施鵬鵬 陳真楠

引 言

初查，即檢察機(jī)關(guān)及公安機(jī)關(guān)在接獲相關(guān)案件線索時(shí)為確定案件是否符合立案條件而進(jìn)行的初步調(diào)查活動(dòng)。該機(jī)制最早由檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪的偵查實(shí)踐中所確立①主流觀點(diǎn)認(rèn)為初查最早源自于1985年1月召開(kāi)的第二次全國(guó)檢察機(jī)關(guān)信訪工作會(huì)議的文件中，“信訪部門比較適合承辦部分控告、申訴案件立案前的調(diào)查，以便能為自偵部門提供準(zhǔn)確性高一些的案件線索”。，后逐漸演化為一般性的程序設(shè)計(jì)。眾所周知，上個(gè)世紀(jì)80年代初期，改革開(kāi)放剛啟動(dòng)，職務(wù)犯罪案件大多簡(jiǎn)單，檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆部門所受理的職務(wù)犯罪材料多數(shù)由案發(fā)單位通過(guò)調(diào)查提供。故在接受舉報(bào)時(shí)，檢務(wù)部門事實(shí)上已掌握了相當(dāng)?shù)姆缸镒C據(jù)，僅需經(jīng)必要的書(shū)面審查即可立案。但到了80年代中后期，情況發(fā)生了重大變化：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及社會(huì)情勢(shì)的復(fù)雜，職務(wù)犯罪日趨組織化、智能化及隱蔽化，匿名舉報(bào)的信息及事實(shí)不詳細(xì)不真實(shí)的現(xiàn)象在司法實(shí)踐中日益增多，在多數(shù)案件中，檢察機(jī)關(guān)已很難僅憑對(duì)舉報(bào)材料的審查而決定是否立案。故為保障立案質(zhì)量，最高人民檢察院要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在立案前必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)查，以防止錯(cuò)誤立案而侵害無(wú)辜民眾的人權(quán)。

但初查的確立首先面臨立法的障礙，因?yàn)橐佬淌略V訟法之規(guī)定，刑事訴訟程序只包括立案、偵查、起訴、審判與執(zhí)行等五個(gè)階段，并未給初查預(yù)留程序空間。而之于立案前的審查活動(dòng)，《刑事訴訟法》規(guī)定，“人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)立案;認(rèn)為沒(méi)有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人?？馗嫒巳绻环?，可以申請(qǐng)復(fù)議”①根據(jù)2012年最新修訂的《刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱“新刑訴法”)第110條的規(guī)定，人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)立案;認(rèn)為沒(méi)有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人?？馗嫒巳绻环梢陨暾?qǐng)復(fù)議。。但該規(guī)定中的“審查”，是否僅指書(shū)面審查抑或包括調(diào)查活動(dòng)?對(duì)此，法條語(yǔ)意不詳，學(xué)界亦有諸多爭(zhēng)議。最高檢遂對(duì)“審查”作了廣義解釋，將此作為初查程序的立法依據(jù)。此后，最高檢在一系列司法解釋和工作意見(jiàn)中援用了“初查”一詞，并作了繁簡(jiǎn)程度不同的規(guī)定②這些規(guī)定包括1990年11月24日所下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)貪污、賄賂案件初查工作的意見(jiàn)》、1995年10月6日下發(fā)的《關(guān)于要案線索備查、初查的規(guī)定》、1996年9月4日下發(fā)的《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》、1998年12月16日下發(fā)的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》及2012年10月16日最新修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則 (試行)》。。

初查由檢察機(jī)關(guān)在自偵實(shí)踐中創(chuàng)設(shè)，公安機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐活動(dòng)中借鑒此一制度。公安機(jī)關(guān)的初查制度誕生于經(jīng)濟(jì)犯罪的偵查中，緣由類似：由于經(jīng)濟(jì)犯罪具有隱秘性，公安機(jī)關(guān)僅憑書(shū)面的報(bào)案線索往往難以確定案件是否屬于經(jīng)濟(jì)犯罪，故在經(jīng)偵部門從刑偵部門劃分出來(lái)之后，為適應(yīng)經(jīng)偵工作的需要，公安機(jī)關(guān)逐漸確立起初查制度③公安部紀(jì)律檢察委員會(huì)在1997年4月15日《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)辦理詐騙案件的監(jiān)督堅(jiān)決糾正非法干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛的意見(jiàn)》中規(guī)定：“要把好立案初核關(guān)。公安機(jī)關(guān)接到反映詐騙的報(bào)案后，應(yīng)進(jìn)行初查，取得證據(jù)，經(jīng)刑偵、法制部門審核確屬詐騙行為，構(gòu)成詐騙罪的，才予以報(bào)批立案”。。之后，初查制度逐漸適用于公安機(jī)關(guān)管轄的所有刑事案件④公安部在1998年8月5日頒布的《關(guān)于公安派出所受理刑事案件有關(guān)問(wèn)題的通知》中規(guī)定：“派出所對(duì)受理和發(fā)現(xiàn)的犯罪線索，應(yīng)迅速進(jìn)行審查，或者按照刑偵部門的要求開(kāi)展初步調(diào)查工作”。于2012年12月13日最新修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第171條對(duì)立案前的初查再次做了規(guī)定：“對(duì)接受的案件，或者發(fā)現(xiàn)的犯罪線索，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速進(jìn)行審查。對(duì)于在審查中發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)或者線索不明的，必要時(shí)，經(jīng)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以進(jìn)行初查。初查過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)可以依照有關(guān)法律和規(guī)定采取詢問(wèn)、查詢、勘驗(yàn)、鑒定和調(diào)取證據(jù)材料等不限制被調(diào)查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施。”。自此，初查成為刑事訴訟中一般性的程序機(jī)制。依2012年10月16日最新修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則 (試行)》(以下簡(jiǎn)稱“檢察院規(guī)則”)第168條到第182條及2012年12月13日最新修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“公安機(jī)關(guān)程序規(guī)定”)第171條的規(guī)定，初查是針對(duì)立案前案件事實(shí)或線索不明所進(jìn)行的初步的調(diào)查，可以采取詢問(wèn)、查詢、勘驗(yàn)、檢查、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等不限制初查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施。不得對(duì)初查對(duì)象采取強(qiáng)制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)初查對(duì)象的財(cái)產(chǎn)，不得采取技術(shù)偵查措施。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，受西方“新公共管理運(yùn)動(dòng)”⑤“新公共管理運(yùn)動(dòng)”肇始于20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家面對(duì)傳統(tǒng)官僚制衍生的諸多弊端，如機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重等，開(kāi)始在政府等公共部門中適用績(jī)效管理和評(píng)估制度。80年代，西方國(guó)家開(kāi)始全面推行政府績(jī)效評(píng)估。90年代，公共部門績(jī)效評(píng)估在西方各國(guó)達(dá)到鼎盛時(shí)期。參見(jiàn)張軍主編《人民法院案件質(zhì)量評(píng)估體系理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第7—8頁(yè)。的影響，政府機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估機(jī)制開(kāi)始在中國(guó)普及適用，司法機(jī)關(guān)作為政府機(jī)關(guān)的組成部分亦開(kāi)始積極探索績(jī)效評(píng)估、案件質(zhì)量考評(píng)等制度。自此，中國(guó)的立案標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)始呈現(xiàn)定罪化的傾向，以破案率等量化指標(biāo)考核偵查行為的評(píng)價(jià)體系令初查程序的功能日益彰顯。在司法實(shí)踐中，偵查機(jī)關(guān)稱“初查是備課，偵查是上課”⑥李明耀、雪松、雪芳、建華：《初查是備課，偵查是上課：江蘇常熟反貪辦案數(shù)連續(xù)六年名列蘇州第一》，《檢察日?qǐng)?bào)》2007年4月22日。，將初查的質(zhì)量作為立案質(zhì)量及偵查質(zhì)量的保證⑦相關(guān)文獻(xiàn)請(qǐng)參見(jiàn)崔潔、肖水金《精細(xì)化初查，成案率100%》，《檢察日?qǐng)?bào)》2013年12月20日;崔潔、肖水金、徐曉紅《南京浦口：強(qiáng)化線索初查，職務(wù)犯罪案件初查成案率100%》，來(lái)源于正義網(wǎng)2013年12月11日，http：//www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201312/t20131211_1271363.html;李越強(qiáng)、郭芳潔《河北淶水縣檢察院將初查案件納入評(píng)查確保案件質(zhì)量》，來(lái)源于正義網(wǎng)2013年10月31日，http：//www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201310/t20131031_1237158.html;唐杰、肖頌國(guó)、彭云堯《湖南洞口：強(qiáng)化制度管理，提高初查質(zhì)量》，來(lái)源于正義網(wǎng)2009年7月15日，http：//news.jcrb.com/jiancha/jcdt/200907/t20090715_242505.html。，并確立了諸多規(guī)范初查程序的內(nèi)部性文件①例如，為全面規(guī)范初查工作，保證初查質(zhì)量，切實(shí)提高初查工作效率和初查成案率，江西省鄱陽(yáng)縣檢察院在2013年出臺(tái)了《職務(wù)犯罪初查工作規(guī)定 (試行)》，試行以來(lái)，該院初查成案率至少比之前高出了50個(gè)百分點(diǎn)，取得了明顯成效。參見(jiàn)胡亞麗《江西鄱陽(yáng)檢察院出臺(tái)〈職務(wù)犯罪初查工作規(guī)定〉》，來(lái)源于正義網(wǎng)2013年7月26日，http：//jcy.jcrb.com/jcsc/201307/t20130726_1167130.shtml。。毋庸諱言，初查程序的設(shè)置可在某種程度上提高立案的質(zhì)量，保證刑事訴訟啟動(dòng)的謹(jǐn)慎性，但在司法實(shí)踐中，諸如詢問(wèn)被調(diào)查人、查詢被調(diào)查人財(cái)產(chǎn)、秘密調(diào)查等初查行為已然帶有偵查行為的性質(zhì)并產(chǎn)生諸多弊端。例如，在各地的司法實(shí)踐中不乏有偵查機(jī)關(guān)在初查階段就關(guān)押、傳喚被調(diào)查人②初查階段案件尚未立案，故涉嫌犯罪的人員并非犯罪嫌疑人，實(shí)踐中將其稱為“被調(diào)查人”。，扣押被調(diào)查人的財(cái)產(chǎn)③實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)在初查階段限制被調(diào)查人人身自由及侵犯被調(diào)查人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的例子不乏其數(shù)，一個(gè)生動(dòng)的例子可參見(jiàn)姜紹明《初查，從一句傳聞開(kāi)始》，《人民檢察》2004年第8期。，采用“化裝調(diào)查、耳目?jī)?nèi)線、秘錄、調(diào)動(dòng)布控”④盧樂(lè)云：《我國(guó)現(xiàn)行職務(wù)犯罪初查制度的缺陷及其完善》，《中國(guó)刑事法雜志》2010年第3期。等技術(shù)偵查手段，故導(dǎo)致侵犯被調(diào)查人的隱私，造成被調(diào)查人人身傷害、財(cái)產(chǎn)損失的不乏其數(shù)，更有甚者導(dǎo)致被調(diào)查人自殺、傷殘、逃跑等事件發(fā)生⑤陳衛(wèi)東主編：《刑事訴訟法實(shí)施問(wèn)題調(diào)研報(bào)告》，中國(guó)方正出版社2001年版，第32頁(yè)。。更為嚴(yán)重的是，這種帶有偵查性質(zhì)的初查行為事實(shí)上架空了刑事訴訟法關(guān)于立案后方可開(kāi)展偵查的規(guī)定，因而規(guī)避了刑訴法及相關(guān)司法解釋之于偵查行為的嚴(yán)格程序限定以及檢察機(jī)關(guān)對(duì)此所進(jìn)行的偵查監(jiān)督。

