張曉筱+柯卉兵

摘 要：殘疾人就業(yè)政策是重要的社會政策之一。就業(yè)是民生之本，與健全人相比，殘疾人在就業(yè)方面存在著很大的困難和障礙。文章在社會政策視角下研究我國殘疾人就業(yè)政策及其在實施過程中存在的主要問題與矛盾，指出我國提升殘疾人就業(yè)能力政策相對落后，殘疾人就業(yè)援助政策存在局限，殘疾人就業(yè)服務(wù)配套政策不足。文章結(jié)合發(fā)達國家的殘疾人就業(yè)政策進行比較研究，認為應(yīng)當借鑒別國成功的經(jīng)驗并結(jié)合我國的國情來改進相關(guān)政策，提出應(yīng)逐步建立殘疾人集中就業(yè)獎勵機制，鼓勵企業(yè)和單位充分吸納殘疾人就業(yè)；應(yīng)當建立起反殘疾歧視制度；進一步創(chuàng)新殘疾人就業(yè)政策；加大殘疾人就業(yè)執(zhí)法力度，嚴格貫徹實施相關(guān)的法律法規(guī)政策。

關(guān)鍵詞：社會政策；殘疾人就業(yè)；反殘疾歧視；就業(yè)援助；政策創(chuàng)新

中圖分類號：C913.69 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）02-0101-04

殘疾人在社會中屬于典型的弱勢群體，殘疾人口約占全世界人口的十分之一，全世界有6.1億殘疾人口。我國有8300多萬殘疾人，涉及到2.6億個家庭，其中很大一部分殘疾人都具有勞動能力或者是具有一定的勞動能力。殘疾人在社會中是一個不容忽視的重要組成部分，殘疾人雖然在身體或精神上有殘疾，但在人格和權(quán)利上他們與健全人是平等的。殘疾人就業(yè)保障是殘疾人社會保障的重要組成部分。本文從政策分析的角度出發(fā)，嘗試對我國殘疾人就業(yè)政策執(zhí)行和實施中的具體情況作出概括和描述，并結(jié)合其他國家的相關(guān)政策作出一些思考。

一、我國殘疾人就業(yè)的現(xiàn)狀

殘疾人普遍勞動技能比較單一，文化水平也比較低，這就制約了其工作的范圍，就業(yè)行業(yè)比較窄。而且殘疾人非正規(guī)就業(yè)比重高，就業(yè)穩(wěn)定性差，這也影響到他們參與社會保險，使得參保率比較低[1]。根據(jù)我國第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查的結(jié)果顯示，在從業(yè)殘疾人口與從業(yè)調(diào)查人口之間很多方面存在著很大的差距，例如，殘疾人的就業(yè)層次較低，導致殘疾人的收入和經(jīng)濟受到了很大的影響。根據(jù)《2012年度全國殘疾人狀況及小康進程監(jiān)測報告》的統(tǒng)計結(jié)果表明：未就業(yè)殘疾人的主要生活依靠來源于家庭其他成員的比例在農(nóng)村高達67.8%，城鎮(zhèn)為40.4%，2012年，全國殘疾人家庭人均可支配收入僅占普通居民家庭人均可支配收入之比約56.2%[2]。由此可以看出，殘疾人家庭收入普遍較低，特別是農(nóng)村殘疾人對家庭的依賴性很強，這無疑加重了家庭其他成員的負擔。

由于用人單位或企業(yè)普遍缺乏履行對殘疾人就業(yè)義務(wù)的自覺性，尤其是在就業(yè)市場競爭愈來愈激烈的情形下，殘疾人實現(xiàn)平等就業(yè)日趨困難。根據(jù)全國第二次殘疾人抽樣調(diào)查統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，截止到調(diào)查時間，我國仍有858萬有勞動能力且達到就業(yè)年齡段的殘疾人沒有完全就業(yè)?！?012年度全國殘疾人狀況及小康進程監(jiān)測報告》表明，達到勞動年齡段并能夠自理的農(nóng)村殘疾人就業(yè)比例為50.0%，城鎮(zhèn)的比例僅為37.2%。在2012年城鎮(zhèn)人口的殘疾人登記失業(yè)率高至9.2%[2]，是全國城鎮(zhèn)人口登記失業(yè)率4.1%的2.2倍。實際上很多殘疾人下崗或失業(yè)根本不會被記錄在案，真正的失業(yè)率遠遠不止這些。

