●李雪芬

淺議地方如何破解土地財政詬病

●李雪芬

根據(jù)國家審計署部署，從2014年8月中旬至10月底，全國首次專門針對土地出讓金的審計在全國各地同時鋪開。如此大規(guī)模、大范圍審計的消息一經(jīng)社會公布，立馬引發(fā)各界高度關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計，在過去的13年間，全國土地出讓年收入增長超30倍，總額累計近20萬億元。部分地區(qū)土地出讓金占據(jù)地方財政“半壁江山”，有些省份土地出讓收入總額甚至超過稅收收入并且勢頭兇猛。近年來，土地出讓收支存在系列問題，土地出讓金日益成為地方政府眼中的“唐僧肉”，不當(dāng)使用、非法挪用現(xiàn)象普遍。而分散在國土、土地儲備、財政等部門的土地出讓金收支管理，除接受一些專項審計外，大多“封閉運行”，導(dǎo)致違規(guī)不斷、腐敗滋生。此次的土地審計風(fēng)暴來襲，我們應(yīng)該既要理性分析又要客觀對待，從而更多地給地方破解土地財政詬病提供一條切實可行的道路。

一、全國土地出讓金審計，巨額出讓金將被“翻老底”

此次土地出讓金審計，背負(fù)“摸清家底”的眾望。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓價款從2001年的1296億元，到去年首次超過4萬億元，13年間增長超30倍，總額累計達(dá)19.4萬億元。土地出讓金收入屬于地方政府性基金的一種，其性質(zhì)不同于稅收，收入支出直接歸地方管。長期以來，各地土地出讓金因收支明細(xì)處于公眾監(jiān)管視野之外、去向不明而飽受詬病。曾有市民向?qū)徲嫴块T申請公開土地出讓金違規(guī)使用情況，卻被以“公開可能對社會穩(wěn)定帶來不利影響”為由拒絕。無論中央還是地方，針對萬億元的土地出讓金管理情況，政府都沒有專題報告，也沒公開說明，最多只在財政預(yù)算中有個籠統(tǒng)總數(shù)，沒法詳細(xì)了解。

梳理自2009年至 2013年財政部公布數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，最近5年間，國有土地出讓金支出總額達(dá)13.49萬億元，其中征地和拆遷補償、土地開發(fā)、城市建設(shè)3項占比超過8成。財政部公布的數(shù)據(jù)只能看出全國土地出讓金開支大體走向，在基層實際情況中，違規(guī)使用并不少見。審計署曾在2008年和2010年先后公布對部分地區(qū)土地出讓金的審計調(diào)查結(jié)果。2008年公告顯示，11個城市違規(guī)使用出讓金83.7億元，其中挪用于建樓堂館所和彌補經(jīng)費等 52.3億元，出借和對外投資等31.4億元；2010年公告顯示，抽查的13個市有7個市支出2.1億元，用于彌補國土、城建等部門工作經(jīng)費不足；有4個市違規(guī)支出2.38億元，用于建設(shè)、購置辦公樓、商務(wù)樓等。此后，審計署再未公開涉及土地出讓金方面的審計信息。

盡管各地土地出讓金收支大多增長迅猛，但能把這項“政績”說清楚的部門和干部卻“很難找”。大部分地區(qū)官員對土地收入收支話題都很敏感，不愿多談。這次專項審計，國家審計署在我國東西部各選一個省份進行先行試點審計的基礎(chǔ)上，規(guī)定具體審計工作由各省當(dāng)?shù)?審計署)特派辦牽頭，審計組成員則由特派辦和各地審計部門抽調(diào)的工作人員組成，審計直接對象是各市縣政府，審計方式為異地交叉審計，審計內(nèi)容要求對2008-2013連續(xù)6年地方土地出讓收支、土地征收、儲備、供應(yīng)、整治、耕地保護及土地執(zhí)法等情況進行全面審計，其審計人員力量之強、內(nèi)容之多、地域之廣、時間跨度之長、涉及部門之多史無前例。

二、侵占挪用“體外循環(huán)”，“土地賬”成“糊涂賬”暴露問題

近年來，房地產(chǎn)行業(yè) “高歌猛進”，推動土地出讓金“水漲船高”。北京、上海、江西、四川等地，特別是經(jīng)濟發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)公布的2013年全省財政預(yù)算執(zhí)行情況顯示，去年土地出讓收入，已接近甚至超過稅收收入。巨額的土地出讓金，除偶爾接受審計調(diào)查外，通常情況下處于地方“自己管自己”狀態(tài)，這令“土地賬”難免成為一本“糊涂賬”，由此滋生亂象，暴露出各種問題：