因此，在新一輪刑事司法改革的背景下，初查程序的存廢與改革以及刑事立案機(jī)制的調(diào)整便成為顯命題：究竟何種方案既可充分考慮正當(dāng)程序之要求，又可回應(yīng)刑事司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)訴求?立足法理及實(shí)踐，筆者將嘗試對(duì)時(shí)下的刑事初查程序作一全面深刻研判，并著力探討與厘清如下幾個(gè)核心問(wèn)題：初查程序生成的制度原因、初查程序中公權(quán)行為的性質(zhì)以及實(shí)踐亂象、初查程序的是非之爭(zhēng)以及廢除的可能性，以及立案程序機(jī)制的調(diào)整。

一、初查程序生成的制度原因

一如前述，初查程序是檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)援引刑事訴訟法關(guān)于“審查”的規(guī)定而進(jìn)行的擴(kuò)大解釋及自我授權(quán)，該程序機(jī)制最早為提高立案質(zhì)量而設(shè)，此后則逐漸異化。依拙見(jiàn)，兩大制度成因值得高度重視：其一，實(shí)質(zhì)性的立案審查標(biāo)準(zhǔn);其二，計(jì)件式的績(jī)效考核機(jī)制。

(一)實(shí)質(zhì)性的立案審查標(biāo)準(zhǔn)

依程序的基本法理，刑事訴訟的啟動(dòng)即意味著國(guó)家公權(quán)與公民私權(quán)產(chǎn)生沖突與對(duì)抗的開(kāi)始，因而對(duì)公民的人身自由、財(cái)產(chǎn)乃至生命將產(chǎn)生極為重大的影響，故刑事訴訟奉行較嚴(yán)格及謹(jǐn)慎的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，不可僅憑“單純的猜測(cè)”⑥王以真主編：《外國(guó)刑事訴訟法學(xué) (新編本)》，北京大學(xué)出版社2004年版，第238頁(yè)。，這是世界各國(guó)的通例。例如在日本，為了開(kāi)始偵查，偵查機(jī)關(guān)需要“認(rèn)為存在犯罪”，而認(rèn)為存在犯罪的理由就是偵查的線索，包括偵查機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)的和非偵查機(jī)關(guān)報(bào)告的，對(duì)這些線索偵查機(jī)關(guān)需要審核以確定是否存在犯罪。如果“認(rèn)為存在犯罪”就應(yīng)開(kāi)始偵查，這也就是所謂的“認(rèn)知犯罪”的過(guò)程，先認(rèn)知犯罪方可偵查犯罪⑦［日］田口守一：《刑事訴訟法 (第五版)》，張凌、于秀峰譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2010年版，第45—46頁(yè)。。在意大利，偵查分為初期偵查和正式偵查，初期偵查是訴訟的第一階段，“始于犯罪消息的獲取和登記，終于偵查終結(jié)”。犯罪消息包括公務(wù)員和受委托從事公共服務(wù)的人員的報(bào)案、個(gè)人報(bào)案和負(fù)有報(bào)告義務(wù)人的報(bào)告。司法警察在獲取這些犯罪消息后，應(yīng)當(dāng)在48小時(shí)之內(nèi)進(jìn)行初步偵查，包括勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)、訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢問(wèn)證人、進(jìn)行搜查、扣押和臨時(shí)拘留等，而且必須在48小時(shí)之內(nèi)向檢察官提出報(bào)告，并且將初步偵查所收集的材料移送檢察官⑧王以真主編：《外國(guó)刑事訴訟法學(xué) (新編本)》，北京大學(xué)出版社2004年版，第277頁(yè);卞建林、劉玫主編：《外國(guó)刑事訴訟法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2008年版，第299頁(yè)。。在德國(guó)，啟動(dòng)偵查程序有三種方式，即由官署知悉后進(jìn)行、因提起告訴而進(jìn)行及因申請(qǐng)進(jìn)行刑事追訴⑨［德］克勞恩·羅科信：《刑事訴訟法》，吳麗琪譯，法律出版社2003年版，第354—358頁(yè)。。但要開(kāi)啟刑事偵查必需要有所謂的簡(jiǎn)單的初期的懷疑，即要有具體的事證，“依刑事經(jīng)驗(yàn)而言，即有理由相信有需要追究違法犯罪行為存在，因?yàn)閱渭兊牟聹y(cè)不能成為偵查的理由”①王以真主編：《外國(guó)刑事訴訟法學(xué) (新編本)》，北京大學(xué)出版社2004年版，第238頁(yè)。。而警察法及警察實(shí)務(wù)均漸漸試著用“前置偵查”來(lái)解決界定初期的懷疑的功能②［德］克勞恩·羅科信：《刑事訴訟法》，吳麗琪譯，法律出版社2003年版，第354—358頁(yè)。?？梢?jiàn)，各國(guó)在決定啟動(dòng)偵查時(shí)需獲知“犯罪消息”或“認(rèn)知犯罪”、具備“初期的懷疑”，但這種標(biāo)準(zhǔn)系公權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)犯罪的事實(shí)判斷，屬有根據(jù)的主觀判斷，奉行形式審查標(biāo)準(zhǔn)。