在完善殘疾人就業(yè)政策方面，政府做了大量的工作。我國從1991年開始實行《中華人民共和國殘疾人保障法》，并以此作為殘疾人政策的主體規(guī)范我國殘疾人主要的就業(yè)主要形式：集中就業(yè)、分散就業(yè)、及個體就業(yè)和自愿組織起來就業(yè)這三種就業(yè)形式，并通過《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國就業(yè)促進法》、《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國殘疾人保障法》以及政府的相關(guān)部門條例，促進我國殘疾人就業(yè)政策體系的提高與完善。尤其是2007年5月出臺的《殘疾人就業(yè)條例》，旨在減輕社會障礙和殘疾障礙對殘疾人平等就業(yè)權(quán)利實現(xiàn)的影響，從而保護殘疾人就業(yè)。

福利企業(yè)的地位和作用在市場經(jīng)濟條件下急速下降，導致這些企業(yè)在安排殘疾人就業(yè)方面存在著很多的問題，例如，福利企業(yè)為了減輕經(jīng)濟負擔，首先會選擇解除大批殘疾人的工作，企業(yè)又不會重新吸收新的殘疾人勞動力，導致下崗、失業(yè)的殘疾人數(shù)越來越多[3]。我國根據(jù)實際情況，采取按比例分散安排殘疾人就業(yè)的政策，如《中華人民共和國殘疾人保障法》第33條中規(guī)定國家實行按比例安排殘疾人的就業(yè)制度：“國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位應(yīng)當按照規(guī)定的比例安排殘疾人就業(yè)，并為他們選擇合適的崗位和工作類別。對于達不到規(guī)定比例的單位或企業(yè)，應(yīng)按照國家相關(guān)規(guī)定實現(xiàn)保障殘疾人就業(yè)的義務(wù)”[4]。表明該項規(guī)定的目的是把殘疾人就業(yè)的任務(wù)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣熑巍?/p>

因此可以發(fā)現(xiàn)，雖然我國已有較多相關(guān)的殘疾人就業(yè)政策的出臺和實施，但是目前整體就業(yè)形勢仍然嚴峻。我國殘疾人無論是在經(jīng)濟收入、就業(yè)率還是在就業(yè)結(jié)構(gòu)等方面都遠遠落后于健全人，殘疾人仍處于長期的弱勢地位當中，而且在較長時期內(nèi)無法從根本上得到改變，殘疾人就業(yè)仍需要相應(yīng)的國家政策的持續(xù)支持和協(xié)調(diào)。

二、我國殘疾人就業(yè)具體政策的實踐

我國已初步形成了一系列殘疾人就業(yè)的法律法規(guī)，首先，以《憲法》為核心，其次以《就業(yè)促進法》和《勞動法》等為基礎(chǔ)，并以《殘疾人就業(yè)條例》與《殘疾人保障法》為主體，最后，以國務(wù)院、人力資源和社會保障部以及殘疾人聯(lián)合會有關(guān)規(guī)章和條例為補充，這些政策相互聯(lián)系和補充，組成了我國殘疾人就業(yè)的整套政策體系，同時這些政策也有各自不同的側(cè)重點。本文主要從提升殘疾人就業(yè)能力、就業(yè)援助和就業(yè)服務(wù)等三個方面相關(guān)政策來分析。