（一）土地出讓收入成為地方財力調(diào)配利器，隨意使用

土地出讓金收入由于不像稅收收入那樣需參與稅收分成，因而缺乏系統(tǒng)監(jiān)管。近年來隨著金額的不斷加大，國家才逐漸重視并陸續(xù)出臺系列規(guī)定加以規(guī)范。在我國全面預(yù)算還未真正嚴(yán)格執(zhí)行的今天，土地出讓收入便成為地方財力調(diào)配利器，地方往往讓這個香餑餑來彌補公共預(yù)算或其他資金需求。中央難以探其真面目，地方政府自己只管拍板，游走在法律法規(guī)的邊緣，以刺激地方經(jīng)濟的旗號打著擦邊球。

（二）體外循環(huán)

盡管國家三令五申要求土地出讓金收支全額納入預(yù)算，實行“收支兩條線”管理，審計署2010年的審計公告卻顯示，11個市的674.8億元土地出讓收入，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占征收總額的20.1%。武漢市近期審計查出，當(dāng)?shù)匾患铱萍壥聵I(yè)單位，將屬于土地出讓金性質(zhì)的項目建設(shè)用地補償資金，存入自行開設(shè)的11個銀行賬戶內(nèi)，兩年來沉淀資金9.8億元。實際上，很多土地招拍掛后，出讓收入?yún)s被瞞天過海，在過渡賬戶內(nèi)長期“體外循環(huán)”，甚至成為地方政府或部門機構(gòu)的 “小金庫”。

（三）侵占挪用

有的地方土地出讓金賬戶長期脫離監(jiān)管，直接成為少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)的“私房錢”，隨意侵占挪用。長春市委原副書記田忠，就曾將無償征用的土地轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)，侵吞土地出讓金1018萬元；因嚴(yán)重違紀(jì)違法被“雙開”的武漢市新洲區(qū)原區(qū)委書記王世益，被查出從土地出讓金賬戶中，支借1億多元資金給4家民營企業(yè)使用，建立“官商聯(lián)盟”謀取私利。

（四）減免尋租

一些土地招拍掛出讓后，開發(fā)商只繳納保證金就開始用地，余款長期拖欠不繳，或能協(xié)商減免。貴州省一位基層干部表示，減免土地出讓金一方面是為吸引客商投資，另一方面怎么繳、減免多少都是主要領(lǐng)導(dǎo)一句話，里面存在巨大的尋租空間，使土地出讓成為貪腐重災(zāi)區(qū)。

（五）做高成本

土地出讓金收益部分需按比例提取用于教育、農(nóng)田水利支出，還需與上級財政分成。因此，一些地方為減少收益部分固定支出，拼命做高土地出讓中的征地拆遷、土地開發(fā)成本，極端情況甚至能將土地出讓做成“負(fù)收益”。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華說，“地方政府做高土地出讓成本，最常用的手法是將出讓地塊周邊綠化、道路建設(shè)，打包塞進土地開發(fā)支出，而這些支出本應(yīng)由地方財政另外投入?！?/p>

三、深究問題，分析土地財政“病因”

（一）缺乏全面預(yù)算管理

財政系統(tǒng)內(nèi)一位負(fù)責(zé)人說，土地出讓金屬于地方政府基金預(yù)算管理，大部分地區(qū)其收支預(yù)算無需通過人大審批，報同級財政部門批準(zhǔn)即可執(zhí)行；一些地方國土、財政系統(tǒng)官員也表示，地方政府土地出讓金收支，基本可由地方“說了算”。由于財力緊張，土地出讓金便成為地方財政最后一塊“自留地”，違規(guī)支出使用情況不少，都得藏著掖著。

（二）各類部門考核高壓下的被動選擇

財政收入考驗地方領(lǐng)導(dǎo)政績，多賣地，搞建設(shè)還能帶來一定稅收增長。政府既要?；局С?，民生、三農(nóng)、教育等各類財政支出又存在硬性要求，逼迫地方只能把土地基金收入作為調(diào)配工具?！巴恋厥杖脒`規(guī)使用只要不進腰包，頂多背個處分，”西部地區(qū)一位領(lǐng)導(dǎo)如是說：“地方政府財力有限，數(shù)十個部門運轉(zhuǎn)經(jīng)費、近萬人發(fā)工資都得靠自身解決，還有大量一票否決考核任務(wù)需要真金白銀投入，土地收入是地方政府手中少數(shù)能相對自由支配的財源，不在土地收入上多 ‘花點心思’，就只能坐等下課?！?/p>

（三）土地收支監(jiān)管存在政策空白區(qū)

雖然國家陸續(xù)出臺監(jiān)管措施，但由于中國近年投入大規(guī)模的城市建設(shè)，政策存在滯后性。一方面是缺乏力度的事后監(jiān)管，另一方面相關(guān)法律法規(guī)并不健全，更何況還存在認(rèn)識的誤區(qū)，地方認(rèn)為不違反規(guī)定就是符合規(guī)定，殊不知政策存在盲點和空白區(qū)，一不小心就踏入雷區(qū)，觸犯法律。