而中國(guó)時(shí)下所奉行的立案標(biāo)準(zhǔn)是更為嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)。依2012年最新修訂的《刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱“新刑訴法”)第15條和第110條③“新刑訴法”第15條：有下列情形之一的，不追究刑事責(zé)任，已經(jīng)追究的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理，或者宣告無(wú)罪：(一)情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪的;(二)犯罪已過(guò)追訴時(shí)效期限的;(三)經(jīng)特赦令免除刑罰的;(四)依照刑法告訴才處理的犯罪，沒(méi)有告訴或者撤回告訴的;(五)犯罪嫌疑人、被告人死亡的;(六)其他法律規(guī)定免予追究刑事責(zé)任的?！靶滦淘V法”第110條：人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)立案;認(rèn)為沒(méi)有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人?？馗嫒巳绻环?，可以申請(qǐng)復(fù)議。的規(guī)定，我國(guó)刑事立案條件有三個(gè)：其一，事實(shí)要件，即有犯罪事實(shí);其二，法律要件，即需要追究刑事責(zé)任;其三，沒(méi)有“新刑訴法”第15條規(guī)定的6種情形。條款所確立的實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一，事實(shí)要件中的“有犯罪事實(shí)”是一種客觀性標(biāo)準(zhǔn)④呂萍：《刑事立案程序的獨(dú)立性質(zhì)疑》，《法學(xué)研究》2002年第3期。，與“認(rèn)為有犯罪事實(shí)”的主觀標(biāo)準(zhǔn)并不相同，前者不僅要求存在懷疑，還要求犯罪事實(shí)的客觀存在;其二，偵查機(jī)關(guān)還需對(duì)犯罪行為進(jìn)行法律后果的評(píng)價(jià)，以判斷是否追究刑事責(zé)任。例如依“新刑訴法”第15條所規(guī)定的例外條件，偵查機(jī)關(guān)需對(duì)是否屬于“犯罪情節(jié)顯著輕微，危害不大，不認(rèn)為是犯罪的”情形進(jìn)行犯罪事實(shí)的法律判斷，以決定可否立案。故在實(shí)質(zhì)審查的立案標(biāo)準(zhǔn)下，偵查機(jī)關(guān)很難簡(jiǎn)單地通過(guò)對(duì)報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料進(jìn)行書(shū)面、靜態(tài)的審查便準(zhǔn)確、充分地對(duì)犯罪事實(shí)進(jìn)行事實(shí)判斷和法律判斷，進(jìn)而決定是否予以立案。證據(jù)的稀缺性為初查程序的存在提供了正當(dāng)性依據(jù)。以司法實(shí)踐中極為典型的“一對(duì)一”賄賂案件為例。此類案件除行受賄雙方的言辭證據(jù)外幾乎不存在其他證據(jù)，這就要求偵查機(jī)關(guān)在立案前必須有更充分的信息來(lái)源。在此一情景下，不少學(xué)者便“認(rèn)可了追訴機(jī)關(guān)在立案階段‘采取必不可少的特殊調(diào)查措施’，甚至是‘偵查手段’的正當(dāng)性”⑤宋英輝、吳宏耀：《刑事審判前程序研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第140頁(yè)。。故從根本而論，實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)系刑事初查程序生成的重要制度成因。

(二)計(jì)件式的績(jī)效考核機(jī)制⑥ 公檢法目前實(shí)行的目標(biāo)管理與績(jī)效考核機(jī)制是一種計(jì)件式的績(jī)效考核機(jī)制，參見(jiàn)朱桐輝《刑事訴訟中的計(jì)件考核》，載蘇力主編《法律和社會(huì)科學(xué)》第4卷，法律出版社2009年版，第264—290頁(yè);朱桐輝《績(jī)效考核與刑事司法環(huán)境之辯——G省X縣檢察院、司法局歸來(lái)所思》，《刑事法評(píng)論》(第21卷)，北京大學(xué)出版社2007年版，第253—273頁(yè)。

時(shí)下，我國(guó)刑事司法所實(shí)行的目標(biāo)管理與績(jī)效考核是一種計(jì)件式、唯結(jié)果論的評(píng)價(jià)機(jī)制。在偵查的績(jī)效考核上，大部分地方采取的是以人頭數(shù)、破案數(shù)或者破案率、逮捕率等為指標(biāo)的量化考核標(biāo)準(zhǔn)。正是在這種以實(shí)體結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效考核機(jī)制下，各地檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)普遍要求刑事案件要“立的準(zhǔn)，訴的出，判的下”。其中，對(duì)立案質(zhì)量的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)集中體現(xiàn)在破案率與撤案率上。例如某市檢察院反貪工作表反映，該院反貪部門的績(jī)效考核中偵查業(yè)務(wù)占70%，其中便包括初查結(jié)案率、當(dāng)年立案人數(shù)、撤案率、絕對(duì)不起訴率、無(wú)罪判決率等⑦朱桐輝：《刑事訴訟中的計(jì)件考核》，載蘇力主編《法律和社會(huì)科學(xué)》第4卷，法律出版社2009年版，第269頁(yè)。。如果破案率高或撤案率低則績(jī)效考核時(shí)可加分，如果破案率低或撤案率高則績(jī)效考核時(shí)將減分。又如根據(jù)某基層檢察院制定的“目標(biāo)量化管理及考核辦法”，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)自偵的案件，“立案后作撤案、不起訴處理或者被判無(wú)罪”的，要對(duì)負(fù)責(zé)偵查的檢察官“記一類差錯(cuò)，減6分”⑧陳瑞華：《刑事程序失靈問(wèn)題的初步研究》，《中國(guó)法學(xué)》2007年第6期。。此種以破案率與撤案率為標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效考核機(jī)制催生了實(shí)踐中的限期破案、招標(biāo)破案、命案必破等偵查政策。以命案必破為例。此一偵查政策最早由武漢市公安局于2001年提出，并很快得到湖北省公安廳的肯定，然后在湖北省推廣，至2004年，這一口號(hào)得到公安部的肯定并在全國(guó)公安機(jī)關(guān)加以推廣①陳瑞華：《程序性制裁理論 (第二版)》，中國(guó)法制出版社2010年版，第47頁(yè)，轉(zhuǎn)引自蔡芳華《“命案必破”亦可能事與愿違》，《北京青年報(bào)》2004年11月5日。。根據(jù)命案必破的政策，一些地方公安機(jī)關(guān)在評(píng)先、評(píng)優(yōu)時(shí)便將命案是否全破作為一項(xiàng)評(píng)選資格標(biāo)準(zhǔn)，如果沒(méi)有命案全破，則任何評(píng)選均實(shí)行“一票否決制”②陳瑞華：《程序性制裁理論 (第二版)》，中國(guó)法制出版社2010年版，第48頁(yè)，轉(zhuǎn)引自郝宏奎《偵查學(xué)的發(fā)展、困惑與反思》，《偵查學(xué)論壇 (第三卷)》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2004年版，第1頁(yè)。。