第一，提升殘疾人就業(yè)能力政策相對落后。就政府出臺的一系列提升殘疾人就業(yè)能力的供給政策來看，在教育培訓政策方面，雖然在我國采取了強有力的措施之后，殘疾人教育和職業(yè)培訓有了不少改善。第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，“全國省（自治區(qū)、直轄市）、地（市、州）、縣（區(qū)）有2206個接受殘疾人職業(yè)培訓的普通機構(gòu)，有1044個三級殘疾人職業(yè)教育培訓機構(gòu)，開辦了中等職業(yè)教育的特教學校發(fā)展到110所，除此之外達到中等專業(yè)水平的職業(yè)教育培訓機構(gòu)48所，全國已有約59萬殘疾人接受了職業(yè)教育與培訓?！盵6]但是實際上這些職業(yè)教育機構(gòu)所提供的教育和職業(yè)培訓機會十分有限，無法滿足適齡殘疾人的培訓需求。截止到2012年底，我國18歲以上殘疾人未上過學和上過小學的比例在城鎮(zhèn)為53.6%，農(nóng)村高達81.5%，僅在農(nóng)村，18歲以上殘疾人未上過學的比例就高達42.2%，總體上受教育程度仍不高。我國提升殘疾人就業(yè)能力政策相對落后，加上國內(nèi)就業(yè)形勢日趨嚴峻，殘疾人職業(yè)培訓機會稀少、教育程度低，使得殘疾人就業(yè)變得更加困難。endprint

康復工作是殘疾人就業(yè)能力提升建設(shè)中必不可少的一環(huán)，在康復政策方面，我國2002年發(fā)布的《關(guān)于進一步加強殘疾人康復工作的意見》中提到，“要從殘疾人就業(yè)保障金中安排一定數(shù)量的資金，用來完成殘疾人康復后的職業(yè)和生產(chǎn)勞動技能的培訓，逐步擴大貧困殘疾人接受康復服務(wù)的受益面，力求為康復后的殘疾人入學、就業(yè)、全面參與社會生活創(chuàng)造條件”，把康復工作與殘疾人就業(yè)聯(lián)系起來。相比之下，國外的康復政策較為完善。首先，在時間上，早在1973年，美國的《康復法案》（Rehabilitation Act）中就提到康復工作對殘疾人就業(yè)的重要性；其次，在內(nèi)容上美國《康復法案》中也相對完善，對康復工作的開展進行了詳細的規(guī)定，而且針對美國各個州不同的情況分別開展不同的康復項目，如Assessing the Role of Vocational Rehabilitation in Disability Policy中的弗吉尼亞州的職業(yè)康復項目（VR，Vocational Rehabilitation）。隨著《康復法案》的實施，美國有一大批殘疾人在康復后參加了《1973年全面就業(yè)與培訓法》第301、303條款中規(guī)定的各類技術(shù)培訓計劃，僅在公共就業(yè)計劃方面，受益人數(shù)就達到1912萬人。

第二，殘疾人就業(yè)援助政策的局限。《憲法》規(guī)定了殘疾人有勞動的權(quán)利，2008年4月修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》，規(guī)定了國家按比例安排殘疾人就業(yè)制度，并特別作為糾偏行動實施，然而由于該制度沒有對殘疾人勞動關(guān)系解除作出規(guī)定，于是有些企業(yè)在政府相關(guān)部門檢查時，臨時安置一些殘障人士就業(yè)應(yīng)付了事，等政府檢查一過，就馬上解聘這些剛招來的殘障人士，到下一次檢查的時候，他們再臨時雇幾個殘疾人應(yīng)對。而且該條文中“達不到國家規(guī)定按比例安排殘疾人就業(yè)的單位應(yīng)當繳納殘疾人就業(yè)保障金”的相關(guān)規(guī)定，很容易被一些用人單位認為企業(yè)只要繳納就業(yè)保障金，就可以不用安排殘疾人就業(yè)，通過繳納保障金來推卸責任，殘疾人仍遭受到間接歧視[7]。例如，四川省政府為了更好地實施國家按比例安排殘疾人就業(yè)的制度，頒布實施了《四川省按比例安置殘疾人就業(yè)辦法》，但是根據(jù)數(shù)據(jù)顯示仍然有五分之二的殘疾人未就業(yè)。這說明按比例安排殘疾人就業(yè)的制度很難從根本上改變我國殘疾人就業(yè)難的狀況。另一方面，我國政府針對援助殘疾人就業(yè)出臺的小額信貸和給予福利企業(yè)稅收減免等措施也沒有完全落到實處。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，例如，在河北、河南、湖北等農(nóng)村地區(qū)，部分殘疾人根本不知道有殘疾人證，不知道它有什么作用，而針對殘疾人的小額信貸也就更少被農(nóng)村地區(qū)的殘疾人知道并利用了。在城市地區(qū)，很多企業(yè)給予殘疾人工作的實際收入非常低，這些企業(yè)吸收殘障人士工作只是為了獲得企業(yè)稅收減免優(yōu)惠政策等利益。