（四）土地相關(guān)權(quán)力部門眾多，利益關(guān)系復(fù)雜

土地審批和出讓金征收由國土部門管，開發(fā)整理和招拍掛歸土地儲備中心，資金管理在財政，項目監(jiān)管在發(fā)改，具體使用在建設(shè)單位，牽涉部門如此眾多，造就了層層利益糾葛。

（五）土地出讓金核算方式的不合理

土地出讓規(guī)費多，收入在地方各級政府之間存在分成，土地開發(fā)成本日益增加導(dǎo)致地方隱匿其收入保障資金。收益部分提取支出的規(guī)定致使地方當(dāng)年盡量全額列支土地資金，支出往往不符實際。

四、對癥下藥，破解土地財政“詬病”

（一）加大轉(zhuǎn)移支付力度

土地出讓亂象叢生，背后折射出地方財權(quán)與事權(quán)不匹配問題。我國自分稅制改革以來，地方稅收收入有限，土地收益往往被用于地方財政“補窟窿”。地方政府財力的不足，需要更多的中央轉(zhuǎn)移支付資金，尤其是一般轉(zhuǎn)移支付資金的支持，唯有如此，才能有效控制社會秩序，解決社會矛盾，推進社會轉(zhuǎn)型。這次土地出讓金審計的摸家底，更多的含義是為下一步財稅改革做好鋪墊。

（二）加強法律法規(guī)監(jiān)管

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府。事實上，判斷土地出讓金是否合理使用，并非無規(guī)可依。國務(wù)院辦公廳2006年出臺相關(guān)規(guī)定，明確土地出讓收入使用范圍包括征地、拆遷補償、土地開發(fā)、支農(nóng)、城市建設(shè)等方面。其后，財政部、國土資源部、監(jiān)察部、審計署等部門多次聯(lián)合發(fā)文加強土地出讓收支管理。但相關(guān)法律仍不健全和完善，如土地招投標(biāo)管理、收支具體配套辦法跟不上，缺乏違規(guī)懲罰措施等規(guī)定。因此，讓土地出讓收支的每一環(huán)節(jié)都有法可依，形成事前、事中、事后全程監(jiān)管是接下來法制建設(shè)的目標(biāo)。

（三）推進全盤預(yù)算管理

一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，土地出讓金不能成為監(jiān)督外資金。各地應(yīng)將土地出讓金收支管理情況作為重大事項定期向人大報告，增加公眾信息公開透明度，接受公眾信息公開申請，減少土地出讓金的收支隨意性，壓縮權(quán)力尋租空間。今年出臺的新預(yù)算法，也明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，包括一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算。嚴(yán)格收支預(yù)算，確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排。土地出讓金收支應(yīng)圍繞是否全額納入基金預(yù)算管理、實行“收支兩條線”，是否違規(guī)設(shè)置過渡賬戶，是否存在違規(guī)減免造成國有資產(chǎn)流失，是否違反支出專款專用規(guī)定等問題，在預(yù)算管理過程中給予充分的重視，并加強土地收支核算和決算管理。

（四）完善土地核算方式

由于土地是稀缺資源，土地出讓金不可能長期保持高速增長。我們在加快財稅體制改革，完善地方事權(quán)與財權(quán)匹配的基礎(chǔ)上，逐步提高國有土地收益基金的提取比例，使土地出讓收益逐漸從財政補充向公益基金的角色轉(zhuǎn)變，降低地方對土地財政的過度依賴。土地分成也應(yīng)出臺統(tǒng)一規(guī)定，避免地方各自為政。

（五）加強部門聯(lián)動

地方應(yīng)成立土地收支相關(guān)部門聯(lián)合辦公室，對土地指標(biāo)、錢款、流向等明確責(zé)任分工，組織落實工作，促進國土、財政、審計、發(fā)改等部門對土地出讓金進行有序、統(tǒng)一管理。

土地收入作為政府性基金收入，是地方財力的重要組成部分，但不同于民生財政的公共財政預(yù)算收入，政府性基金收入?？顚Ｓ?，主要用于城市建設(shè)；同時，從資源稀缺性來說，土地作為一種重要的國家資源，在配置上應(yīng)該遵循經(jīng)濟規(guī)律，讓市場起到?jīng)Q定性作用，地方政府不能把土地收入作為償還債務(wù)的主要來源，而應(yīng)有其他穩(wěn)定的收入?；诖?，此次審計應(yīng)重點關(guān)注土地出讓金“從哪來，到哪去”，為促進國家有關(guān)部門、地方政府以及相關(guān)單位進一步貫徹落實國家關(guān)于土地管理與調(diào)控的相關(guān)政策法規(guī)，維護土地資產(chǎn)的安全完整打下堅實基礎(chǔ)，地方也能在破解土地財政詬病道路上邁出有力的一步?！?/p>

浙江省溫州市甌海區(qū)財政局）