故如果案件在立案后沒(méi)有偵破或者立案后又經(jīng)撤銷或者經(jīng)檢察監(jiān)督發(fā)現(xiàn)立案錯(cuò)誤的，則公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的績(jī)效考核均將受到不利影響。且此種績(jī)效考核機(jī)制采取連帶責(zé)任制、層層評(píng)比制及“一票否決制”等，如果立案錯(cuò)誤則不僅該業(yè)務(wù)部門的績(jī)效考核受影響，整個(gè)局、整個(gè)院甚至區(qū)、市級(jí)機(jī)關(guān)的考核均將受損③朱桐輝：《刑事訴訟中的計(jì)件考核》，載蘇力主編《法律和社會(huì)科學(xué)》第4卷，法律出版社2009年版，第270頁(yè)。。

綜上，在此種以破案率或撤案率為標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效考核體制下，刑事案件的立案質(zhì)量便極為重要，這也是初查程序存在的另一重要制度成因。在司法實(shí)踐中，即便存在一定的證據(jù)表明犯罪事實(shí)已發(fā)生，偵查機(jī)關(guān)也不會(huì)輕易依據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定直接先立案再偵查，而會(huì)啟動(dòng)先前的初查程序以進(jìn)行大量的初步調(diào)查活動(dòng)，甚至在證據(jù)確鑿、被調(diào)查人亦供認(rèn)不諱的情況下方予以立案。

二、初查程序中公權(quán)行為的性質(zhì)界定

在初查程序中，檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)為保障立案質(zhì)量而須進(jìn)行必要的調(diào)查活動(dòng)。對(duì)于這些調(diào)查行為的性質(zhì)界定，學(xué)界尚存爭(zhēng)議，主要包括司法調(diào)查說(shuō)、任意偵查行為說(shuō)和偵查行為說(shuō)等?！八痉ㄕ{(diào)查說(shuō)”認(rèn)為，初查是一種司法調(diào)查活動(dòng)，而非偵查活動(dòng)。因?yàn)榱甘切淌略V訟啟動(dòng)的標(biāo)志，立案后方可實(shí)施偵查，立案前僅可進(jìn)行調(diào)查④楊書(shū)文：《論刑事立案的性質(zhì)》，《中國(guó)刑事法雜志》2000年第2期。?！叭我鈧刹樾袨檎f(shuō)”認(rèn)為初查行為是非強(qiáng)制性的調(diào)查措施，屬于任意偵查范疇。域外的偵查啟動(dòng)模式是“隨機(jī)性偵查發(fā)動(dòng)配合以強(qiáng)制偵查的法定原則與令狀主義”，而我國(guó)的偵查啟動(dòng)模式是“程序性偵查發(fā)動(dòng)配合以強(qiáng)制偵查的授權(quán)原則”⑤龍宗智：《取證主體合法性若干問(wèn)題》，《法學(xué)研究》2007年第3期。。所以“立案是為強(qiáng)制偵查提供法律依據(jù)，非強(qiáng)制性的調(diào)查措施，無(wú)論在立案前還是立案后均可依法展開(kāi)”⑥龍宗智：《取證主體合法性若干問(wèn)題》，《法學(xué)研究》2007年第3期;龍宗智：《初查所獲證據(jù)的采信原則——以瀆職侵權(quán)犯罪案件初查為中心》，《人民檢察》2009年第13期。?！皞刹樾袨檎f(shuō)”則認(rèn)為這種立案前的行為是一種立案前的調(diào)查活動(dòng)，其行為方式與偵查行為具有一致性，因而屬于偵查行為。原因在于，偵查行為與偵查程序不一樣，偵查程序具有階段性而偵查行為沒(méi)有階段性，“偵查行為也不是只在偵查階段才能使用，為了查明案件事實(shí)，在刑事訴訟的其他階段，只要具備使用的條件，就可以使用”⑦張大群：《試擬刑事立案程序的一種方案》，《政法論壇》1996年第2期。?！俺醪榕c偵查并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別”，它們?cè)谛袨橹黧w、行為方式、行為結(jié)果以及實(shí)施程序等方面幾乎是一致的：第一，初查與偵查的行為主體相同，均是承擔(dān)偵查職能的偵查機(jī)關(guān);第二，初查的行為方式與偵查幾乎相同，只是初查不可以采取限制被調(diào)查人人身自由與財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制性措施;第三，初查與偵查所獲的證據(jù)均將成為案件的訴訟證據(jù)，從而推動(dòng)刑事訴訟程序的發(fā)展;第四，初查與偵查均受刑事訴訟法及相關(guān)內(nèi)部規(guī)則的相同的程序制約⑧林勁松：《回顧與反思：透析刑事案件初查制度》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2006年第1期。。

依拙見(jiàn)，初查行為不宜作統(tǒng)一定性，而應(yīng)有所區(qū)分：部分初查行為以獲取案件相關(guān)信息為指向，不具有特定性與強(qiáng)制性，具有社會(huì)調(diào)查的性質(zhì)，不宜將其界定為偵查行為，例如現(xiàn)場(chǎng)詢問(wèn)相關(guān)知情人、查詢相關(guān)材料等，而其他偵查行為則以查獲犯罪為指向，具有特定性及一定的強(qiáng)制性，則應(yīng)歸為準(zhǔn)偵查行為：一方面，從初查行為的內(nèi)容分析，其雖服務(wù)于立案，但內(nèi)容亦包括查明相應(yīng)的犯罪嫌疑人及犯罪事實(shí)，故此類初查行為應(yīng)歸屬偵查的一部分。從比較法的角度而言，此種界定亦符合國(guó)際通例。一如前述，日本將偵查分為“認(rèn)知犯罪”和正式偵查。意大利將偵查分為初期偵查和正式偵查，德國(guó)亦將偵查分為“前置偵查”與正式偵查。其中“認(rèn)知犯罪”、初期偵查及“前置偵查”均是偵查機(jī)關(guān)在收到或者自行發(fā)現(xiàn)案件線索之后進(jìn)行的任意偵查，而之后的正式偵查便是檢察官領(lǐng)導(dǎo)下的偵查，其更多的涉及到強(qiáng)制偵查。此種將偵查分為兩個(gè)階段的設(shè)置源于其檢警一體化的偵查模式。我國(guó)并無(wú)檢警一體化的偵查模式，其中初查與域外的初期偵查、認(rèn)知犯罪抑或前置偵查均類似，亦屬于偵查的一部分;另一方面，從規(guī)范分析，此類初查行為的實(shí)踐完全比照偵查的規(guī)范進(jìn)行，表現(xiàn)在初查行為的實(shí)施主體、實(shí)施方式均與偵查行為類似：其一，初查行為的實(shí)施主體均是偵查機(jī)關(guān)，主體具有同一性;其二，根據(jù)“檢察院規(guī)則”第173條①“檢察院規(guī)則”第173條：在初查過(guò)程中，可以采取詢問(wèn)、查詢、勘驗(yàn)、檢查、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等不限制初查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施。不得對(duì)初查對(duì)象采取強(qiáng)制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)初查對(duì)象的財(cái)產(chǎn)，不得采取技術(shù)偵查措施。和“公安機(jī)關(guān)程序規(guī)定”第171條的規(guī)定，初查的行為方式包括詢問(wèn)、查詢、勘驗(yàn)、檢查、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等措施。其中的勘驗(yàn)、檢查、詢問(wèn)被調(diào)查人、秘密調(diào)查被調(diào)查人等均屬于任意偵查方式。故此類初查行為可歸為偵查行為，只是囿于未有刑事訴訟法的明確授權(quán)，定性為“準(zhǔn)偵查行為”更為確切。