第三，殘疾人就業(yè)服務(wù)配套政策不足。為了提高殘疾人服務(wù)的水平，2000年中國殘聯(lián)制定并出臺了《殘疾人就業(yè)信息網(wǎng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》，對殘疾人就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)明確了目標和任務(wù)，并做出了詳盡的具體部署。據(jù)統(tǒng)計，截止到2005年已有22個省級殘聯(lián)和中國殘聯(lián)設(shè)立了機關(guān)內(nèi)部辦公網(wǎng)，有30多個中國殘聯(lián)組織開發(fā)的各類項目管理軟件并投入基層使用。在《殘疾人就業(yè)“九五”實施方案》實施之后，構(gòu)建了基本的殘疾人就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。但現(xiàn)有的殘疾人就業(yè)服務(wù)仍存在很多問題：求職信息網(wǎng)絡(luò)不夠健全，未與殘聯(lián)、街道或社區(qū)聯(lián)網(wǎng)，有效的服務(wù)難以提供給農(nóng)村殘疾人用于參加生產(chǎn)勞動，而且對殘疾人的就業(yè)需求關(guān)注不足，就業(yè)培訓內(nèi)容和方式也不能滿足殘疾人真正需求。據(jù)《2012年中國殘疾人健康狀況及小康進程檢測報告》顯示，2012年靠熟人介紹就業(yè)或工作的殘疾人口在城鎮(zhèn)和農(nóng)村比例分別高達61.6%、66.7%，這說明我國殘疾人就業(yè)服務(wù)和公共就業(yè)服務(wù)仍需加強。國家殘疾人就業(yè)制度規(guī)定“征收的殘疾人就業(yè)保障金的最大用途應(yīng)是用于殘障人士的職業(yè)培訓”，但殘聯(lián)部門往往將殘疾人就業(yè)保障金用來購買一些康復中心的器械，或用于獎勵一些安排殘疾人就業(yè)成績突出的企業(yè)，這樣一來按比例安排就業(yè)制度的優(yōu)惠政策無法落實到殘疾人士身上。

三、發(fā)達國家殘疾人就業(yè)政策的實踐與經(jīng)驗借鑒

我國目前關(guān)于殘疾人就業(yè)的政策仍不完善，根據(jù)國際上的經(jīng)驗，合適的就業(yè)政策可以促進社會各界為殘疾人士提供適當?shù)木蜆I(yè)職位，我們可以借鑒別國成功的經(jīng)驗并結(jié)合我國的國情來改進相關(guān)政策。

加拿大：殘疾人平等就業(yè)實踐。加拿大在解決殘疾人就業(yè)問題上的很多做法，對我國改進和完善現(xiàn)行政策很有借鑒意義。首要的一條就是轉(zhuǎn)變觀念，消除對殘疾人歧視的態(tài)度。解決殘疾人士的基本生存問題，只有在就業(yè)觀念上徹底地消除對殘疾人的歧視，他們才有可能獲得真正的平等。其次是在制度方面消除歧視和限制殘疾人的條條框框。加拿大政府和相關(guān)部門主要以反歧視為核心，并從國家的法律和制度著手，不斷修改制度或法律中妨礙殘疾人就業(yè)的因素[8]。以公務(wù)員的招聘為例，我國的公務(wù)員法明確規(guī)定，公務(wù)員需要“具有正常履行職責的身體條件”，我國的相關(guān)規(guī)定很可能被利用來歧視殘疾人；而加拿大在招聘公務(wù)員的條件中規(guī)定招收殘疾人，且沒有關(guān)于對身體狀況限制規(guī)定的條款，許多殘疾人通過競爭成為公務(wù)員，甚至對一些重殘者，也都有避免歧視他們就業(yè)的制度安排。顯而易見加拿大政府的做法更有利于促進殘疾人的平等就業(yè)。

