張浩淼

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院，成都610064)

老年社會救助是指國家和社會對因經(jīng)濟(jì)、社會等各種原因而陷入生活困境的老年人提供救助，以保障其最低限度生活的措施。香港在老年社會救助方面較為完善;上海作為內(nèi)地老齡化程度最高的城市，近年來在探索完善針對老年人的社會救助方面，走在全國的前列。本文將從救助內(nèi)容、救助主體、經(jīng)費(fèi)來源以及救助覆蓋面和救助水平這幾大方面對香港和上海的老年社會救助模式進(jìn)行比較，以找出兩地模式的相同之處與不同之處，并希望從比較中獲得相關(guān)啟示，進(jìn)而對上海乃至全國的老年社會救助模式的發(fā)展方向和道路進(jìn)行反思與探索。

一、救助內(nèi)容比較

香港的社會救助體系以包括綜合社會保障援助計劃在內(nèi)的生活救助為核心，以住房、醫(yī)療、法律與心理救助為補(bǔ)充，其中專門針對老年人的救助內(nèi)容與項目包括如下內(nèi)容。

1.生活救助:(1)綜合社會保障援助計劃:老年人除領(lǐng)取以一般受助者為資助對象的標(biāo)準(zhǔn)救助金外，符合條件的還可以申領(lǐng)長期個案輔助金和用來支付住房支出、家庭支出、醫(yī)療與健康支出等支出項目的高齡特別津貼。(2)公共福利金計劃:幫助65歲以上的香港老年居民應(yīng)付特別需要而提供的定額津貼。(3)慈善、信托基金救助:政府部門管理的有群芳救援信托基金等，非政府組織管理的有耆康扶老基金等。

2.醫(yī)療救助:除享受一般救助者的診所費(fèi)用減免等救助，還有專門針對老年人的長者健康服務(wù)計劃，旨在為老年人提供身體檢查、健康評估、輔導(dǎo)、治療等服務(wù)。

3.住房救助:主要由10項計劃組成，其中6項專門針對老年人，包括(1)高齡人士住屋計劃，旨在為60歲以上或有獨立生活能力的老年人提供住所。這些住所一般有舍監(jiān)服務(wù)，以應(yīng)付緊急事故。(2)高齡單身人事優(yōu)先配屋計劃，是為每月總收入及現(xiàn)時總資產(chǎn)凈值不超過法定最高入息及總資產(chǎn)凈值限額的年滿60歲并已在香港居住7年的香港居民設(shè)立的住房援助計劃。(3)“共享頤年”優(yōu)先配屋計劃，該計劃為有兩位或兩位以上高齡人士的家庭提供住房援助，符合條件者一般可于2年內(nèi)獲準(zhǔn)入住公屋或選擇申請領(lǐng)取租金津貼租用私人住所。(4)“家有長者”優(yōu)先配屋計劃，該計劃為家中至少有一位老年人且已在公屋輪侯上登記18個月以上的家庭優(yōu)先提供住所。(5)“新市樂天倫”優(yōu)先配屋計劃，該計劃使家有老年人的家庭以一戶或兩戶一同或分別申請新市鎮(zhèn)公屋內(nèi)同一幢大廈中的兩個獨立單元。(6)長者租金津貼計劃，該計劃為配合老年人不同的住房需要及地區(qū)選擇，對符合入住公屋條件且將獲得入住資格而自愿選擇租住私人住宅的老年人提供租房津貼。

