏離度超過10%以上），可以相應扣減均衡性轉移支付的數(shù)額，從而建立預算超收的內(nèi)生約束機制。

（四）“年度預算平衡”與“跨年度預算平衡”的“雙堅持”戰(zhàn)略

結合目前河北省和河南省焦作市的中長期預算改革試點，未來普遍推行的中期財政規(guī)劃，很可能選擇三年滾動周期，而我國的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃是五年周期，二者在覆蓋時間上的不匹配，將會影響中期財政規(guī)劃的作用效果。此外，如果將政府換屆周期也考慮在內(nèi)的話，三者的周期錯配影響可能會更大，而將上述三種周期理順則殊非易事。

根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的觀點，建立中期財政規(guī)劃應具備經(jīng)濟運行穩(wěn)定、可靠的宏觀經(jīng)濟預測能力、良好的預算紀律性等前提條件。從發(fā)展中國家和轉軌國家的經(jīng)驗來看，由于上述條件往往不完全具備，這些國家引入中期財政規(guī)劃的成功案例并不多見。因此，如果在跨年度預算平衡機制之操作原理，尚未妥為參通解透的情況下，就輕易放棄年度預算平衡準則，而在經(jīng)濟周期性運行中，又未能將盈補虧、確保預算平衡，這就容易引發(fā)赤字財政、嚴重通貨膨脹的不良后果。

因此，至少在一定時期內(nèi)，需要采用“年度預算平衡準則”與“跨年度預算平衡機制”的“雙堅持”戰(zhàn)略。只有待兩種預算平衡機制的雙軌并行確無問題之后（而不是之前），才可以全面施行跨年度預算平衡機制?！?/p>

南開大學經(jīng)濟學院）

(本文系國家社科基金重大項目 “我國預算績效指標框架與指標庫建設研究”〈項目編號：12&ZD198〉；國家社科基金一般項目“我國預算制度的演化與改進研究”〈項目編號：12BJY134〉；教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“公共預算監(jiān)督績效的行為經(jīng)濟學分析”〈項目編號：12YJA790097〉的階段性研究成果)