英國：提出按比例安排殘疾人就業(yè)政策的第一個國家。目前全世界在殘疾人福利的實施方式上，可分為康復型、自立型和扶助型三種類型。自立型就業(yè)政策主要基于創(chuàng)造條件、通過促進殘疾人積極就業(yè)等手段，使殘疾人融入正常社會以促進其生存權(quán)利的發(fā)展。在保障殘疾人福利的政策實施過程中，英國以增強殘疾人的自我發(fā)展能力為指導，是實施自立型殘疾人福利政策的先行國家，大力鼓勵有工作能力的殘疾人參與就業(yè)[9]。企業(yè)聘用殘疾人員工的態(tài)度直接關(guān)系著殘疾人就業(yè)與福利的發(fā)展，在英國，許多知名企業(yè)考慮到企業(yè)的自身形象，以一定比例的經(jīng)費聘請專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人士幫助解讀分析殘疾人就業(yè)政策，以幫助殘疾人就業(yè)。通過考察英國當前殘疾人就業(yè)情況，我們可以發(fā)現(xiàn)殘疾人就業(yè)問題的解決不光依賴于是否有完善的殘疾人就業(yè)政策，更依賴于這些政策是否能夠真正的貫徹實施。對于我國政府和整個社會現(xiàn)狀來說，如果能夠增強殘疾人的自立能力，使他們盡可能多的參與到就業(yè)中來，既可以減輕他們家庭的負擔，也能減輕政府和社會的負擔。我國殘疾人就業(yè)的法律及政策已比較完善，目前的主要問題是一些地方政府對這些政策的執(zhí)行與監(jiān)督不夠重視，執(zhí)法力度不夠，應(yīng)該以國家強制力的形式采取更加有力的保障措施。endprint

美國：殘疾人“無障礙時代”。1919年在美國出現(xiàn)了世界上第一個為殘疾人提供服務(wù)的組織[10]。經(jīng)過90多年的發(fā)展，美國殘疾人政策也從最開始的以提供福利為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽寶堈先耸颗c健全人享有同等機會為主，為5000萬美國殘障人士創(chuàng)造了無障礙社會。1990年生效的《美國殘疾人法案》標志著美國殘疾人進入了一個“無障礙時代”，《美國殘疾人法案》的實施使得美國殘疾人士享有包括消費、醫(yī)療和所有公共設(shè)施的權(quán)利；擁有和正常人相同的被雇傭的權(quán)利；殘疾人士在旅館、飯店等一樣享有同等的服務(wù)，這些政策涉及到社會生活的各種細節(jié)部分，讓殘障人士和正常人一樣，享受社會服務(wù)，感受到生活的便利。在當今的美國，只要殘疾人雇員可以完成雇主所需求工作的關(guān)鍵內(nèi)容，雇主就不能拒絕雇用殘疾人，同時還有義務(wù)對殘疾人雇員提供合理的調(diào)整使其可以從事相關(guān)工作。因此，在美國政府部門就有16萬殘疾雇員；在便利店里也有肢體殘缺的營業(yè)員進行工作；在餐廳里還常常可以看到坐著輪椅的服務(wù)生為客人點單。相比之下這些情形在我國國內(nèi)很少能見到。

四、完善我國殘疾人就業(yè)政策的建議

和發(fā)達國家相比，我們沒有他們那么雄厚的經(jīng)濟實力，為殘疾人提供大量的收入支持并不現(xiàn)實。筆者針對前面比較研究的發(fā)達國家政策提出以下思路。

第一，逐步建立殘疾人集中就業(yè)獎勵機制，鼓勵企業(yè)和單位充分吸納殘疾人就業(yè)。建議我國各級地方政府在這方面要加強輿論上的引導，盡快制定出臺集中就業(yè)相關(guān)的配套政策，對招錄殘疾人就業(yè)的企業(yè)或單位進行經(jīng)濟支持，并鼓勵用人企業(yè)和單位吸收更多的殘疾人就業(yè)。如政協(xié)委員許學政和顏法荷建議“經(jīng)民政或財政部門確認，企業(yè)安置殘疾人員的比例大于25%并且殘疾人員人數(shù)為10人或超過10人，便可享受福利企業(yè)的政策優(yōu)惠，按標準給予獎勵。”筆者認為，建立和實施類似的激勵制度十分必要。