4.法律援助:有專門針對老年人的防止虐待長者計劃，為預(yù)防和處理虐待老年人而提供的法律及相關(guān)救助服務(wù)。

5.心理救助:有專門針對老年人的預(yù)防長者自殺計劃，旨在對有自殺傾向或有精神困惑的老人提供深入輔導(dǎo)服務(wù)及精神治療［1］93。

上海的社會救助體系主要以包括最低生活保障制度在內(nèi)的生活救助為核心，以住房、醫(yī)療等專項救助制度為補(bǔ)充，其中針對老年人的救助主要體現(xiàn)在生活救助方面。一是最低生活保障中的“分類施保”措施，比如“退休人員部分養(yǎng)老收入豁免計入”政策是將城鎮(zhèn)低保家庭中退休人員的部分養(yǎng)老收入先予以扣除，其余養(yǎng)老收入作為家庭收入計算。此項政策可以加大對低保家庭中養(yǎng)老金偏低的老年退休人員，尤其是少數(shù)無子女的“一老養(yǎng)一老”家庭的保障力度，使這部分退休困難老人適當(dāng)改善其生活水平。除低保金外，社會孤老等特殊困難群體還可以獲得糧油幫助等實物救助。二是非繳費(fèi)型養(yǎng)老金。2006年上海在全國率先出臺了將城鎮(zhèn)高齡無保障老人納入社會保障體系的辦法，規(guī)定年滿70周歲，在上海居住、生活滿30年且未享受基本養(yǎng)老、醫(yī)療以及征地養(yǎng)老待遇的老人，每人每月可以享受460元養(yǎng)老金;2009年該辦法將年齡標(biāo)準(zhǔn)放寬到65周歲，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)變?yōu)槊咳嗣吭?00元;對70周歲及以上的老人養(yǎng)老金提高到每人每月500元［2］。在其他專項救助制度方面，貧困老年人更多是被當(dāng)成救助對象中的普通一員，而非有特殊需要的弱勢群體，所以并沒有專門針對老年貧困群體的特殊救助項目與內(nèi)容。最近幾年上海市愈加關(guān)注對老年人這一特殊群體的救助，2009年9月上海開通了全國首條老年人心理危機(jī)免費(fèi)救助熱線——“愛心傳遞熱線”，并通過與上海市社會福利行業(yè)協(xié)會的合作，以“愛心傳遞熱線”為主體的“老年人心理危機(jī)救助項目”走進(jìn)上海500家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，為老年人群體提供更為直接和全面的專業(yè)心理危機(jī)救助服務(wù)。

二、救助主體比較

香港的老年社會救助一般由專業(yè)的社會救助機(jī)構(gòu)來實施，既包括政府組織。也包括非政府機(jī)構(gòu)。政府救助機(jī)構(gòu)中最主要的是社會福利署，此外房屋委員會及房屋署、衛(wèi)生署、法律援助署、安老事務(wù)委員會醫(yī)院管理局等也發(fā)揮了重要作用。除政府機(jī)構(gòu)外，非政府救助機(jī)構(gòu)的力量也比較強(qiáng)大，比如耆康老年福利會設(shè)有耆康扶老基金，為貧困而有特殊需要的老年人，尤其是那些未取得政府救助的老年人提供一次直接現(xiàn)金救助;基督教靈寶協(xié)會和香港明愛是預(yù)防和處理虐待老年人計劃的執(zhí)行服務(wù)機(jī)構(gòu);香港撒瑪利亞防止自殺危機(jī)處理中心是預(yù)防長者自殺計劃的執(zhí)行服務(wù)機(jī)構(gòu)等［1］92。這些民間組織主要負(fù)責(zé)救助服務(wù)的轉(zhuǎn)介和實施，和政府部門之間是平等合作的關(guān)系。

上海的老年社會救助主體是政府部門，其中民政部門最為重要，此外老齡委、房管部門、衛(wèi)生部門等也發(fā)揮了一定作用。民間團(tuán)體在老年社會救助方面也起到一定作用，比如上海慈善基金會于2001年2月起實施萬人慈善醫(yī)療救助計劃。為全市60歲以上無醫(yī)療保障的低保老人實施醫(yī)療救助。此外，基金會還出資建立了慈善醫(yī)療機(jī)構(gòu)并設(shè)立了慈善醫(yī)療專項基金等，通過發(fā)放慈善醫(yī)療卡為部分70歲以上貧困老人提供免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)(1)。但總地來看，上海民間力量的發(fā)展還不充分，慈善基金會等民間組織獨立性和自治程度弱，與政府是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系而非平等合作的伙伴關(guān)系。

三、經(jīng)費(fèi)來源比較

香港老年社會救助經(jīng)費(fèi)主要有三大來源，即政府撥款、社會籌集和自營收入。其中，政府撥款是最主要的來源。以2004－2005年度為例，香港社會福利署預(yù)算開支為328億港元，其中233億元作為救助金，66億作為提供給非政府救助機(jī)構(gòu)的經(jīng)常資助(2)。社會籌集包括獎券基金與社會捐贈。在社會捐贈方面香港社會參與募捐的比率較高，以全港最大的慈善基金——香港公益金為例，2005年其總收入為2.24億港元，其中2億港元來自于企業(yè)或個人捐款，占其年度收入總額的89.3%。另外，相關(guān)調(diào)查顯示，香港有關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)出的社會募捐信平均每一封可以得到460港元的捐款，比起美國的10美元和英國的5美元捐款都高得多。香港青年協(xié)會2002年發(fā)表的一份報告表明在2000多名15歲以上的受訪香港市民中，93.7%的人曾在年內(nèi)捐款［3］。自營收入一般包括相關(guān)老年社會救助機(jī)構(gòu)的會費(fèi)、慈善基金增值收入、機(jī)構(gòu)資產(chǎn)利息所得等，這部分收入所占比例較小。