具有社會(huì)調(diào)查性質(zhì)的初查行為因無(wú)須法律授權(quán)，故并不會(huì)產(chǎn)生司法實(shí)踐的難題，亦不會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議。但具有準(zhǔn)偵查性質(zhì)的初查行為則需要法律的明確授權(quán)。在此一情況下，如果偵查機(jī)關(guān)未在正式立案的情況下便采取各種限制被調(diào)查人人身自由及財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制性措施，則將可能嚴(yán)重威脅被調(diào)查人的各項(xiàng)基本權(quán)利。這已在中國(guó)的司法實(shí)踐中產(chǎn)生較大爭(zhēng)議。

三、初查程序運(yùn)行的實(shí)踐亂象

一如前述，依“檢察院規(guī)則”第173條及“公安機(jī)關(guān)程序規(guī)定”第171條，初查是偵查機(jī)關(guān)在立案前的調(diào)查，僅可采取詢問(wèn)、查詢、勘驗(yàn)、檢查、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等措施，不可以采取限制被調(diào)查對(duì)象的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制措施，因此初查與偵查是截然有別的：其一，初查為立案服務(wù)，是偵查的前置階段;其二，初查不可采取強(qiáng)制性措施。但在司法實(shí)踐中，具有“準(zhǔn)偵查行為”性質(zhì)的初查行為普遍存在偵查化傾向，此種初查亂象主要表現(xiàn)為：以初查代替?zhèn)刹?，偵查階段前移。初查機(jī)關(guān)采取偵查階段方可采取的強(qiáng)制性措施。例如將被調(diào)查人視為犯罪嫌疑人，侵犯其人格權(quán);扣押被調(diào)查人的財(cái)產(chǎn)，侵犯其財(cái)產(chǎn)權(quán);關(guān)押被調(diào)查人或者限制被調(diào)查人的人身自由，侵犯其人身自由權(quán);傳喚訊問(wèn)被調(diào)查人以獲取口供且此種訊問(wèn)常常是刑訊，侵犯其沉默權(quán);采取秘密調(diào)查措施，諸如“化裝調(diào)查、耳目?jī)?nèi)線、秘錄、調(diào)動(dòng)布控”②盧樂(lè)云：《我國(guó)現(xiàn)行職務(wù)犯罪初查制度的缺陷及其完善》，《中國(guó)刑事法雜志》2010年第3期。等秘密調(diào)查措施，侵犯其隱私權(quán)等等。

此類亂象在司法實(shí)踐中并不少見(jiàn)。例如在筆者所接觸的一起行受賄案件中，檢察院反貪局收到劉某賄賂張某的舉報(bào)線索。經(jīng)審查，反貪局認(rèn)為劉某和張某可能涉嫌犯罪。次日，檢察院反貪局將劉某帶至檢察院。自上午起，偵查人員便輪番對(duì)劉某進(jìn)行思想教育，但直至下午，劉某仍未交代任何案件情況。此間，劉某一直被限制在檢察院，不得離開(kāi)。晚上，檢察院反貪局的偵查人員以六小時(shí)一輪班制連續(xù)審問(wèn)劉某且不讓劉某睡覺(jué)，審問(wèn)持續(xù)了一夜。最終，劉某經(jīng)受不了疲勞審訊的精神及肉體壓力而交代了行賄經(jīng)過(guò)。在獲得劉某行賄的口供③偵查人員均將立案前獲得的涉嫌犯罪的人的證言稱作口供，亦可見(jiàn)其已然將初查視為了偵查。之后，偵查人員迅速立案并迅速抓獲了張某且將二人的家均查封④該案件是筆者在某檢察院反貪局實(shí)習(xí)時(shí)親歷的案件。。本案件凸顯了檢察機(jī)關(guān)適用初查程序的幾大通病：其一，行受賄案件所面臨的往往是具有行政職位的官員，故偵查突破口主要從行賄人開(kāi)始;其二，行受賄案件極其依賴口供，故也容易串供，偵查人員為提高破案率、突破行賄人心理防線，往往將立案前的初查演變?yōu)閭刹椋⑦m用了“準(zhǔn)偵查行為”，規(guī)避了刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。

在另一起貪污案件中①此例即為《人民檢察》2004年第8期曾經(jīng)刊登的一篇論述檢察機(jī)關(guān)初查職務(wù)犯罪案件的文章《初查，從一句傳聞開(kāi)始》，該文描述了江蘇省揚(yáng)州市維揚(yáng)區(qū)人民檢察院對(duì)某檢驗(yàn)所相關(guān)人員貪污案件的初查情況。具體參見(jiàn)姜紹明《初查，從一句傳聞開(kāi)始》，《人民檢察》2004年第8期。，檢察院某日收到群眾舉報(bào)某檢驗(yàn)所相關(guān)負(fù)責(zé)人私分公款1萬(wàn)元。偵查人員遂將該檢驗(yàn)所近兩年的收款收據(jù)存根全部暫押審查并找相關(guān)人談話了解內(nèi)情。隨后偵查人員又找到該檢驗(yàn)所領(lǐng)導(dǎo)了解情況，要求其說(shuō)明某一疑點(diǎn)。該領(lǐng)導(dǎo)先是否認(rèn)繼而供出該檢驗(yàn)所副主任黃某，檢察院認(rèn)為“但里面可能存在犯罪問(wèn)題，不能讓犯罪嫌疑人有喘息的機(jī)會(huì)，必須立即行動(dòng)，一追到底。當(dāng)晚9點(diǎn)多鐘我們傳訊了黃某，同時(shí)安排人員到外地液化氣站調(diào)查。訊問(wèn)進(jìn)行了一個(gè)通宵，黃某拒不供認(rèn)自己的任何經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，案情毫無(wú)進(jìn)展。第二天上午，取證小組傳來(lái)喜訊……案情已經(jīng)浮出水面，我們繼續(xù)加大訊問(wèn)力度，黃某避重就輕，僅供認(rèn)……面對(duì)黃某狡辯和拒不認(rèn)罪的態(tài)度，院領(lǐng)導(dǎo)研究后果斷決定立案并對(duì)黃某采取刑事拘留。黃某自認(rèn)為供述天衣無(wú)縫，反貪局也沒(méi)有掌握多少定罪的證據(jù)材料，無(wú)法定他的罪，但被刑事拘留后頓有悔悟之感。第二天，黃某一反常態(tài)，表示要配合反貪局調(diào)查，愿意講清問(wèn)題，退出贓款”。這篇宣揚(yáng)檢察機(jī)關(guān)反貪初查成效的文章恰恰暴露了初查在司法實(shí)踐中的運(yùn)作亂象。檢察機(jī)關(guān)在立案前的初查階段便將該檢驗(yàn)所近兩年的收款收據(jù)存根“暫押審查”，將被調(diào)查人黃某稱為犯罪嫌疑人、將其傳訊且訊問(wèn)持續(xù)了一個(gè)通宵?？梢?jiàn)偵查人員實(shí)質(zhì)上亦將初查演變?yōu)榱藗刹椋罅坎扇×负蠓娇蓪?shí)施的偵查行為及強(qiáng)制措施，完全規(guī)避了刑事訴訟的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)然，本案所涉金額較小，被調(diào)查人黃某最后“一反常態(tài)”老實(shí)交代，除被傳訊一個(gè)通宵以外似乎并無(wú)其他嚴(yán)重后果。但應(yīng)該看到，司法實(shí)踐中不乏初查行為造成較嚴(yán)重后果的情況，例如導(dǎo)致被調(diào)查人自殺、傷殘、逃跑等事件發(fā)生②陳衛(wèi)東主編：《刑事訴訟法實(shí)施問(wèn)題調(diào)研報(bào)告》，中國(guó)方正出版社2001年版，第32頁(yè)。。