第二，應(yīng)當建立起反殘疾歧視就業(yè)制度。建議在《殘疾人保障法》中對殘疾“歧視”的含義做出明確界定，將殘疾和能力分開，強調(diào)殘疾只是身體的殘疾不是能力的殘疾，消除勞動力市場對殘疾人就業(yè)的普遍歧視?？梢越梃b《美國殘疾人法》，規(guī)定“任何機構(gòu)不得對一個具備資格的殘疾人在應(yīng)聘、雇用、晉升、辭退、補償、工作培訓和其他雇用的期限、條件和特別待遇方面因其殘疾而予以歧視”，禁止對“具備資格的殘疾人”實施歧視，學習美國這種把反殘疾人就業(yè)歧視制度與按比例安排殘疾人就業(yè)制度結(jié)合起來的做法，并進一步定義“不論是否需要經(jīng)過合理的調(diào)整，殘疾雇員只要能夠完成工作關(guān)鍵內(nèi)容即視為具備工作資格。”雇主不能在雇用、補償、辭退、工作培訓等方面歧視殘疾雇員，即使是在殘疾人需要雇主的幫助才能夠完成工作內(nèi)容的情形下，雇主也應(yīng)給予殘疾人雇員平等的待遇。

第三，實現(xiàn)殘疾人就業(yè)政策的創(chuàng)新。應(yīng)在已有就業(yè)政策的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新就業(yè)保護政策措施?？梢栽凇稓埣踩吮Ｕ戏ā分屑尤朊鞔_政府在殘疾人就業(yè)促進中主導作用的相關(guān)規(guī)定，政府帶頭在招錄任何職位時不得因應(yīng)聘者是殘疾人而成為不錄用的借口，哪個部門錄用殘疾人數(shù)量未能達到勞動力市場比例標準必須在年度報告中進行檢討，明確改進措施并限期達標。還可以提供一些專門用于殘疾人就業(yè)的職位，建議每年在政府提供的公益性崗位中規(guī)劃出一定的崗位比例，開發(fā)適合不同類別殘疾人的公益性就業(yè)崗位，例如提供門檻低的所在社區(qū)相關(guān)工作，工作地點距離近，更適合殘疾人的就業(yè)選擇。

第四，加大殘疾人就業(yè)執(zhí)法力度，嚴格貫徹實施相關(guān)的法律法規(guī)政策。殘疾人就業(yè)問題的解決更依賴于政策的貫徹實施，政府責任的缺失使得殘疾人就業(yè)政策沒能發(fā)揮應(yīng)有的實施效果。建議在《殘疾人就業(yè)條例》中加入相關(guān)規(guī)定，授權(quán)國務(wù)院有關(guān)部門加強監(jiān)督執(zhí)法，安排殘疾人就業(yè)達不到規(guī)定比例的用人單位應(yīng)繳納殘疾人就業(yè)保障金，明確法律責任。對既不安排殘疾人就業(yè)，又不繳納殘疾人就業(yè)保障金的用人單位，必須在檢查中對未能達標的原因做出解釋并分析原因，限時進行改進。對地方政府也應(yīng)進行及時有效的監(jiān)督，嚴格檢查各地執(zhí)行殘疾人就業(yè)有關(guān)法律法規(guī)的情況，避免各地各行其是現(xiàn)象的發(fā)生。

綜上所述，殘疾人參與就業(yè)既是他們參與社會活動的重要途徑，也是實現(xiàn)他們自身價值和權(quán)利的必要過程，對人的全面發(fā)展有著重要意義，也對我們構(gòu)建和諧社會起著重要作用。雖然殘疾人就業(yè)問題由來已久，但作為政策分析的課題卻是一個復雜、研究不多的領(lǐng)域，推進殘疾人就業(yè)政策和殘疾人就業(yè)保障的實施與創(chuàng)新仍是我國殘疾人社會保障事業(yè)發(fā)展的重中之中。

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責任編輯 莫仲寧endprint