上海老年社會救助經(jīng)費(fèi)來源主要有兩個渠道，即政府撥款和社會籌集，其中政府撥款是主要來源渠道。2007年上海市各級政府累計支出各類救助資金11.91億元。在社會籌集方面，截至2007年底，上海建立了291個社區(qū)經(jīng)常性社會捐助接收點，但是總地來看，在社會捐贈方面，上海和大陸其他地區(qū)的社會參與程度較低。調(diào)查顯示全國捐贈中個人捐贈不超過20%，2007年我國人均捐贈額為2.5元，社會捐贈額僅為當(dāng)年人均 GDP的0.02%(3)。

四、救助覆蓋面與救助水平比較

在生活救助覆蓋面方面，截至2005年底，香港社會福利署分別為18.7萬老年人提供了綜援津貼，為46.1萬老年人提供了高齡津貼，以同期老年人口總數(shù)的109.1萬人為基數(shù)，共覆蓋了老年人口的59.4%(4)。在住房救助方面，截至2005年底，香港房屋委員會和房屋署為41萬老人提供了廉租公房，占老年人口的40%左右(5)。在醫(yī)療救助方面，截至2003年底，共有19.3%的老人享受了衛(wèi)生署推出的長者健康服務(wù)計劃提供的相關(guān)醫(yī)療服務(wù)(6)。在法律援助方面，2005年1－9月幾個月內(nèi)，基督教靈寶協(xié)會和香港明愛就為176位受虐待的老年人提供了相關(guān)救助服務(wù)(7)。在心理救助方面，預(yù)防長者自殺計劃2005年共接獲1775宗咨詢與救助來電，其中154位接受了深入輔導(dǎo)，170位老人接受了診所治療(8)。從救助水平來看，2005年香港社會福利署綜合社會保障援助支出總額為176.3億港元，按當(dāng)年54.2萬人的受助人數(shù)計算，人均受資助額為3.25萬港元，占當(dāng)年人均國民生產(chǎn)總值的17.5%［1］120。由于存在對老年人的特殊待遇規(guī)定以及老年人可以申請長期個案輔助津貼和高齡津貼，老年人年均受助額必定要高于平均水平。依據(jù)綜援規(guī)定，單身健全的老年人或殘疾度為50%的老年人每人每月可在綜援計劃下領(lǐng)取2280港元救助金，單身且殘疾度達(dá)100%的老年人每人每月可在綜援計劃下領(lǐng)取2760港元救助金，單身且需要護(hù)理的老年人每人每月可領(lǐng)取3885港元救助金，符合長期個案輔助津貼領(lǐng)取條件的老年人每月還可在綜援計劃下領(lǐng)取1430港元的個案輔助金。此外，符合相關(guān)領(lǐng)取高齡津貼的老年人還可獲得每月數(shù)額不菲的房屋、家庭、醫(yī)療、照顧幼兒等各類開支的補(bǔ)助金(9)。

上海市60歲及以上老年人獲得城鎮(zhèn)最低生活保障金的人數(shù)在2008年共計0.77萬人，獲得農(nóng)村最低生活保障金的人數(shù)共計5.20萬人，以同期老年人口總數(shù)300.6萬計算，共覆蓋了老年人口的2%。2007年領(lǐng)取非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的老年人約6萬人，占有資格領(lǐng)取的老年人總數(shù)的3.8%(10)。在其他諸如住房、醫(yī)療等專項救助中，由于老年人主要作為救助對象中的普通組成部分，很難檢索到相關(guān)數(shù)據(jù)。從救助水平看，2007年上海城市最低生活保障支出共8.44億元，城市低保對象為33.9萬，人均受助金額為2490元，僅占當(dāng)年人均國民生產(chǎn)總值的3.8%;社會孤老額外可得到糧油幫助的數(shù)額為年均530元，退休老人部分養(yǎng)老收入豁免計入額為110元(11)。另外，雖然上海對無保障老年人提供每月一定數(shù)額的非繳費(fèi)養(yǎng)老金，但是政策給予貧困與非貧困老年人相同的待遇。低保家庭中高齡老人獲得的非繳費(fèi)養(yǎng)老待遇需要計入家庭收入并重新核定，因此，事實上很多貧困老年人不再享受最低生活保障金，這對貧困老年人顯然是不公平的。

五、小結(jié)與討論

香港和上海老年社會救助模式的主要特征歸納如下表:

表1 香港與上海老年社會救助模式綜合比較

總地來看，兩地老年社會救助模式的相同之處在于:從救助內(nèi)容來看，均以生活救助為主，醫(yī)療、住房等其他救助為輔;從救助主體來看，均體現(xiàn)出政府與民間的多元化特征;從經(jīng)費(fèi)來源來看，均以政府資助為主，社會籌集為輔。兩地模式的不同之處在于:在救助內(nèi)容方面，香港老年社會救助的內(nèi)容相對全面、完善，充分考慮了老年人作為特殊救助對象的特殊需求，而上海專門針對老年人的救助內(nèi)容和項目少，貧困老年人更多被當(dāng)成救助對象中的普通群體;在救助主體方面，香港的老年社會救助機(jī)構(gòu)是政府和非政府組織組成的合作體系，上海仍以政府組織為核心，對非政府組織是領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系;在經(jīng)費(fèi)來源方面，香港社會籌募救助經(jīng)費(fèi)的社會參與率遠(yuǎn)高于上海;在救助覆蓋面和救助水平方面，上海也與香港有較大差距。

從上述比較中，我們可以獲得以下啟示:

第一，社會救助制度設(shè)計需要考慮不同群體的不同需要。老年人作為生理上的弱勢群體，往往因為自身無法控制的原因而陷入生活困境，他們與健全成年人貧困群體的困難程度和改善自身困境的能力與條件是不一樣的。他們的基本生活需要比健全成人貧困群體更為復(fù)雜，但擺脫困境與滿足自身需要的能力卻差得多，因此，老年貧困群體需要社會更多的關(guān)心與幫助。為此，上海應(yīng)該增加以老年貧困與弱勢群體為特殊救助對象的社會救助內(nèi)容及項目，比如在非繳費(fèi)養(yǎng)老金方面，對低保家庭的高齡老人所享受的救助金免于收入核定，即貧困老年人除低保金外還可以獲得非繳費(fèi)養(yǎng)老金;此外，還需要在住房、醫(yī)療救助等方面，設(shè)立一些針對老年人的專門的、具體的救助項目。

第二，發(fā)展老年社會救助需要培育民間組織，動員和挖掘民間力量，發(fā)揮其在老年社會救助領(lǐng)域提供資金、服務(wù)的作用。在人口老齡化和福利多元主義的背景下，香港政府既是老年社會救助的經(jīng)費(fèi)資助者，也是其中一部分救助服務(wù)的提供者，但也有許多救助項目和服務(wù)是由政府資助非政府組織來承擔(dān)與實施的，并取得了較好的效果。從上海的情況看，政府承擔(dān)的救助職責(zé)過多、過重，民間力量還未充分發(fā)揮，因此可以考慮把新設(shè)立的老年社會救助項目更多地交給民間組織來實施。此外，還需要調(diào)動廣大市民參與社會捐贈和老年社會救助事業(yè)的熱情。

第三，老年社會救助所要滿足老年人的最低限度的生活不能局限于物質(zhì)層面，還應(yīng)當(dāng)使老年人獲得尊嚴(yán)。香港的經(jīng)驗表明老年社會救助除滿足老年人的經(jīng)濟(jì)需求外，還包括滿足他們的健康、照顧幼兒和心理輔導(dǎo)等需求，使老年人能夠“老有所食”，“老有所棲”，“老有所醫(yī)”，“老有所屬”。在這方面，上?？梢越梃b吸取香港經(jīng)驗，擴(kuò)大老年社會救助的覆蓋范圍并相應(yīng)提高救助水平，同時考慮不同救助對象的不同救助需求，除滿足其物質(zhì)需要外，還要滿足其精神需要，使老年人尤其是貧困老年人可以分享經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展成果。

注釋:

(1)參見上海市慈善基金會網(wǎng)站。

(2)參見香港社會福利署:《2003及2004年度社會福利署年報》。

(3)數(shù)據(jù)來源于楊團(tuán)、葛道順主編的《中國慈善發(fā)展報告(2009)》。

(4)數(shù)據(jù)來源于香港社會福利署，社會保障統(tǒng)計數(shù)字。

(5)數(shù)據(jù)來源:香港房屋委員會，《房屋統(tǒng)計圖表(2005)》。

(6)香港衛(wèi)生署:《2003－2004年度衛(wèi)生署年報》。

(7)數(shù)據(jù)來源于香港社會福利署，虐待長者個案中央資料系統(tǒng)。

(8)香港社會福利署:《2003及2004年度社會福利署年報》。

(9)救助金標(biāo)準(zhǔn)為2006年2月起生效的金額，參見《綜合社會保障援助指引》。

(10)數(shù)據(jù)來源:《2008年上海市老齡事業(yè)發(fā)展報告書》。

(11)數(shù)據(jù)來源:《2007年上海市社會救助工作》。

［1］田北海.香港與內(nèi)地老年社會福利模式比較［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2008.

［2］戴律國.上海福利性養(yǎng)老金:城鎮(zhèn)高齡老人保障無憂［N］.中國勞動社會保障報，2009－08－13(008).

［3］馮丹藜.香港，慈善之都［N］.中國紅十字報，2009－07－07(04).