公安機(jī)關(guān)在有組織犯罪案件中亦時(shí)常以初查代替?zhèn)刹?。例如，某地公安機(jī)關(guān)在偵辦2006年4月8日王某故意傷害陳某致其死亡的案件中，發(fā)現(xiàn)王某涉嫌參與以吳某為首的涉黑犯罪組織。此后，公安機(jī)關(guān)便圍繞后一案件展開(kāi)初查。經(jīng)多方查證，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為，該有組織團(tuán)伙是以“吳某為組織、領(lǐng)導(dǎo)者，傅某等人為骨干成員，趙某、王某、胡某、周某、陳某、喻某等人為參加者的黑社會(huì)性質(zhì)組織”。此后，公安機(jī)關(guān)又調(diào)查了相關(guān)證人，且在“2007年5月23日，公安民警在上海市閔行區(qū)吳中路940弄23號(hào)102室內(nèi)捉獲網(wǎng)上追逃對(duì)象傅某”，傅某于“2007年5月26日被刑事拘留”。該公安機(jī)關(guān)在獲取了傅某的口供之后，于2007年5月29日決定立案?jìng)刹榇税浮?/p>

“以初查代替?zhèn)刹?，偵查階段前移”的實(shí)踐亂象給刑事訴訟法的真正落實(shí)帶來(lái)諸多困擾。事實(shí)上，刑事訴訟法針對(duì)偵查行為所設(shè)立的各項(xiàng)約束性機(jī)制以及“犯罪嫌疑人、被告人”所享有的各項(xiàng)程序權(quán)利均以立案為前提。但之于初查行為，刑事訴訟法未過(guò)多涉及，僅有“檢察院規(guī)則”及“公安機(jī)關(guān)程序規(guī)定”規(guī)定初查時(shí)不可采取限制相關(guān)人人身自由及財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制性措施。這就可以理解為何偵查機(jī)關(guān)在較難偵破的案件中更重視初查而非偵查，因?yàn)閺哪撤N意義上講，“初查行為”處于法外之地，幾乎不受限制，卻具有與偵查一樣的功能，可謂“風(fēng)險(xiǎn)小、收獲高”。而時(shí)下較為嚴(yán)苛的偵查績(jī)效考核機(jī)制加劇了這一傾向。

四、初查程序廢除的理由

學(xué)界對(duì)初查程序的存與廢尚存爭(zhēng)議。秉承“保留說(shuō)”的學(xué)者主要立足如下論據(jù)：第一，刑事訴訟法包含了初查制度。刑事訴訟法規(guī)定的立案前“對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)立案”，其中的“審查”就是初查的法律依據(jù);第二，從法理解釋角度可知，現(xiàn)行初查是任意性偵查范疇，具有合法性。“立案是為強(qiáng)制偵查提供法律依據(jù)，非強(qiáng)制性的調(diào)查措施，無(wú)論在立案前還是立案后均可依法展開(kāi)”;第三，初查是在不違背立法精神的前提下的前瞻性探索，在許多情況下，對(duì)貪污賄賂案件的初查是必要的，有利于深挖犯罪，避免負(fù)面影響，減少各方面的壓力和干涉，并且初查具有過(guò)濾線索分流的功能等①相關(guān)材料請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)盧樂(lè)云《檢察機(jī)關(guān)初查制度之價(jià)值評(píng)析及其實(shí)現(xiàn)——以法律監(jiān)督權(quán)為視角》，《中國(guó)法學(xué)》2010年第1期;龍宗智《取證主體合法性若干問(wèn)題》，《法學(xué)研究》2007年第3期;龍宗智《初查所獲證據(jù)的采信原則——以瀆職侵權(quán)犯罪案件初查為中心》，《人民檢察》2009年第13期;許道敏《反貪初查機(jī)制改革構(gòu)想》，《人民檢察》2002年第1期。;而主張“廢除說(shuō)”的學(xué)者則認(rèn)為：第一，初查制度沒(méi)有法律依據(jù)。刑事訴訟法并無(wú)關(guān)于初查的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)和檢察院的內(nèi)部規(guī)則中規(guī)定的初查與刑事訴訟法的規(guī)定不一致，應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效;第二，初查的創(chuàng)立無(wú)必要性。刑事訴訟法中規(guī)定的對(duì)立案材料的審查不僅包括對(duì)立案材料本身進(jìn)行書(shū)面審查，亦包括在必要時(shí)進(jìn)行調(diào)查，甚至采取緊急措施。故審查已涵括了初查，沒(méi)必要再規(guī)定初查;第三，初查概念缺乏科學(xué)性。初查概念的提出容易讓人誤認(rèn)為初查即一般性調(diào)查、初級(jí)調(diào)查、初步偵查等，進(jìn)而降低調(diào)查要求、影響辦案質(zhì)量;第四，初查在實(shí)踐中異化。實(shí)踐中初查已被當(dāng)作初步偵查的手段在使用，游離于刑事訴訟法之外，難以受到有效制約②張復(fù)友：《刑事初查的理性思考》，《南京大學(xué)法律評(píng)論》2002年秋季號(hào)。。可見(jiàn)，初查程序存廢之爭(zhēng)主要圍繞三大焦點(diǎn)問(wèn)題：其一，初查是否有法律依據(jù);其二，初查是否符合訴訟規(guī)律;其三，初查能否可得到有效制約。

首先，初查是否有法律依據(jù)，筆者持否定態(tài)度。程序法定原則是現(xiàn)代法治原則在刑事訴訟中的具體表現(xiàn)，可謂刑事訴訟的“帝王原則”。其基本內(nèi)涵有兩個(gè)方面：其一，立法方面，為了追究犯罪和保障人權(quán)，國(guó)家應(yīng)該通過(guò)立法明確規(guī)定刑事程序;其二是執(zhí)法和司法方面，要求偵查、起訴和審判機(jī)關(guān)必須遵循法定的程序，才能采取限制人身自由、損害財(cái)產(chǎn)權(quán)益等訴訟中的強(qiáng)制措施，才能對(duì)犯罪嫌疑人、被告人提起指控和對(duì)其定罪判刑③孫長(zhǎng)永主編：《刑事訴訟法學(xué)》，法律出版社2012年版，第73頁(yè)。。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第7條第2款的規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律”，第8條的規(guī)定“訴訟和仲裁制度”只能制定法律。故刑事訴訟法源僅可是憲法和成文的刑事訴訟法。當(dāng)然，最高法院作為獨(dú)立的政治主體和最高的司法主體，承擔(dān)著政治性功能和司法性功能。其中司法性功能便包括糾紛解決功能和法制統(tǒng)一功能。實(shí)踐法制統(tǒng)一功能的方式有判例拘束式、司法解釋式以及判決撤銷式。我國(guó)最高人民法院實(shí)踐法制統(tǒng)一功能的方式便是司法解釋式④左衛(wèi)民：《最高法院若干問(wèn)題比較研究》，《法學(xué)》2003年第11期。。故最高人民法院制定的司法解釋亦具法源效力。除此而外，任何部門制作的任何法律性質(zhì)的文件均無(wú)法源效力。根據(jù)程序法定原則，初查作為刑事訴訟中的一環(huán)，應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)在刑事訴訟法中加以規(guī)定。最高人民檢察院和公安部不是刑事訴訟的立法主體，因而其制定的內(nèi)部適用規(guī)則不具有刑事訴訟的法源效力。其將刑事訴訟法中的“審查”解釋為初查是自我授權(quán)的擴(kuò)大性解釋，此種解釋賦予初查類似偵查的行為樣態(tài)，故違背了立案前審查不可實(shí)施偵查的制度初衷。故此種解釋脫離了刑事訴訟法條預(yù)留的解釋空間，屬于“過(guò)度詮釋”⑤張建偉：《刑事訴訟司法解釋的空間與界限》，《清華法學(xué)》2013年第6期。，不具合理性，違反了程序法定原則。

其次，初查是否遵循了訴訟規(guī)律，筆者持否定態(tài)度。一如前述，在司法實(shí)踐中，初查功能與偵查功能嚴(yán)重重疊，違反了刑事程序設(shè)計(jì)的初衷。根據(jù)偵查的規(guī)律，偵查機(jī)關(guān)在收到或者自行發(fā)現(xiàn)案件線索時(shí)首先應(yīng)形成是否有犯罪事實(shí)的初步的懷疑，如果產(chǎn)生了有犯罪事實(shí)的初步的懷疑，然后再展開(kāi)偵查以證實(shí)或者排除此種懷疑。依制度設(shè)置的初衷，我國(guó)的初查與發(fā)達(dá)國(guó)家刑事訴訟中的“認(rèn)知犯罪”、前置偵查與初期偵查功能類似，均為形成有犯罪事實(shí)的初步的懷疑。但在許多刑事案件中，初查的功能已然背離了保障立案質(zhì)量的初衷而與偵查行為有了功能上的嚴(yán)重重疊，準(zhǔn)偵查性質(zhì)的初查行為已然偵查化。偵查機(jī)關(guān)采取限制相關(guān)人的人身自由并對(duì)其進(jìn)行訊問(wèn)等偵查措施已非為審查案件是否符合立案標(biāo)準(zhǔn)，而是為查明案件事實(shí)真相。故實(shí)踐中的初查程序既不符合訴訟規(guī)律，亦違背了制度設(shè)置的初衷。

最后，初查是否可得到有效制約，筆者亦持否定態(tài)度。時(shí)下，初查程序已成為偵查機(jī)關(guān)規(guī)避刑訴法保障性規(guī)定的策略。依刑事訴訟法的規(guī)定，在立案后犯罪嫌疑人可享有一系列權(quán)利，例如在被訊問(wèn)時(shí)有權(quán)獲得律師的幫助、有權(quán)不被強(qiáng)迫自證己罪、除非根據(jù)檢察院的批準(zhǔn)被逮捕否則不得被限制人身自由、財(cái)產(chǎn)被扣押時(shí)有權(quán)獲得開(kāi)列清單等等。這些權(quán)利是犯罪嫌疑人的憲法性權(quán)利，偵查機(jī)關(guān)在偵查時(shí)必須予以保障，否則便會(huì)受到檢察監(jiān)督。但是，這些權(quán)利不可避免亦會(huì)對(duì)偵查進(jìn)程造成障礙。故實(shí)踐中，偵查機(jī)關(guān)為避免此類障礙便在立案前采取各項(xiàng)偵查措施。此舉不僅可規(guī)避犯罪嫌疑人行使各項(xiàng)權(quán)利，亦可規(guī)避檢察監(jiān)督。雖然根據(jù)“檢察院規(guī)則”及“公安機(jī)關(guān)程序規(guī)定”，初查不可采取限制相關(guān)人人身自由及財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制性措施。但這一規(guī)定在敏感疑難案件中形同虛設(shè)。如前述案例所示，初查中偵查機(jī)關(guān)的初查行為已然偵查化，不僅可自行限制相關(guān)人的人身自由、對(duì)其進(jìn)行刑訊，亦自行扣押相關(guān)人的財(cái)產(chǎn)且不出具任何財(cái)產(chǎn)清單。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督部門囿于案件尚未立案，亦無(wú)法介入其中。

綜上，筆者認(rèn)為，依程序法定原則，初查程序是檢察院和公安機(jī)關(guān)自我授權(quán)的擴(kuò)大性解釋，并無(wú)刑事訴訟法的明文規(guī)定，合法性闕如;從訴訟規(guī)律角度分析，初查是形成主觀的初步懷疑后的調(diào)查活動(dòng)，屬于偵查范疇，且實(shí)踐中初查已然偵查化，初查功能與偵查存在嚴(yán)重重疊;從初查受制角度分析，實(shí)踐中偵查機(jī)關(guān)時(shí)常在立案前的初查階段便展開(kāi)大量的偵查活動(dòng)，此舉不僅侵犯了相關(guān)人的權(quán)利且亦規(guī)避了檢察監(jiān)督，故初查行為得不到應(yīng)有的制約。綜上，筆者認(rèn)為廢除初查程序具有合理性與可行性。

五、刑事立案機(jī)制的調(diào)整

初查程序是檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪案件偵查實(shí)踐中發(fā)展而來(lái)，其存在對(duì)于保障立案質(zhì)量具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。但鑒于時(shí)下初查程序的功能已發(fā)生異變，廢除初查程序勢(shì)在必行。由此所引發(fā)的一個(gè)必然追問(wèn)是：如果說(shuō)初查程序設(shè)立的初衷是為保障立案質(zhì)量，時(shí)下如果將初查程序徹底廢除，則立案質(zhì)量將可能無(wú)法保障。故在廢除初查程序之后應(yīng)相應(yīng)調(diào)整立案機(jī)制：

(一)改革立案審查標(biāo)準(zhǔn)

學(xué)界對(duì)于如何改革立案程序已有諸多討論①其中主要觀點(diǎn)有兩種，即廢除立案程序和保留立案程序但對(duì)其進(jìn)行必要調(diào)整。保留立案程序的觀點(diǎn)又有兩種調(diào)整方案：其一，賦予立案機(jī)關(guān)一定的調(diào)查、核實(shí)手段;其二，從立案標(biāo)準(zhǔn)中剔除“應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任”的要求，從實(shí)質(zhì)意義上降低立案標(biāo)準(zhǔn)。參見(jiàn)張大群《試擬刑事立案程序的一種方案》，《政法論壇》1996年第2期。，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)保留立案程序，但應(yīng)從立案標(biāo)準(zhǔn)中剔除“應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任”的要求。這主要是因?yàn)槲覈?guó)偵查程序并非檢警一體化的構(gòu)造且對(duì)于偵查程序的監(jiān)督并無(wú)司法審查機(jī)制，僅有檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督，然而此種監(jiān)督不僅范圍過(guò)窄，而且監(jiān)督乏力。對(duì)于立案監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)僅有建議權(quán)并無(wú)剛性的監(jiān)督機(jī)制，且此種監(jiān)督具有事后性，對(duì)于未立案之前的不破不立、先破后立現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)除了自己發(fā)現(xiàn)或者被害人告知并無(wú)可行的途徑進(jìn)行立案監(jiān)督。如果此時(shí)取消立案程序，則檢察機(jī)關(guān)對(duì)于偵查的監(jiān)督將更為乏力。因而，立案程序應(yīng)予保留。但如上所述，初查是實(shí)質(zhì)性立案標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)物，如何在廢除初查程序之后保證立案質(zhì)量，避免偵查機(jī)關(guān)為規(guī)避立案程序，實(shí)行不破不立、先破后立、邊破邊立等偵查策略?筆者認(rèn)為可借鑒德國(guó)、意大利等國(guó)的做法將我國(guó)刑事立案的實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)改為形式審查標(biāo)準(zhǔn)，具體做法有二：其一，取消法律要件，即偵查機(jī)關(guān)在立案前不需要對(duì)犯罪事實(shí)進(jìn)行法律評(píng)價(jià)，只要求進(jìn)行事實(shí)判斷即可。因?yàn)椤澳撤N行為是否構(gòu)成犯罪，進(jìn)一步是否應(yīng)當(dāng)被追究刑事責(zé)任，不僅在立案前大多難以確定，甚至有些案件需要通過(guò)審判最后才能確定，否則，宣告無(wú)罪和定罪免刑就沒(méi)有理由存在了。因此，只要受案部門有一定的根據(jù)認(rèn)為有犯罪事實(shí)，就應(yīng)該啟動(dòng)偵查程序”①呂萍：《刑事立案程序的獨(dú)立性質(zhì)疑》，《法學(xué)研究》2002年第3期。。其二，偵查機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)材料判斷是否有犯罪事實(shí)時(shí)只需進(jìn)行主觀判斷，即認(rèn)為有犯罪事實(shí)即可。因?yàn)椤皞刹闄?quán)的發(fā)生，并不以刑罰權(quán)已否存在為前提，故偵查之開(kāi)始系主觀意思，即檢察官認(rèn)為有犯罪嫌疑時(shí)，即得開(kāi)始偵查，并不以客觀事實(shí)是否存在為必要”②陳樸生：《刑事證據(jù)法論》，(中國(guó)臺(tái)灣)中正書(shū)局1971年版，第146頁(yè)。。故，偵查機(jī)關(guān)在收到報(bào)案、舉報(bào)、控告、自首的材料或者自己發(fā)現(xiàn)案件線索，繼而認(rèn)為有犯罪事實(shí)存在的就應(yīng)立案，在立案之后的偵查階段如果發(fā)現(xiàn)不存在犯罪事實(shí)或者不應(yīng)追究刑事責(zé)任的就應(yīng)撤銷案件。

(二)改革績(jī)效考核機(jī)制

在將立案條件由實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)改為形式性審查標(biāo)準(zhǔn)之后，可以預(yù)見(jiàn)刑事案件的基數(shù)將迅速增大，此點(diǎn)對(duì)破案率的影響亦必將加大。如果要保障立案程序順利進(jìn)行，避免程序失靈便須解決偵查機(jī)關(guān)立案的后顧之憂。因此，應(yīng)改革絕對(duì)量化的結(jié)果論的考核機(jī)制，加強(qiáng)以質(zhì)量管理及程序監(jiān)控為核心的考核機(jī)制。亦即，實(shí)踐中案件的數(shù)量及最終被判刑的數(shù)量?jī)H是考核的附屬指標(biāo)，考核的核心指標(biāo)在于案件辦理的質(zhì)量及程序的合法且案件辦理的質(zhì)量如何及程序的合法與否僅可依該程序當(dāng)時(shí)的客觀條件為依據(jù)，不可將后一階段的結(jié)果作為審查標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)?，刑事案件的偵查本就是一種探知未知事實(shí)的過(guò)程，其結(jié)果如何亦充滿偶然性。之于偵查活動(dòng)，只要偵查機(jī)關(guān)完全依程序法辦理案件，即使案件最終被撤銷、被宣告無(wú)罪等均不可將該案件視作錯(cuò)案，亦不可以此作為減分的標(biāo)準(zhǔn)。故，偵查機(jī)關(guān)于收到案件線索后，如果經(jīng)認(rèn)真審查確實(shí)認(rèn)為有犯罪發(fā)生而立了案，即使最終發(fā)現(xiàn)沒(méi)有犯罪發(fā)生亦不可以此認(rèn)為立案錯(cuò)誤抑或立案質(zhì)量不高。此舉可消解偵查人員與刑事案件的個(gè)人利害關(guān)系，減少偵查機(jī)關(guān)不破不立、違法立案等現(xiàn)象，真正使得偵查機(jī)關(guān)認(rèn)為有犯罪事實(shí)的案件都能迅速立案?jìng)刹椋绱藙t不僅可避免偵查機(jī)關(guān)在立案前違法偵查，亦可將偵查活動(dòng)及早納入檢察監(jiān)督范圍。

六、余論：“自然演進(jìn)”與正當(dāng)程序

傳統(tǒng)意義上，學(xué)界傾向于將人類制度文明的推進(jìn)模式分為“理性建構(gòu)”和“自然演進(jìn)”兩種模式。其分別對(duì)應(yīng)于歐陸的理性主義傳統(tǒng)和英美的經(jīng)驗(yàn)主義傳統(tǒng)，反應(yīng)在“法律品格”(mentalité juridique)上，歐陸法傾向于“學(xué)院派品格”，而英美法則傾向于“實(shí)務(wù)派品格”③Sir Basil Markesinis.，Constructions de systèmes et résolution de problèmes concrets，in RTD Civ，2005.p.47.?！皩W(xué)院派”側(cè)重于秩序、邏輯、宏大理論和理性建構(gòu)，如德國(guó)學(xué)者埃里?！たɡ諣栐诿枋龇▏?guó)時(shí)所言，“理性主義和用理性駕馭自然的愿望是法國(guó)哲學(xué)的主調(diào)，而且我們看到它們影響了法國(guó)生活的各個(gè)方面。笛卡爾的認(rèn)識(shí)論法則以仿佛無(wú)窮盡的變化形態(tài)，不斷重復(fù)出現(xiàn)。這一法則揭示了路易十四的政治學(xué)，柯?tīng)柊氐慕?jīng)濟(jì)學(xué)，蒙太涅的新心理學(xué)以及法國(guó)人的行為標(biāo)準(zhǔn)，即法蘭西貴族們渴望的那種對(duì)精神、身體和情感的完全的控制。法國(guó)的洛可可式園林的幾何結(jié)構(gòu)，是將自然置于理性控制之下，并且為了人的享受而加以重構(gòu)的理性沖動(dòng)的鮮明例證”④［德］埃里希·卡勒爾：《德意志人》，黃正柏等譯，商務(wù)印書(shū)館1999年版，第252頁(yè)。。而“實(shí)務(wù)派”則注重解決日常生活的無(wú)序，避免現(xiàn)實(shí)生活的不確定性⑤Cf.les remarques de Lord Goff dans Smith v.Littlewoods Organisation Ltd.，1987.AC 241，280.。，他們對(duì)宏大的建構(gòu)及一般原則的形成無(wú)動(dòng)于衷。法律源自于實(shí)踐，聚焦于具體的問(wèn)題，立足于具體事由的評(píng)估，而非一般原則。較之于“理性建構(gòu)”型，“自然演進(jìn)”型的司法改革觀帶有明顯的實(shí)用主義色彩，每一次改革雖未能驚世駭俗，但穩(wěn)步推進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)較小，更為微觀，也更面向?qū)嵺`。

刑事訴訟中的初查程序便是“自然演進(jìn)”所構(gòu)建的制度，故不免具有該模式的缺陷。如果說(shuō)“理性建構(gòu)”的立法模型時(shí)常掩蓋了司法判決的真正基礎(chǔ)，很難及時(shí)準(zhǔn)確回應(yīng)司法實(shí)踐的需求，并人為地在學(xué)者和實(shí)務(wù)人員之間制造理論的鴻溝的話，則“自然演進(jìn)”的立法模型則容易導(dǎo)致改革零碎化、制度內(nèi)在邏輯失序，甚至還可會(huì)致使路徑依賴，使改革偏離法治的航道。故司法改革不應(yīng)簡(jiǎn)單的“理性建構(gòu)”，也不應(yīng)盲從源自司法實(shí)踐的“自然演進(jìn)”，而應(yīng)相互補(bǔ)充，互取長(zhǎng)短。時(shí)下，中國(guó)司法改革日益出現(xiàn)“實(shí)踐導(dǎo)向”型的思潮，這可能是對(duì)長(zhǎng)期“理性建構(gòu)”模式的某種反思，也是極有裨益的。但刑事訴訟中的“自然演進(jìn)”必須嚴(yán)格以正當(dāng)程序?yàn)橐劳?，不能設(shè)置“打擦邊球”、“走灰色地帶”的操作空間，亦不能從“存在即合理”、“相對(duì)方能合理”中尋求智識(shí)支撐。之于刑事司法改革，非此即彼，可能從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，其效果也將大打折扣，這需要引起我們高度警惕。